关于事业单位预算管理问题的思考

周桃

（四川省水利规划研究院，四川 成都 610072）

未来几年，事业单位首要任务之一就是积极落实财政预算管理的各项要求。具体要求主要体现在：一是，严格落实过紧日子要求。全面梳理部门各类工作经费，合理控制部门成本支出，原则上不超过上一年预算规模；二是，加强部门资金统筹管理。将所有收入都纳入部门预算和单位预算；三是，加大财政存量资金盘活力度。开源节流，减少上年结转的沉淀资金。四是，统筹配置新增资产。把现有的资产分类，高效率的使用起来，再安排新资产预算资金。因此在实施预算管理过程中，会遇到各种问题，敢于面对出现的问题，积极认真的分析思考问题，合理地解决问题，是本文研究目的所在。

一、预算管理的含义及重要性

（一）基本含义

预算管理，对事业单位而言，是以事业单位的战略目标为导向，通过对未来一定期间的服务活动和相应的财务结果进行全面预测和计划，科学、合理的分配单位各项财务和非财务资源，并对执行过程进行分析和监督，对执行结果进行评价和反馈，指导服务活动的改善和调整，进而实现单位社会公益职能的管理活动。事业单位预算管理的程序主要是包括以下四点。一是，预算编制。按预算管理要求编制中期财政规划和年度预算；二是，预算执行。事业单位须严格执行已经批准的预算和绩效目标，执行过程中实行监督和控制，发现执行差异及时做出修改和调整，并按程序报批；三是，决算分析。事业单位的决算分析工作是对前期预算执行结果的反映，需要将多项数据进行比较分析，将差异做出最后调整，提出产生原因，解决措施；四是，预算绩效评价。对前三项内容的实施有着重要的指导作用，此内容是最近几年关注的重点，也是实施过程中出现问题最多，最需要尽快解决问题的内容。当务之急，事业单位须重点加强预算绩效管理工作，对推动事业单位战略目标的实现起着至关重要的作用。

（二）预算管理的重要性

事业单位实施预算管理的重要性体现在以下几方面：一是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。事业单位建立规范透明、科学标准、有约束力的预算制度，是实现事业单位机构优化的重要保障。二是深化财税体制改革、建立现代化财政制度的重要内容。各地区各部门都在深入分析本地区本部门的预算管理工作，抓紧研究制定具体，有针对性，可操作的方案。三是促进事业单位各项资源配置，提升公共服务质量。重点关注预算支出总量和结构，加强预算执行监督，确保每一笔资金花在该花的地方，提高使用效率。

二、事业单位预算管理工作中存在的问题

（一）预算管理制度落实不到位

预算管理是事业单位内部管理控制系统。因此单位应该有相应预算管理制度、会计核算制度、内部控制制度、绩效考核和激励制度等内部管理制度。大多数事业单位都制定了上述制度，但是执行情况并不乐观，从历年的内部审计、外部审计的审查结果发现，一是事业单位内部制定的预算管理制度不完善，操作起来困难；二是有相应的预算管理制度，未见落实到位。这些问题的存在导致事业单位的预算编制、预算执行及预算绩效评价工作完成效率不高，直接影响各项工作经费、部门成本支出都没有有效利用和控制到位，使得事业单位的整体战略目标难以推进和实现。

（二）预算管理意识薄弱

目前，部分事业单位预算管理意识薄弱，主要表现在以下几个方面：一是认为预算管理是财务部门的工作，表现在牵头人和参与者大多是单位的财务人员，甚至有些事业单位从预算编制、执行到预算绩效评价，都是财务部门全权负责完成。事实上，预算管理是一个全面、系统，涉及单位各部门的工作，仅靠财务部门实施和监督是不合理，也不规范的。二是对预算管理不重视。由于事业单位机构设置缺陷，对财务也不甚重视，所以财务人员人数不够，专业质量也不高，还经常有其他部门的人员承担监督工作。这样不专业人做专业的事，对预算管理的质量有很大影响，甚至导致形同虚设。三是从事预算管理的人员没有进行系统、专业的学习和培训。财务人员的知识不够全面，其他专业处室的人员只研究本专业的技术知识，从未涉及财务方面。事业单位尚未意识到缺乏有预算管理专业知识的综合性人才对预算管理工作的危害。如此可见，事业单位预算管理意识极为薄弱，亟待解决。

（三）预算绩效评价工作有待提高

目前各类事业单位都承受着越来越大的压力，经济市场化、文化多元化以及社会现代化要求合理分配和使用有限的资金，做出有效的公共产品和服务。事业单位全面实施预算绩效评价，首当其冲，但是目前在各个环节工作开展落实的都不到位。一是预算编制目标转换。以前的预算编制方式可以说是摸到石头过河，都是以财政收入为主线，以控制成本为方向的预算目标。这样造成预算不统一、不规范，约束能力不够的现状。现在逐步推进以绩效为导向的预算目标，其开展起来是个长期的过程。二是预算执行监控不到位。缺乏相对应的制度约束，奖惩办法不明确，数据真实性堪忧。三是绩效评价方法使用不到位。使得绩效评价工作数据搜集难度较大，准确性未能落实。四是预算管理及预算绩效评价不完整、评价结果反馈未落实。未实行全过程绩效评价结果应用，预算各阶段考核机制不健全，实际运用难以推进。

三、完善事业单位预算管理问题的策略

（一）完善预算管理制度，加强落实监督机制

为了更好地开展预算工作，做到开源节流，合理控制项目成本，须改进、完善事业单位预算管理制度，通过监督机制落实制度的执行。首先，预算管理制度建设须符合基本原则，并结合单位自身战略目标予以改进、完善。例如制度须考虑总体设计、全面覆盖；深度融合、公开透明；具有可操作性、统筹兼顾。其次，预算管理制度内容、规则的细化。学习和参考国家财政预算管理制度的内容和相关准则，将事业单位的预算管理制度分成几大类，详细规范具体实施要求和方法及要达到的预期效果。例如，第一类单位日常活动管理；第二类项目服务管理；第三类资本投资与对外服务管理。类别的设置以单位自身从事的业务服务活动作为参考导向。然后是规范监督机制，压实责任、约束有力。事业单位内部须设立相对应的有一定财务专业知识的监督部门或者小组。按照预算管理制度要求，由专人负责定期检查，不定期抽查预算执行情况，主要针对是否与预算编制一致，是否需要及时做出调整，上报批示等。该部门检查后一定要形成纸质的检查报告、整改报告，对日后的预算工作推进非常重要。最后，信息公开。该环节也可以起到提升预算管理监督机制的作用。加大绩效信息公开力度，一是，将预期产出包括提供的公共产品和服务数量公开透明；二是，预期效果展示，包括经济效益、社会效益等事前评估、展示；三是，服务对象或项目受益人满意程度数据透明化。有了压力的驱使，才有动力去改进自身存在的问题，单位预算管理有效实施不仅是为了自身的发展，更是为公益事业添砖添瓦。

（二）以意识为先导，树立并加强预算管理理念

要做好事业单位预算管理，首先要加强预算管理意识，才能很好执行各项预算管理工作。

1.强化各级领导干部预算管理理念

改变事业单位内部单位负责人和各级领导干部预算管理的思想观念，认真学习和贯彻政府制定的预算管理相关决策和部署，树立、加强预算管理理念，建立健全预算管理体系。积极调动单位全体职工的积极性，配合做好单位预算工作。协调各部门之间预算工作配合，认清预算工作并非财务部门一家要做的事。督促所有与预算有关联的部门，认真、合理、规范的编制预算，提高编制效率。

2.加强对预算管理的宣传

事业单位内部由院办公室牵头，汇集预算管理的指导思想、基本特征、主要内容，发展方向等，会同财务科、审计科一起在单位内部各个部门进行有效的宣传，引导各部门干部、一般人员切实贯彻预算管理工作全面执行，努力营造单位内部人人讲预算、事事求预算的浓厚氛围。

3.加强单位内部预算管理业务培训

事业单位应组织各部门学习和培训预算管理，将其有关的政策要求和工作内容等进行解读。通过分层次、分步骤、分任务的强化业务培训，不断加深培训人员对预算管理的意识和理念，使预算管理培训能够更有效、更合理、更规范。业务处室等涉及预算的相关部门也要根据预算编制要求，加强财务知识的学习，同本部门的专业知识结合使用。此外，可适当打开入职招聘渠道，引进更专业和综合性强的技术人才，为预算管理质量提高添砖添瓦，提高单位整体水平。

（三）强化预算绩效管理

事业单位预算绩效评价是预算分配效率的有效审核，而预算绩效评价结果是新一轮预算制定的有力依据。预算绩效管理工作势在必行。

1.加强预算编制的绩效管理

预算编制中基本支出绩效管理和项目支出绩效管理应该根据其性质分开设定管理机制。基本支出的预算编制，着重在维持事业单位正常运作，本着不铺张浪费的原则，将事业单位的人与物合理、规范，科学的管理；而项目支出绩效管理相对要复杂和具体。设定的原则主要是以下几点，一是经济性、效率性、有效性原则，即把事业单位项目支出行为及其过程的实际情况，通过其特性做比较和评价分析，判断该支出的行为过程和执行的可行性，考核业绩优劣。二是通过定性和定量相结合的分析方法，反映项目支出的实际绩效。采集分析项目的财务数据，然后再通过对项目支出的非财务数据进行综合分析，咨询并听取相关专家的意见，更准确地反映项目的效果。三是客观、科学的规范目标绩效管理。以项目支出的真实情况为依据，公正的反映绩效数据。合理的安排预算编制，考虑到国家、国际比较标准，将预算和实际相结合，区分哪些数据是普遍适用，哪些数据是特殊要求，充分考虑真实反映和衡量。规范项目支出的选项、审批、监管、审核，加强资金分配和使用的责任制，这样做能够激励和约束预算编制过程。

2.强化预算绩效管理考核机制

首先，建立事业单位预算绩效管理责任制。建立单位内部单位主要负责人和本部门对本单位、本部门预算绩效负责的考核机制、项目责任人对项目预算绩效负责的考核机制，对重大项目的责任人实行绩效终生责任追究制。其次，建立绩效审计和监督机制。单位内部有审计部门的，要依法对单位预算绩效管理情况定期开展审计监督，形成审计报告，督促单位财务部门等相关部门整改，完善预算绩效管理流程的约束。事业单位各部门要将项目管理和资金管理结合推进，保障预算绩效管理延伸到单位每一个职工工作范畴。同时，完善奖励绩效办法，有奖就要有惩，公正公开的反映事实情况。最后，加快绩效管理信息化建设，这一块也强化考核机制完成。信息化建设可以促使制度有效实施。事业单位全面使用预算绩效管理系统，覆盖到与预算相关各个部门。打破单位预算管理中预算、绩效、业务、财务、资产的各自为政的局面，实现数据联通和信息共享。

3.总结绩效评价方式方法

定期检查预算绩效评价方式方法是否使用得当，财务数据的搜集是否存在不妥，以便获取重要绩效评价指标。比如项目支出的绩效评价方法有：第一，成本效益比较法，即最常用的一种计算方法，针对确定的目标，在效益额相同的情况下，对发生的各种项目上的开支、额外的开支和特殊费用等进行比较，以最小成本取得最大效益为优的方法；第二，因素分析法，即通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素，综合分析评价的方法。方法有许多，所以实施绩效评价时，须根据项目支出不同情况采用一种或者多种方法来进行，以免数据搜集出错给预算管理带来很大的隐患。

4.加强全过程预算绩效评价结果应用

事业单位应该关注和重视绩效评价全过程，包括指标认定、数据搜集、绩效测算，最终得出预算绩效评价结果。准确有效的评价结果才能应用到事业单位的激励考核工作中。一是积极开展事前绩效管理，比如开展绩效目标管理、强化项目资金评价、考核绩效目标审核结果应用情况；二是加强事中绩效管理，比如深入察看投入情况、精确测算预期产出和效益的实现程度、总结事前绩效结果等；三是完善事后绩效管理。分析结果评价、总结事前事中绩效结果对事后绩效的影响等。只有对事前、事中、事后管理的内容及时调整、纠正错误，落实相关责任人，才能最大程度加强预算绩效评价结果应用，落实全面预算管理的目标。另外还需要改善预算绩效配套措施和营造预算绩效管理环境。一是加强第三方评价机构与事业单位之间的沟通，设立、完善专家咨询机制。比如提升单位绩效评价结果的认同度及接受度、规范第三方机构管理、评审专家管理制度。二是信息公开，搭建社会公众参与绩效管理的平台。信息采集服务平台，即在社会公众反映意见栏可以自动搜集反馈的平台。该平台定期汇总数据反馈给相关部门，专业人员通过数据做出分析报告，也可加速得出更高质量的预算绩效评价结果，更有利于督促事业单位预算管理水平提高。

四、结束语

预算管理及绩效评价的健全完善是一个长期、全面、系统的过程。事业单位在预算管理及绩效评价中存在的各种薄弱环节，面临和要解决各种问题，本文从提出需要做到以下几点：制定预算管理及绩效评价应用相关办法；强化预算管理制度改革；发挥单位内部各部门负责人的自主性；通过培养专业预算管理人才和完善预算管理信息化建设；改进、完善财务部门及预算相关部门绩效自评机制以及实施全过程预算绩效评价结果应用。希望事业单位预算管理能够进一步提高水平，上一个新的台阶。