历史文化风貌区建设如何宜居又保有活力

文/仲颖

上海是一座现代化的国际大都市。目前，上海中心城区拥有44处历史文化风貌区，它们既是上海的城市文脉，又是上海城市发展的宝贵见证。

那么，如何通过城市更新让历史文化风貌区在合理保护的同时，实现居民生活品质的保障和区域经济的发展呢？

多措并举解决历史文化风貌区民生改善难题

历史文化风貌区指的是历史建筑集中成片，建筑式样、空间格局和街区景观较完整地体现城市某一历史时期地域文化特点的地区。在上海，一些老旧小区作为优秀历史建筑，被整体划为历史文化风貌区。“这些建筑年久失修，超负荷使用，而且基础设施落后，居民生活条件较差。”以上海市徐汇区衡复风貌区为例，上海市人大代表茹国明表示，该风貌区虽然为高品质居住和公共活动的代表街区，但目前仍存在大量的“老旧小”住房。近年来，区房管、街道等部门开展了房屋修缮、增加社区文化活动设施等工作，一定程度改善了居民的居住条件和公共服务，但仍然没有从根本上解决卫生、日照、通风等问题。

旧改事关民生期盼，在旧改工作方面，上海投入了大量的人力和财力，也取得了很好的效果。近年来，随着上海进入从外延扩张到内涵增长的转型时期，旧改思路，也从大拆大建为主的“拆改留”转变为保护、保留为主的“留改拆”城市有机更新阶段。茹国明代表认为，就历史文化风貌区而言，由于涉及民生、风貌、文化、经济发展等诸多问题，加上相关政策、规划要求、建设规范、资金压力、主体意愿等多方面制约，难以通过单一的改造方式和政策机制予以化解。为此，他建议多措并举平衡风貌保护与民生改善的关系，加强居住情况的摸底调查，建立保护更新基础信息库；综合运用多种保护更新方式，如“留房留人”“留房不留人，功能置换”和“房、人都不留，格局复建、功能提升”等，确保城市发展的长期综合效益；通过合理引入中高收入人群，实现功能重组，有效改善街区人口构成、减少交通压力、提升环境品质，营造可持续发展社区。

目前，上海中心城区拥有44处历史文化风貌区（图为上海新天地历史风貌区）

此外，茹国明代表认为要多措并举加大对社会资本的激励力度。“资金压力是历史文化风貌区有机更新亟须破解的难题。”据茹国明代表了解，目前，实施风貌保护和更新项目社会资金参与不足的原因主要有三个方面：一是社会资本参与困难。由于产权性质、投融资政策等问题的制约，传统开发中大量运用的抵押融资模式在保护工作中无法执行，致使社会资本参与困难。二是社会资本参与动力不足。由于容积率奖励力度偏小、开发权转移通道不畅、财税减免等政策缺乏等问题，难以激发市场参与活力。三是缺乏对重点项目建设、重点建筑日常维护等方面的补贴机制。对此，他建议，在规划土地政策方面，探索全市范围内的容积率转移制度，畅通开发权转移的通道；引入开发主体参与前期工作；探索采取差别化土地供应政策和“存量补地价”方式获取土地使用权。在投融资方面，拓宽融资渠道、降低融资成本、创新投融资模式。在税收方面，支持有利于风貌保护的税收减免。在专项资金方面，建立城市更新专项资金和专项基金，补贴经济技术效益差而社会效益高的更新项目。

激发历史文化风貌区活力，打造品牌城市综合体

“历史文化风貌区地理位置优越，很多处于黄金地段，有很高的商业价值。”上海市人大代表时筠仑提出要以城市更新的理念，把风貌区打造成新型城市综合体，为城市经济发展提供独特的、具有海派风情的发展载体。

如何打造历史文化风貌区城市综合体？时筠仑代表建议：首先，要明确功能定位。以尊重街区历史人文特色、历史建筑为原则，点、线、面结合，重新唤醒传统历史风貌，塑造优雅的街区品质；同时以创新思维鼓励多角度、多学科参与，完善精细化管理机制，加强区域的风貌特色。“业态活化升级不仅体现在建筑表象的再生，更要结合文化艺术的传承。目标是塑造最高品质、最具代表性的街区，树立区域经济带核心区精细保护与发展并重的城市标杆。”其次，要注重商业营销。“实现历史文化风貌特色空间与商业氛围的‘双赢’。”时筠仑代表提出，要建立起鲜活而夺目的品牌特征，即“品牌识别度”，能让消费者听到品牌后马上联想到城市综合体及其独有的视觉表达方式；要有主流业态和核心店，保证项目开业后对周边物业形成竞争态势，吸引人气，积聚商气；同时要强调多业态经营，以各业态间优势互补，降低整体经营成本、提高利润率、降低经营风险。

近年来，上海市在加强文物建筑保护的同时，不断推动其活化利用取得了很多成功经验：比如，腾迁修缮展示革命遗址，使中共一大、二大会址等重要革命遗址焕发活力；保护利用工业遗产，使M50创意园等工业厂区成为城市文化新地标；提升商业建筑功能，对和平饭店（沙逊大厦）等文物建筑进行复合功能提升；整体保护更新街区，推动思南公馆等转变为集文物保护、文化展示、商业、居住等功能为一体的城市复合功能区，并通过“文化思南”等品牌系列活动提升街区品质和活力。

在成功实践的基础上，一系列政策法规的出台，进一步推动着风貌区重塑活力。2021年初出台的《加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》明确：加强历史风貌区内房屋的保留更新和修缮力度，通过对风貌区各类历史建筑的文化价值、保护现状、管理利用状况进行评估，推进既有建筑的功能转换，并结合新建、配建、扩建的方式完善区域配套设施，提升服务功能，实现风貌区的整体保护和活化利用。2021年9月1日起施行的《上海市城市更新条例》中部分条款，也对统筹好风貌保护与民生改善、区域转型升级、建筑活化利用的关系作出明确规定，为沪上建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市提供了法治保障。