政府注意力的分配与改善路径

【关键词】政府注意力 执法 评估

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

近年来，“政府注意力分配”成为了公共管理的热点词汇，不少研究和讨论企图借助这个“舶来”的概念来解释我国政府管理的诸多热点与难点问题。然而，通观此类研究，多简单平移了国外“政府注意力分配”的说法，却未对其进行深入研究，似乎政府只要愿意，都可以“注意”或者“不注意”某件事情；似乎政府管理只要依照领导意志或者克服领导意志的影响就能解决“注意”与“不注意”问题。

这实际上忽视了政府管理的规律性，忽视了政府管理究其本质而言只是一种执法行为，它必须在法律法规与制度规定的“规定动作”与创造性执法的“自选动作”中行动，而前者几乎不存在“注意力选择”问题，只有后者才需要自主决定“注意力”放在哪里、放在哪些事情上、放在哪些时间点上。

虽然“注意力”看上去是个随心所欲、“念随心动”的主观选择问题，但“政府注意力”却并非简单如此。作为一种公共组织现象，“政府注意力”的形成、发展、运行有着其固有的组织规律性。

与其他各类组织不同，政府（狭义政府，即行政体系）的存在是以执行法律为己任的，执行法律体现了政府为人民服务的“公仆”属性，因为所有法律都是在人民的代议机关经过了人民代表的充分讨论甚至争论、辩论，最终形成了代表人民意愿的“意愿书”（法律），执行法律便是实现人民愿望、为其服务的行动。在执法的过程中，各级政府、部门还会出台一批经过了法定程序审批、能够作为“执法工具”的制度，也就是法学中所称的“抽象行政行为”，它们一方面是落实各类法律的工具，另一方面又在进一步的行政管理活动中能够作为“操作指南”，具有一定的“准法律属性”。这种情况下，在普通群众眼里，政府似乎都是在“执行法律”和“执行制度”。

“政府注意力”的形成与分配必须遵照自身的使命展开，也就是说，“政府注意力”的形成必须遵照执法使命展开，而非由各级、各地政府随心所欲地进行。如图1所示，“政府注意力”的形成及分配必须遵守“葫芦规律”，也就是刚-柔相济规律。

规律1：政府的天职在于“执法”，尤其在“政治-行政”两分的逻辑确定之后，执法成为了政府必须完成的使命，执法成为了其“本职工作”，这就使得所有法律、法规所规定的事项成为了政府必须“注意”、必须完成的“规定动作”，在其上不存在“注意力”分配與否的问题。

法律、法规是政府行政管理的依据，应将法律、法规所指向的内容严格落实，将这些“人民的愿望”变成社会的现实，将其实现成为人民群众实实在在的福利，比如幼有所托、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、行有所倚，等等。凡是法律、法规要求政府完成的任务，政府必须毫无保留、不打折扣地将它们完完全全地实现出来。这是政府管理的“规定动作”，是容不得挑挑拣拣、拈轻怕重的，只有毫无怨言、一丝不苟、兢兢业业地去执行，去落实，没有任何“注意力分配”的余地。任何政府，在执行法律的过程中，不能跟法律“谈条件”“讲融通”“想办法”，法律所指向的内容、目标、方式、方法，都容不得半点马虎。这就提醒我们，法律、法规所指向的所有事项，是严苛、刚性的事务，容不得以“注意力分配”的名义对其进行“缺斤少两”般处置。简单来说，这是刚性任务，政府必须将其纳入“注意力”范畴，无论政府的工作多么繁忙、资源多么紧缺、时间多么紧张，都要将这些任务纳入“必须完成”的清单中，在规定的时间内保质保量地完成工作。

这就是“葫芦规律”中的最根基部分。之所以将其置于“葫芦图”的基础，是因为从政府的使命而言，执法是其宗旨，完成法律赋予的各项任务，是其不可逃避的责任，故而在这部分分配“注意力”，是其刚性职责，容不得讨价还价。政府完成法律、法规所指向的各类任务，是其核心功能所在，故而其处于葫芦的座基“大头”地位。

规律2：为了执法而依法制定、依法通过的各类“抽象行政行为”，承担着“行动性法律”的功能，其所指向的各类任务也需要不打折扣地落实，这使得由各类成文制度约束下的政府活动，也必须一丝不苟地严格执行，它们也属于“规定动作”，不能以挑肥拣瘦、拈轻怕重的思维来进行“注意力分配”，其实也不存在“分配”问题，因为都属于必须倾注精力完成的刚性工作。

在图1中，“葫芦”的“腰部”位置凸显了政府管理中“以制度来落实法律”的特征。虽然政府以执法为其“天职”，但执法并非都直接冲到为人民服务的第一线，将法律变成为人民服务的具体行动。法律、法规往往由于其原则性、一般性过强，很多时候显得笼统，为了弥补这种缺憾，法律授权各级政府可以依法、依规制定一批落实法律与法规的具体性、操作性制度，这也就是法学领域所强调的“抽象行政行为”。这些较之于法律、法规要精确很多的制度，一旦经过了法定程序，就成为了政府执法的“操作指南”，具有了“行动性”法律的属性，它们所规定的任务，都是所对应的政府必须完成的，故而也具有刚性、不可打折性。对这些任务的落实，就是为人民办理实实在在的事务，就是日常性为人民服务活动。无论法律、法规条文多么“高大上”，若没有这些操作性制度所规定的各项具体任务，法律、法规都只能成为挂在墙上的美妙画卷——美丽却难以成真。正是在这个意义上，为了执法而依法出台的各类制度所指向的为人民服务任务，也都是政府必须要完成的“规定动作”，在这些工作上，政府也没有挑三拣四的余地，只能不讲条件、不打折扣、严丝合缝地去落实。

与法律、法规指向“刚性注意力”一样，为贯彻法律而制定的各类制度也指向“刚性注意力”。也就是说，完成制度所指向的各类任务是政府执法的“天然职责”，其没有拈轻怕重的资格，只能毫无怨言、义无反顾地迎难而上。对此刚性责任，政府只有高效率地履行，不存在“注意力分配”问题。如果一定要说与“注意力”有关，那就是——无论受到何种条件约束，都必须将注意力集中在其上面。

规律3：在法律、法规与制度规定的刚性任务之外，政府每年还需要自主处理一批事务，同时法律、法规、制度对一些事务往往只规定了所要达到的目标，并未对实现目标的路径、方法、资源使用等予以规定，或者法律、法规、制度对一些事务的目标制作出了笼统性规定。在这些情况下，政府可以充分发挥自己的能动性来自主行动，这也就是法学上所说的“自由裁量”类行政管理活动。它们不具有刚性属性，只要政府本着“善治”“为人民服务”等展开即可，在此过程中政府可以选择将“注意力”集中在某些事务上，但却对另一些事务较为忽视，这属于政府享有的“自由裁量权”，并不违法违纪。

就政府管理规律而言，政府的使命决定了它必须处理好刚性任务，因为这是由法律、法规、制度所保障的民意，只有将它们处理好了，才算是以人民为中心的政府，才算是人民至上的政府，才算是为人民服务的政府。可以说，这些刚性任务才是政府的主体工作，故而我们在图1中以葫芦座基、葫芦头的方式来表现。除了这些主体工作，政府还有大量从属于主体工作、辅助于主体的工作，或者与所在地一些特殊情况相关的工作需要开展，法律、法规、制度一般未对它们进行明确的规制，这些工作需要发挥政府的积极主动性，在为人民谋福利、为国家谋福利、为民族谋福利的导向下，自由决定工作的内容、方式、方法等。就性质而言，这类“自由裁量”活动在政府活动中属于非主体性的，故而我们在图1的“葫芦规律”中以“葫芦脖子与口”的方式表达。需要强调的是，是否为政府的“主体”工作，这是从政府存在的本质、使命、宗旨而言的，并不代表政府工作数量的多寡，在现实社会中，往往“葫芦口”需要自由裁量的具体事务更多，反而葫芦座基、葫芦头上的刚性工作数量并不如其多，但它们在实现政府的本质、使命、宗旨上却起着决定性作用。

在“自由裁量”类的工作上，政府具有巨大的灵活空间，可以自主决定工作内容、工作方法、工作路径、时间底线、资源筹集方式，等等。总之，在这类工作中，政府有着较为充分的行动自由与不行动自由，也就是说，政府可以选择做与不做，选择做到什么程度。这些充分的选择权赋予了政府决定自己“注意力”的权利。也就是说，在自由裁量类活动中，政府需要更好地将自己的“注意力”放置到最应该“注意”的事项上去，以免造成注意力平均分配形成的“注意力软约束”问题。就规律性而言，真正的“政府注意力分配”研究应该聚焦于此，但目前的各类研究多简单粗暴地将以上三类“注意力”同等看待。

政府注意力的形成絕不像一些简单套用西方理论的研究描述的那么简单、随意，以一年作为管理周期来看，它需要经过政府预期把握工作任务→当地权力机关认可→政府内部分工→具体实施几个环节。

首先，“政府预期把握工作任务”是指各级政府在每年年末对未来一整年内需要依据法律、法规、制度履行的刚性责任进行预测，同时对来年可能需要“自由裁量”解决的事项大致范围进行预测，并将这些预测以“政府工作报告”组成部分，或者来年“工作计划”的方式形成有案可稽的文字材料。实际上，这种材料主要是对刚性任务的预测与较为详尽的描述，柔性的“自由裁量”工作一般只是概要触及一些非常笼统的主要领域。

其次，“当地权力机关认可”是指“政府工作报告”“工作计划”等政府预期工作计划的合法化过程，也就是这些书面材料在当地权力机关经过汇报、质询、修订、通过的过程。以执法为己任的政府，其执法的所有行动都需要合乎法律，都需要有法律依据，哪怕是为了落实法律、法规、制度所规定的各项任务的计划书，也必须拥有法律授权，符合法治政府原则。 由于各级权力机关本身属于立法机关，承担着立法功能，故而其所审核通过的政府工作报告、工作计划等来年工作预期材料便具备了合法性基础，可以作为来年开展工作的依据。

再次，在“合法化”完成之后，政府所做的预期计划便会成为政府下一年工作的行动指南，但指南也并非囫囵吞枣、大而化之地由抽象的“政府”执行，而是需要将其按照工作属性分解到每一个政府职能部门去，分工负责、有条不紊地落实。在分工中，一般需要特定政府中的领导团队与各部门的负责人召开会议，以“领任务”的方式，将合法化后的“政府报告”“工作计划”等材料中的内容具体分解到每个职能部门去，以便于它们各司其职地实现各项分目标，而实现后的分目标综合到一起便是实现了整体目标。

最后，分工结束之后，各个职能部门就需要开始具体地实施工作了。在具体实施的过程中，除了工作计划中既规定了刚性目标，也规定了刚性实施方法、实施步骤、时间节点的刚性工作任务之外，其他各类工作（包括只刚性规定了目标但未规定其他环节的工作、大量未纳入工作计划需要“自由裁量”解决的柔性工作）都需要各职能部门、具体落实工作的最基层机构发挥它们的能动性来自由裁量、自主确定如何开展工作。

这四个步骤的完成，实际上就是“政府注意力”逐渐形成与分配的传导机制：刚性的政府工作必须分配刚性的注意力，不能因为各种外部条件的冲击而放弃、放松、懈怠这些工作，对它们必须全神贯注；柔性的政府工作，必须在以人民为中心的善治导向下，科学、合理地对工作内容、步骤、时间进度、资源配套等进行优先序排列，有步骤、有计划地展开工作，做到最大程度地为人民服务。

我国之前对于“政府注意力”的研究与探讨，主要还停留在简单套用国外理论和说法的阶段，未能根据政府管理规律、中国国情进行深入探索，其改善政府注意力分配的建议有隔靴搔痒之嫌，虽然看上去也不乏道理，但纳入政策实践时，其脱离政府管理实际，尤其脱离中国各级政府管理实际的缺陷就会显露无遗。为了解决这种缺憾，未来需要遵循“政府注意力”形成与转化的规律性，对“刚性注意力”与“柔性注意力”都进行合理分配，对两者所构成的“综合注意力”进行及时矫正，才能较好地解决政府注意力分配问题。由于基层政府要处理大量的柔性工作，这些措施对它们改进工作方式，科学、合理地分配注意力更具实践价值。

第一，改变对“政府注意力”的错误认知，区分“刚性注意力”与“柔性注意力”的差别，充分认识到“刚性注意力”是为人民服务的“必答题”。从目前来看，对“政府注意力”认知还停留在笼统、模糊的初级阶段，还未从理论上廓清“政府注意力”的内容体系包括“刚性注意力”与“柔性注意力”两部分。正是源于此，我国各级政府往往对“政府注意力”泛泛而谈，要么混淆了两类注意力的区别，要么将“刚性注意力”也当成“柔性注意力”对待，以至于不少应该刚性完成的工作也被以“注意力分配”的借口束之高阁，引发群众的不满，这种情况在基层表现得非常突出。为了解决这个问题，未来我国在政府管理中，首先应该在思想上改变对“政府注意力”的错误认知，牢固树立“刚性注意力”与“柔性注意力”的理念，要使得每一位公务员认识到“刚性注意力”对应的问题属于为人民服务的“必答题”，只有不讲条件地做好、做实，不存在“注意力分配”的问题。

第二，编制“政府刚性注意力清单”。由于“刚性注意力”对应的政府工作必须保质保量完成，这就凸显了“刚性注意力”的基础性、根本性，只有“刚性注意力”处理好了，政府管理才能获得成功的基础。在这种情况下，“刚性注意力”也就等同于“政府必须完成的责任”，与编制政府“责任清单”一样，未来我国各级政府也需要尝试编制“刚性注意力清单”。在具体操作中，在每年年初“工作报告”“工作计划”等的合法化工作完成之后，政府便可以从整体上编制“刚性注意力清单”。在清单上首先要分门别类对内容清单进行编写，其次要对每一个内容完成的时间进度、调用的资源、预算、评价与问责等也进行厘清，以白纸黑字的形式将它们固定下来，成为未来核对工作完成与否的依据。同时，工作的部门分工完成之后，每个职能部门也可以在政府总体“刚性注意力清单”的基础上，编制本部门的“刚性注意力”清单。

第三，推行“刚性注意力分配问责制”。“刚性注意力清单”为履行政府的刚性职责打下了基础，但这是问题的一方面。另一方面，还需要对“刚性注意力清单”上的内容履职不佳的行为展开问责，只有这两方面工作都做到位了，才能够全方位、无死角推动“刚性注意力”分配问题的解决。在具体问责过程中，可以与党纪处分、政纪处分、奖惩制度配合使用，对“刚性注意力”分配良好，刚性为人民服务工作完成绩效上佳的组织与个人进行奖励、晋升，对不佳者进行相应的惩戒处理。

第四，以“柔性工作扩大会议”来确定“柔性注意力”分配。“政府柔性注意力”所对应的工作都具有很强的“自由裁量”属性，从部分普通群众的视角来看，这些工作甚至有点“领导想干啥就干啥”的随心所欲属性。为了减少群众的误解、降低领导意志的干扰，未来在进行“柔性注意力”分配时，可以参照党内民主中的创新性做法，在每年的年初推行“柔性工作扩大会议”，除了政府领导，还可以让每个职能部门负责人、一线公务员代表参加会议，以多数同意的模式讨论决定一年中应该重点推动的“柔性工作”，同时讨论确定柔性工作的重点方向、路径、办法，起码在原则上确定出未来行动的关键范围、关键方向、关键办法等。

第五，推行“问注意力于民”的方式，确定“柔性注意力”分配的优先序。虽然柔性工作任务属于政府“自由裁量”的范畴，但政府存在的初衷在于为人民服务，“自由裁量”并不意味着自己想干什么就干什么，更不意味着想不干什么就不干什么，而是必须以有利于人民群众美好生活的改善为目标。在这种情况下，除了政府内部召开“柔性工作扩大会议”之外，还可以让人民群众作主，充分发挥人民的积极性，以听证会、网络参与、视频会议、音频会议等方式，邀请群众代表来对政府一年中需要展开的柔性工作进行集思广益，这样会使得柔性工作从一开始就体现了民意，体现了为人民服务的属性。在通过人民代表获得“柔性工作任务”的同时，还可以根据群众意见的聚焦程度，对這些任务进行优先序排列，这种排列本身就体现了未来政府需要分配“柔性注意力”的先后顺序与分配“柔性注意力”的强度。

第六，推行“柔性注意力分配”群众满意度评估制度。由于“柔性注意力”分配具有典型的主观性，体现了政府的“主观意图”，这就使得政府可能只从自身工作便利度，甚至自身获益程度出发来行事。为了提防这种情形的出现，未来我们需要推行“‘柔性注意力分配’群众满意度评估制度”，让人民群众对政府的所有柔性工作进行满意度评价，以结果导向来判定其“柔性注意力”分配的科学性、合理性、有效性。一般而言，若政府的“柔性注意力”分配合理、效果上佳，其群众满意度自然较高，反之则不然。

第七，委托第三方机构开展“政府注意力分配综合评价”，将“刚性注意力”与“柔性注意力”整合到同一个评估体系中，对政府注意力分配工作展开及时诊断、矫正。从理论上说，政府工作从来不会机械化地拆分为“刚性任务”与“柔性任务”，在绝大多数时候它都是作为一个整体而存在的，故而才会有“整体型政府”的说法。为了体现行政管理工作的整体性，未来我国需要将政府的“刚性注意力”与“柔性注意力”整合到同一个评估体系中，并委托第三方机构开展“政府注意力分配综合评价”。此类评价工作可以每月、每季度、每半年、每年展开阶段性评估，并根据评估结果进行及时干预，使得政府的注意力分配随时走在正确的轨道上。同时，也可以根据评估结果，及时奖优罚劣，以正激励与负激励结合的方式，从正反两方面来保障政府注意力分配的高效率。

（作者为南开大学周恩来政府管理学院、中国政府发展联合研究中心教授、博导）

【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（项目编号：18JZD047）、天津市教委重大项目“天津市教育系统预算绩效评价指标体系研究”（项目编号：2020JWZD37）及中央高校基金团队项目“互联网+政府服务评价”（项目编号：63192401）阶段性成果】

【参考文献】

①林华：《通过依法执政实现依法行政的制度逻辑》，《政法论坛》，2020年第6期。

②尚虎平：《合理配置政治监督评估与“内控评估”的持续探索——中国40年政府绩效评估体制改革的反思与进路》，《管理世界》，2018年第10期。

③章文光、刘志鹏：《注意力视角下政策冲突中地方政府的行为逻辑——基于精准扶贫的案例分析》，《公共管理学报》，2020年第4期。

责编/于洪清 美编/杨玲玲