基层“土规定”为何屡禁不止

颜克高

【关键词】土政策 政策执行 基层 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

基层“土规定”，虽然美其名曰“因地制宜”，但大多成为解决民生问题的“拦路虎”。“土规定”为何频频出现，又该如何规制这些治理“偏方”，以构建良好的政策执行生态，形成有序的基层社会治理格局，使各类惠民政策能真正落到实处，成为亟待破解的现实课题。

从广义上讲，凡是根据本地区的实际情况和利益而自行制定的一套具体化和操作化的文件、规定和措施等，都可称作“土规定”。在现实生活中，我们常从狭义和贬义的角度理解“土规定”，指地方和基层在贯彻执行上级的政策文件时，按照自己的切身利益需要来确定执行方式，通过附加、改变、歪曲等方式，致使政策的调控对象、范围、力度、目标异化，是偏离中央政策预期的一种新政策。“土规定”表现形式多种多样，早期多以政策文本形式呈现，如一些地方政府公开的红头文件、规章制度，但随着国家对“土规定”打击力度加大，“土规定”演变成了地方领导口头表态、指示，或者潜规则等隐蔽形态，无疑加大了“土规定”发现和治理的难度。“土规定”具有以下特点：一是根据“元政策”所派生出来的新政策，内容与“元政策”不相符甚至相违背，有损政策效能；二是“土规定”的制定和出台，一般没有经过合规的决策程序，也没有遵循既定的议事规则；三是具有强烈的“泥土气息”，作用效力局限于某些地区，或代表着地方特殊利益；四是群众意见普遍比较大，党和国家高度重视并明令禁止。

表面上，“土规定”的灵活变通，能在一定程度上发挥因地制宜的临时效用，但因缺乏长远发展眼光、科学合理的制度设计与执行框架、务实与民生优先的价值导向，“土规定”背后更多的是消极影响和负面效应。其中，最直接的影响便是政策目标偏离，政策对象利益受损。政策的本质是利益调节和分配的工具，制定政策的目的在于调节部分利益关系，满足多数人的需求，以解决社会问题和矛盾。而“土规定”的出台不遵循原有设定，将重心放在满足局部的、特殊的、短期的利益，严重阻碍和破坏原有政策目标的实现。这种违反国家政策、漠视民生诉求的“土规定”，损害着政策制定、决策机构的形象，蚕食着人民群众的获得感，动摇着社会治理的政治信任基础，甚至可能激发深层次的基层矛盾，影响社会的长治久安。

“土规定”暴露了少数基层干部漠视党治理国家所遵循的事物发展、认识规律与长期累积的治理经验的问题。“土规定”是对原有政策的再解释和再利用，这意味着执行主体不仅拥有政策的执行权，更是拥有对政策的解释权。在对政策的随意解释和执行中，地方权力自然而然得到不断扩张和泛化。与此同时，权力和资源的流动有着密切联系，通过权力对相关资源的控制、整合和再分配，为基层干部寻租提供了可能的空间和土壤。如果任由惠民政策落地过程中的“土规定”盛行，国家政策的权威性和严肃性将容易因少数基层干部的胡乱作为而受到裹挟。长此以往，极有可能带来政权软化的不良倾向，千里之堤毁于蚁穴，必须引起高度重视。

那么，“土规定”究竟是因地制宜的灵活执行，还是违法乱纪的歪曲变通，判断标准在于：是否合情、合理、合法、公正、有效。“合情”是指政策符合地方特定执行情境，适应政策环境的挑战，同时具备相应的现实执行条件；“合理”是指在制定与执行过程中，政策活动符合社会期望，充分协调好不同群体的利益关系，体现当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的统一原则；“合法”是指制定程序有据可循，政策内容完整且不违反上级政策的基本精神和含义，执行手段合乎法律規定，这是合理变通的前提条件；“公正”是指地方政策的目标服从于国家整体利益，追求和维护的是社会大多数人的公共利益，而不是个人私利，尤其是不能损害人民群众的应有权利；“有效”是指政策执行的实际效果合乎政策目标，原有的政策问题得到切实解决，对公众需求具有较高的政策回应度。可以看出，任何政策的灵活执行，都必须是在原则所允许的范围内的合理变通，只能基于客观实际作谨慎而缓慢的微调，而不是随心所欲的自由裁量，否则就会影响政策的实施效能。

第一，国家政策的弹性空间为“土规定”产生提供了土壤和机会。中国幅员辽阔，地方多样性突出，各地的经济发展水平、资源禀赋、地理条件、风土人情等实际情况千差万别，对所有地方采取一刀切的标准化治理不仅是困难的，更是不科学的。

同时，如果政策制定过细可能无法适应基层复杂多变的执行环境，反而限制了政策的落实。在此情况下，政策制定往往遵循宜粗不宜细的原则，以便各地方执行机构能够根据本地实际情况具体化、操作化的执行，而这恰恰给地方政府执行政策的再规划、再细化留下了机会和可能。当政策目标模糊、政策结果难以度量时，在由粗到细的落实过程中，政策执行者和监督者便有机会偷懒，甚至按照自己的意愿解释中央政府的政策，进而操纵这些政策为自己的利益服务。将抽象的公共政策和基层拥有的剩余政策解释权误用为不加限制的自由裁量权，“土规定”便有可能应运而生。

第二，追求本位利益是“土规定”产生的经济动因。公共选择理论认为：人都是理性的自利主义者，即使是公共利益的代表者，政府机构及官员也有着经济人的某些特征。在行使权力时不仅追求社会整体利益，还会考虑地区利益与部门利益，甚至谋取自我私利，如个人收入增长、工作福利和特权等。而随着中央权力的下放，特别是实行“分灶吃饭”以后，中央和地方的一体化利益格局被打破，地方成为相对独立的利益主体。基于利益至上的原则，在追求地方性利益冲动的驱动下，地方利益得失自然被纳入如何执行中央政策的参考依据，地方将更加趋向于选择那种能够为自己带来更多收益和好处的方法，当地方权力、地方观念、地方利益等交织在一起，“土规定”应运而生。可见，“土规定”的出台，根本动力在于利益驱动，尤其是面对局部利益与整体利益相冲突时，一些地方便假借创新之名行地方保护主义之实，让“土规定”成为维护本地利益的“私货”。

第三，扭曲的政绩观是“土规定”盛行的思想根源。在政府行为的研究中，压力型体制一直是较为常用的理论分析工具。它最早来源于荣敬本的相关研究，是指一级政府组织为了实现上级的任务，又不断向下级政府施加压力，将“政绩”考核、荣辱升迁与其完成任务情况相挂钩，在无形中形成了一种自上而下的压力机制。在这种压力体制下，对上交差、让领导满意的“漂亮”政绩成为基层决策和执行的首要追求，其工作行为也会因此受到影响。此外，基层常常面临着资源匮乏、环境复杂、治理对象多样的治理困境。在政治压力和任务“层层加码”的情况下，只有通过超常规地发挥行政自主性才能帮助他们解决治理困境，简言之就是想办法交差。在这种错误思想的指导下，“八仙过海各显神通”，基层政府充分发挥行政自主权，积极制定形式各样的地方性政策，或增设关卡，或调高门槛，或捆绑销售，或变相胁迫，将“土规定”彻底变为完成任务的治理手段和砝码，以此确保上级所交代任务的顺利完成和相关政策的迅速推进，这是“土规定”盛行的思想根源。

第四，监督乏力和软化是“土规定”泛滥的制度根源。在政策执行过程中，中央与地方间是典型的“委托—代理”关系，即作为政策制定者的中央政府通过“属地化行政发包制”将政策委托給地方政府负责具体实施。事实上，委托人要完全掌握代理人的执行情况是非常困难的，因为两者之间存在着信息不对称，代理人可以通过隐瞒、修改、夸大等手段操控信息，这致使中央难以及时发现、纠正政策执行过程中的偏差，因此，政策执行的监督至关重要。另外，信息不对称问题也存在于政策执行者和政策作用对象之间，政务信息公开是社会监督的前提条件，而执行机构或者主体出于各种原因没有公开政策详细信息，将社会监督拒之门外，导致群众知情权得不到保障的现象时有发生。很多时候即使公众知晓了信息，但由于表达渠道受限、参与层级低等原因，也难以产生自下而上的强大监督效用。

第一，坚持科学导向，完善政策设计。首先，在充分考虑各地情况的前提下，国家惠民政策应尽可能使政策内容简单、明晰，提升政策的明确性和可操作性，减少基层政策执行主体随意变通政策的空间和机会。同时，健全规范政策制定和执行的长效机制，更加突出要求基层政策执行主体遵循合理、公平、公正、公开、民主等法治原则。其次，基层在执行政策时要做到“上接天线，下接地气”：全面理解掌握政策方案，吃透中央政策精神，确保政策沿着正确的方向执行，让国家的各项惠民政策落地不变味、不走样。同时，了解百姓诉求。在顶层设计的框架下，坚持依法依规，因事因势施策，切不能胡乱加码，更不能以牺牲群众其他利益为代价，去“绑架”群众执行相关政策。

第二，理顺利益关系，科学定位政府职能。一方面，从理顺各级政府机构的利益关系入手，消除“土规定”出台的利益驱动力。不仅要从纵向上整合中央与地方、下级与上级之间、政策执行者与制定者之间的利益，合理划分好人权、财权、事权，克服狭隘的地方本位主义、保护主义和极端个人主义的行为和思想，保持政策执行的畅通性和一致性。更要从横向上协调各政策执行机关之间、各地方行政部门之间、人民群众与政府部门之间的利益，以保障群众利益为出发点，保证国家利益、局部利益和个人利益的均衡。另一方面，通过科学定位政府职能，合理划分中央与地方的权限，坚定维护和保证中央的权威，强化中央的宏观调控能力，同时充分发挥地方的积极性和主观能动性，因地制宜，保证政策执行的灵活性和准确性。

第三，注重伦理价值建设，提高执行人员素质。政策执行者的素质是影响政策执行的重要因素。只有政策执行者的思想觉悟不断提高，政策理解能力、执行能力不断提高，各项政策才能得到切实贯彻实施。具体而言，一是要树立为人民服务的思想，形成以提供公共服务为核心的责任意识，始终将增进人民利益作为所有政策执行活动的标准。二要树立依法施策的理念，严格按照法定职责权限抓好政策落实工作。严厉打击各种利用政策寻租的腐败行为，保证政策的严肃性，保持权力的纯洁性和合法性，让“土规定”无地自容。三是要树立高效行政的观念，采取思想教育、业务培训等各种措施，促进基层执行主体准确认知政策的核心要义和基本思想，提高基层执行主体的政策认同感和政策执行水平。

第四，强化监督问责，完善执行控制体系。首先，强化信息公开制度建设，充分利用网络平台、新闻媒体等加大政策信息的宣传力度，加强政策执行活动的透明度，防止政策执行中的“暗箱操作”。其次，确保监督机构的独立地位，将公共政策中的执行与执行的监督分开，不受政策执行部门的影响，及时反映政策的执行情况，以便迅速纠偏。再次，加大对“土规定”的惩戒力度，明确问责主体和问责对象，对于在政策落实过程中打折扣、搞变通、乱加码的行为“零容忍”，依纪依法追究有关领导和责任人的责任。最后，完善社会监督制度，鼓励多方参与监督，将政策执行过程全方位地置于广大民众、社会团体的直接监督之下，实现国家监督与社会监督的有效衔接，压缩政策变通和职权寻租空间。

（作者为湖南大学公共管理学院教授、博导，湖南大学民政部政策理论研究基地研究员）

【注：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目编号：16YJC810016）的研究成果】

责编/韩拓 美编/杨玲玲