基于全面预算管理强化基层行政单位内部控制研究

华秋红

（无锡城市职业技术学院会计学院 江苏无锡 214000）

一、引言

2012年财政部颁布《行政单位内部控制规范（试行）》（财会［2012］21号），之后又陆续出台了《关于全面推进行政单位内部控制建设的指导意见》（财会［2015］24号）、《行政单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会［2017］1号），从制度层面为我国行政单位内部控制建设指明了方向。基层行政单位内部控制是指由基层行政单位领导层和全体员工实施的、旨在提高基层行政单位现代化治理能力和综合管理能力、维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益、实现管理服务目标所制定的政策和程序。加强基层行政单位内部控制有利于整合和优化政府资源配置，提高政府治理运行效率。

全面预算管理是基层行政单位优化资源配置的重要手段，可以将基层行政单位内部的资金流、实物流、信息流、人力流等相互整合，力争实现人、财、物等资源的最大利用，将有限的资源协调分配到提高行政单位运行效率的业务、活动、环节中去，从而实现有限资源的优化配置，增强资源的价值创造能力，切实反映行政单位资金使用效益，规范资金合理使用，防范行政单位腐败和舞弊问题。2015年9月，财政部发布了《管理会计实践索引——全面预算》，从宏观层面对预算管理提出规范和要求；2020年10月1日起施行修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》，从法律层面为我国基层行政单位开展预算管理工作提供了规范指导。

全面预算管理是基层行政单位有效实施内部控制的重要机制，贯穿于基层行政单位日常经营管理的全过程，通过科学合理的预算编制、规范高效的预算审批、严格把控的预算执行、完善合理的预算考核，加强基层行政单位内部控制，提升内部治理水平和服务效率。现有研究大多是通过预算管理开展内部控制的宏观层面和制度层面的理论研究，对基层行政单位开展预算管理的具体实践研究较少。为此，本文在研究内部控制与全面预算管理之间关系的基础上，以A街道办事处为例，对其预算管理存在的主要问题进行深度分析，从而提出基于全面预算管理强化基层行政单位内部控制的优化策略，将丰富我国基层行政单位利用全面预算管理加强内部控制的理论和实践研究基础。

二、基层行政单位全面预算管理和内部控制的关系

基层行政单位是国家治理体系的重要组成部分，全面预算管理凭借计划、控制、监督、评价等综合管理功能，成为基层行政单位加强内部控制的重要手段。

（一）全面预算管理是内部控制的基础

全面预算管理体系由预算编制、预算执行、预算考评三个阶段组成，能够实现预算管理的事前分析、事中监督、事后评价。其中，预算编制阶段包括拟定预算目标、预算编制、预算审批；预算执行阶段包括预算分解与落实、预算控制、预算调整、预算核算、预算报告；预算考评阶段包括预算分析、预算考评、预算奖惩。基层行政单位通过预算编制可以确定内部控制活动的业务规范，通过预算执行和考评可以确定各部门在内部控制活动中的权、责、利关系。切实加强每个阶段、每个环节预算管理的有效落实，可以将基层行政单位各个部门紧密联系起来，为内部控制提供更优化的实施条件。同时基层行政单位在预算编制、执行过程中，可以收集和反馈全面预算管理数据，对数据进行分析，从而对单位内部控制风险进行识别、预测、评估，并预先采取风险防范措施，为加强内部控制提供依据。

（二）全面预算管理将内部控制业务有效衔接

图1 基层行政单位预算管理体系与业务层面内部控制的关系

三、预算编制基本情况——以A街道办事处为例

A经济开发区与A街道实行两块牌子一套班子，合署办公。开发区下辖8个社区，经过“网格化管理”升级，形成了多个产业管理服务中心以及沿建筑路综合配套服务区。近年来，A经济开发区全力打造“产城融合示范区、宜居宜业标杆区”，集成电路设计、金融创投、工业设计及大数据四大特色产业质效双显。辖区生态环境治理、社会事业发展、党建引领支撑等各项工作推进有力，形成了经济社会平稳发展、各项事业协调并进的良好态势。

（一）预算编制口径

1.收入预算的编制。收入预算主要包括经常性拨款（预算内、预算外）、项目拨款、资产收益（投资收益、房租、售房收入）、其他非税收入等。其中，财政经常性拨款（预算内、预算外）主要反映开发区税收、基金形成的财力及上级的人员经费、补助经费等的拨款；项目拨款反映上级补助的规定项目支出的拨款；资产收益为管委会全资或参股企业取得的回报，出售、出租房屋取得的收入，车位、广告位的经营收入、利息收入等；其他非税收入反映部门（单位）按规定取得的各类非税收入。

2.支出预算的编制。支出预算包括基本支出、项目支出、办案经费支出。其中，基本支出包括工资福利支出、商品和社会服务支出、对个人和家庭补助支出；项目支出包括经常性工作经费、开发区确定和上级文件要求所确定的项目。

（二）预算编制方法

纳入综合预算的部门（单位），按照部门职能及资金来源及支配情况，采取细化和概化相结合的办法以及政府收支分类改革的要求进行编制。

1.基本支出预算编制。（1）凡工资奖金由开发区财政审计局统发的机关部门及单位、条线（不含园区），基本支出预算由开发区财政审计局统一编制。（2）机关人员在园区、工业设计办兼职的，其基本支出预算由财政审计局统一编制。园区、工业设计办只需考虑另行发放部分。（3）园区、工业设计办对本部门（除机关兼职人员以外）的全体人员经费支出编制预算。

2.项目支出预算编制。部门根据本部门工作职能和承担的开发区工作任务从资金的支配需要出发编制项目支出预算。原则上如该项目属经常性的，或可预测的都应编制预算，如项目涉及几个部门，由牵头部门负责提出预算。

（三）预算编制程序

A街道办事处预算编制程序具体为“二上二下”。“一上”：各部门（单位）组织所属条线、单位测算并编制部门（单位）预算草案，于11月15日之前将预算上报开发区财政审计局。“一下”：开发区财政审计局对部门（单位）预算审核后，报请开发区书记主任办公会议初审，于11月底前向部门（单位）下达预算建议数，部门（单位）据此修订本部门（单位）的预算草案。“二上”：部门（单位）对预算草案进行重新平衡汇总后，形成正式的部门预算并于12月上旬上报开发区财政审计局。“二下”：开发区财政审计局对各部门（单位）上报的预算进行汇总审核并报开发区书记主任办公会议审定，经开发区领导班子会议批准后，由开发区财政审计局下达到各部门（单位）。

四、预算管理存在的主要问题

（一）预算编制过程缺乏合理性

预算编制是预算管理的首要环节，规范合理的预算编制体现了单位预算管理的能力和水平。预算编制实质上就是在有限的财政资金使用范围内，实现各部门支出的效益最大化，避免造成资金浪费。A街道办事处预算编制过程缺乏合理性，主要体现在以下方面：（1）预算编制时间不合理。在实际工作中，因预算资金使用存在很多不确定因素，A街道办事处一般于10月底前召开部门预算编制会议，下达预算编制任务，各部门（单位）组织所属条线、单位测算并编制部门（单位）预算草案，于11月15日之前将预算上报开发区财政审计局。之后需要在年底的两个月时间之内完成“二上二下”自上而下与自下而上的预算编制程序，编制时间紧，任务重，预算编制质量得不到有效保障。（2）预算编制系统协调性不够。在预算编制过程中，A街道办事处各部门之间缺乏协调，计划编制比较零散，资源分配上会发生冲突。A街道办事处在编制全面预算时以财政局编制为主，职能部门部分业务预算由财政局代为完成，削弱了预算的合理性和对业务的指导作用，导致预算管理的权、责、利不匹配。同时A街道办事处对于基本支出中的商品和社会服务支出采用的是按照核定的定额标准安排经费，主要表现在商品服务支出经济分类中，办公费、差旅费等依据定额标准生成商品和社会服务支出总数，部门可在既定总数内对金额在使用范围内的经济分类进行分配使用。但是在实际预算编制过程中，职能部门预算编制人员往往按历史经验填报，没有根据实际情况调整经济分类，导致在预算执行过程中需要进行大量的调节。

商务英语教学的主要目标之一就是让学生掌握大量的专业词汇，这是学好商务英语的基础。词汇和语法的学习应与语言技能训练与商务话题紧密结合，才能在规范语言的同时增加针对性和趣味性（莫再树，2006）。词汇和语法学习者通过语言输入进行体验，观察目标语的结构和语义，然后抽象出目标语使用的规则，形成假设，再通过练习来检验这种假设。

（二）预算执行过程缺乏约束性

预算执行是预算的具体实施过程，是全面预算管理的中心环节。A街道办事处预算执行过程缺乏约束性，主要体现在以下方面：（1）预算执行和控制中重编制轻执行。A街道办事处预算编制意识较强，但是在预算管理过程中，会出现有章不循。预算的执行与控制工作习惯性地由财政局主导，无法及时、准确地判断各部门支出是否合理和必要，只能单纯根据预算额度决定是否批准支出。同时缺乏明确的预算执行控制流程及有效的监控措施，没有建立有效的风险预警机制，缺乏有效的工具和手段以支持动态化的过程监督。（2）预算执行中分配资金不及时。在追加项目的调整上，由于调整预算时间接近财政年度的后几个月，部门调整预算资金分配方案要经过党委会讨论等手续，无法当年内完成追加资金的下拨使用，工程类项目资金同样无法加快拨付进度，预算资金分配不及时，导致专项资金无法及时使用。

（三）预算监督过程缺乏完善性

预算监督是指对各级行政单位预算编制、执行、调整等活动的合法性和有效性进行的监督，是全面预算管理的重要环节。A街道办事处预算监督缺乏完善性，主要体现在以下方面：（1）预算监督过程不全面。全面预算管理是实现基层行政单位全方位管理的重要方式，要求实行全员全额全过程预算管理。然而，A街道办事处的预算监督，侧重于对预算管理进行事后监督，缺乏有效的事前监督和事中监督。（2）预算监管主体不明确。A街道办事处属于基层行政单位，单位内部没有单独的部门进行预算监督，一般都是从预算管理制度方面进行顶层设计以防范预算管理过程中可能出现的风险和问题，这就导致面对预算管理中出现的新问题时无法及时做出调整。另外，A街道办事处财政局是预算编制的主体，但是在预算监管过程中也需要发挥一定作用，导致预算监督主体不明确，出现预算管理权、责、利界限模糊的问题。

（四）预算绩效评价过程缺乏规范性

预算绩效评价是全面预算管理的最终环节，也是预算质量考核的重要手段。A街道办事处预算绩效评价缺乏规范性，主要体现在以下方面：（1）预算绩效目标设置缺乏合理性。预算绩效目标设置具有较强的专业性，要结合项目进行设置。A街道办事处部门专项资金的绩效需要纳入上级主管部门建立的绩效评价体系，由于涉及上级主管部门对基层行政单位年度工作的考核打分，绩效评价的资金范围、考核要求等因素无法与本级预算管理全面匹配。因此造成了绩效评价指标体系设置不合理，没有达到绩效目标设置的要求，还有较大的改进空间。（2）预算评价周期较长。A街道办事处的预算绩效评价从预算评价指标选取到最终纳入预算评价往往周期跨度较长，预算绩效评价的时效性和对下一年度预算编制的参考指导作用会大大减弱。另外，基于全面预算管理理念，只有“事后预算绩效评价”显然是不够的，无法形成完整的预算绩效评价体系。基层行政单位应该完善“事前预算绩效评价”和“事中预算绩效评价”，形成整个预算绩效评价体系的闭环管理，只有这样，才能实现真正意义上的全面预算管理。

五、基于全面预算管理加强基层行政事业单位内部控制的策略分析

（一）加强预算编制过程合理管控

A街道办事处作为基层行政单位要贯彻全面预算管理理念，合理确定当期预算目标，并与所在区行政单位战略管理预算目标以及各职能部门预算目标有机结合。预算管理目标确定后，再将目标分解到各部门，便于开展预算执行、控制、考评和监督。

1.调整预算编制时间。根据2020年修订的《中华人民共和国预算法》的要求，各行政单位应当于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项。A街道办事处可于8月底前召开部门预算编制会议，下达预算编制任务，各部门（单位）组织所属条线、单位测算并编制部门（单位）预算草案，于9月底之前将预算上报开发区财政审计局。财政审计局对各部门上报的预算草案进行审查、汇总，提出综合平衡意见，经预算管理委员会充分协调，将意见反馈给各预算编制部门予以修正。财政审计局在有关预算编制部门修正调整的基础上，编制A街道办事处财务预算方案，报预算管理委员会讨论，在讨论、调整的基础上，正式编制年度财务预算草案，提交街道党委会审议批准。

2.加强预算编制系统协调性。针对预算编制中基层行政事业单位各部门之间缺乏系统协调性、计划编制比较零散、资源分配冲突的情况，在预算编制过程中，可以成立预算管理委员会，由预算管理委员会拟定年度预算的目标、原则和要求，各职能部门在此指导下编报本部门预算。此外，基层行政事业单位应建立一套行之有效的、规范科学的项目预算定额支出体系，对财政资源合理分配和使用，科学合理编制项目预算，加强基层治理体系和治理能力现代化建设。

（二）强化预算执行过程约束机制

预算执行是实现预算收支管理的关键步骤，基层行政单位应加强预算执行工作，定期听取财政部门有关预算执行情况的汇报，研究解决预算执行中出现的问题。

1.建立预算执行管控机制。基层行政事业单位应建立预算执行管控机制，对各部门预算支出情况进行反馈和监督。对专项资金执行进度慢的部门项目及时提醒，确保财政资金按预算进度进行开支；对于提醒后没有加快预算使用情况的专业资金，要深入调查，如属于非必要性支出，可回收财政资金，及时调整下一年度的财政预算支出项目。同时要明确预算执行控制流程及有效的监控措施，建立有效的风险预警机制，加强预算执行过程的动态监督。

2.加强预算资金管理。基层行政事业单位应加强预算资金管理，部门结余资金要依法收回，避免财政资金浪费。预算执行工作要严格执行国家法律法规要求，将预算管理和成本管理有机结合。对于追加项目预算，要提高审批处理效率，使专项资金及时到位，提高预算资金使用效率。

（三）健全预算监督过程全面管理

预算监督是全面预算管理的重要环节，基层行政单位应着力构建全面规范透明、讲求绩效的预算管理制度，做到实事求是、统筹兼顾、优化结构、突出重点，以便更好地发挥财政资金的使用效益。

1.建立全面预算管理监督体系。基层行政事业单位应形成贯通事前监督、事中监督、事后监督的全面预算管理监督体系。加强预算执行过程的动态监督，对执行中发现的问题，及时反馈和修正，实现全过程预算管理。同时基层行政单位应在预算管理委员会的监督和指导下，加强职能部门的沟通协作，提高预算管理质量和效率。

2.合理利用外部监督平台。基层行政单位在预算监督过程中，除加强内部监督管理外，要合理利用上级区审计、人大等外部监督平台，规范财政资金的使用，对全面预算管理进行全员、全额、全过程监督管理，多部门联合推动预算管理效率的提升。

（四）提升预算评价过程规范执行

预算绩效评价是全面预算管理的最终环节，要坚持绩效管理导向，切实反映行政单位资金使用效益，规范资金合理使用。

1.构建预算管理绩效指标评价体系。基层行政单位应将全面预算管理和绩效评价管理有机结合，将绩效目标和预算管理目标挂钩，绩效监控和预算监督挂钩，绩效评价和预算评价挂钩。完善事前、事中、事后预算绩效评价，形成整个预算绩效评价体系的闭环管理。建立定性和定量相结合的预算管理绩效指标评价体系，推动基层行政单位全面预算管理和绩效评价有效结合。

2.完善预算评价结果应用。完善预算评价结果应用，将预算绩效考核结果与单位评优、个人考核挂钩，提高部门、人员参与预算管理的积极性。对预算绩效评价好的部门，在安排下一年度预算后要适当提高预算额度；对预算绩效评价不佳的部门，要查明原因，加强预算管理指导，提升预算评价过程规范执行。

综上可见，基层行政事业单位应从加强预算编制过程合理管控、强化预算执行过程约束机制、健全预算监督过程全面管理、提升预算评价过程规范执行四个方面提升全面预算管理实效，强化基层行政单位内部控制，从而加强基层行政单位治理体系和治理能力现代化建设。