事业单位预算绩效管理的问题与对策研究

杨琢（高级会计师）

（中国气象局公共气象服务中心 北京 100081）

一、新时期预算管理面临的新问题

在经济发展新常态下，事业单位部门预算管理工作面临前所未有的压力。首先是经济压力。我国经济增速放缓导致预算投放量减少、财政资金供需矛盾加剧。我国财政工作长期存在“重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻效益”等现象，因此，合理使用资金、建立健全预算绩效评价体系、加强预算绩效管理和监督、提高资金使用效果成为部门预算管理工作中必须面对的问题。其次是社会压力。社会公众对财政问题的关注度越来越高，“保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权”的理念深入人心，合理配备公共资源、提高财政资金使用效率的呼声越来越高，公众参与监督财政资金管理的意识逐步加强，这也对部门预算工作提出更高的管理要求。最后是政策压力。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发［2021］5号）提出包括加大预算收入统筹力度、增强财政保障能力，规范预算支出管理、推进财政支出标准化，严格预算编制管理、增强财政预算完整性，强化预算执行和绩效管理、增强预算约束力，加强风险防控、增强财政可持续性，增强财政透明度、提高预算管理信息化水平等六方面的预算管理要求，事业单位在落实以上改革要求、构建部门绩效管理体系的过程中会遇到各种不确定因素，存在方方面面的挑战，“过紧日子”将成为常态，预算管理工作要顺应当前形势，在困境中寻求发展，其根本出路在于创新。在预算管理中突出绩效管理的作用，对预算部门利用公共资源履行职责的经济性、效率性、效果性进行评价，能解决传统预算管理中普遍存在的资源利用率低下的问题，打破片面追求发展速度、轻视产出效果而形成的管理僵局。因此，构建预算绩效管理体系，用科学的方法提升预算管理质量，就成为深化预算管理改革的重要课题。

绩效预算管理用科学的方法评价预算管理的成绩和效果，进而查找管理问题、补齐管理漏洞、提高管理质量，而预算管理与绩效的充分结合，能够实现开源节流、充分挖掘财政资金潜力、合理利用财政资源，让国家财政的投入达到满意的投资效果。预算绩效管理是提高管理效能的有效途径，也是解决资金供需矛盾、提高财政资金使用效率的必然选择，从而为预算管理的科学性提供新的发展动力。

二、事业单位预算绩效管理的薄弱环节

近年来，随着我国预算绩效管理改革的逐步深入，2015年新《预算法》也增加了“绩效”内容，将“预算绩效管理”提升至法律高度，之后国务院出台了一系列指导性意见，预算绩效管理框架初步形成。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价；实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”，进一步推动了预算绩效管理理论研究和实践活动的发展，预算管理改革取得了一定的成果。但是预算绩效管理对政策性、技术性、专业性要求较高，在管理实践中由于部门管理职责和环境的差异，绩效管理呈现出多样性、复杂性和不确定性的特征，增加了绩效管理的难度，也暴露了管理上的问题：

（一）缺乏绩效思维，绩效意识薄弱

首先，事业单位提供的是公益性服务，经费主要来源于国家财政拨款，没有生产收入、不实行经济核算、也不以盈利为目的。长期以来争取财政支持、保证资金安全是预算管理工作的主题，与企业相比，事业单位先天缺乏绩效意识。其次，传统预算管理模式下“保基数、分增量”的惯性思维尚未扭转，提需求、争预算、抢项目的旧观念根深蒂固，缺乏内部挖潜增效、节支降耗的动力，绩效管理意识薄弱。再次，预算绩效管理奖惩机制尚未建立。激励与问责机制的缺失，导致绩效管理工作既没有压力也缺乏动力，各部门从自身利益出发，不愿意在绩效管理工作中投入过多的时间和精力，绩效管理工作浮于表面、流于形式、缺少创新。由于上述原因，事业单位预算绩效管理工作较为被动，绩效管理工作缺少内在的动力。

（二）绩效管理不到位，基础工作不扎实

1.目标设置不合理。绩效目标设置是开展绩效管理的基础，目标设置的合理与否直接影响绩效管理的质量。目前，事业单位绩效目标设置存在内容不完整、论证不充分、设置不合理等问题。目前预算绩效目标按项目编制，由项目负责人牵头编写项目实施方案，确定项目绩效目标，评审合格后进入项目库管理，项目按轻重缓急落实经费。部门的职责和发展战略被分解细化为项目目标，通过完成各个项目目标，最终实现部门发展战略和行业发展规划的总目标。这种仅凭经验和决策者主观意识确定的绩效目标，项目设立存在极大的风险，项目交叉重叠甚至是重复建设，造成严重资金浪费。

2.绩效监督不全面。事业单位作为实施预算绩效监督的主体，通过对资金流向的跟踪和日常监控，确保业务活动有序开展绩效目标如期实现。由于绩效管理一体化平台尚未建立，财务业务管理信息分散在不同的管理系统，无法完成全面监控和数据分析。绩效监督覆盖率低，监督结果信息反馈滞后。

3.绩效评价不严谨。目前，部门预算主体（单位）绩效评价主要采取单位自评的方式，受主观因素影响较大，缺乏有效的数据支撑，评价的合理性、公正性难以保证，绩效评价的覆盖率和评价深度有待提高。

4.结果应用不到位。绩效结果反馈和应用的前提是绩效评价结果是客观的、专业的。目前绩效评价水平有限，绩效结果质量不高，缺乏可比性，应用价值较低。

三、改善预算绩效管理的建议

针对以上问题，本文认为需要用专业的理论、科学的方法补齐制度的短板，扎实做好绩效管理基础工作，建立以绩效目标为引领、以规范合理的指标为基础、以科学严谨的评价为核心、以全面客观的评价结果为导向的部门内部绩效管理机制，共同促进绩效管理工作向纵深发展。

（一）转变观念，变被动管理为主动参与

转变观念，强化预算绩效管理的使命意识和责任意识，变被动管理为主动参与。做到上下配合、统筹规划、协同推进，将绩效理念和方法融入预算编制、分配、执行全过程，以预算管理为主线，统筹考虑管理效益、资金效果、社会效应，纠正因“只管花钱、不问效果”的观念导致的资金使用低效、闲置、浪费问题，不仅要保证预算资金的使用途径合法合规，更要关注预算资金投入产生的管理效益、资金效果、社会效应以及服务对象的满意度，从绩效管理的视角管理预算，提高资源配置效率和效益。

（二）制度先行，完善预算绩效管理制度

预算绩效管理的管理流程复杂，涉及部门多、技术要求高。制度先行，搭建管理部门间相互配合、管理流程间相互衔接的绩效管理体系，实现预算过程与绩效管理过程的有机融合、协同发展。立足于预算编制目标、监控、评价、成果反馈各个过程，制定配套的管理办法，优化管理流程、明确内部分工、推动全面实施预算绩效管理工作制度化、规范化建设。

（三）夯实基础，规范评价指标体系建设

绩效管理的核心是绩效评价，建立科学合理的绩效评价指标和评价方法是取得客观公正绩效评价结果的前提和保证。单位在绩效管理过程中，应该遵循财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》（财预［2020］10号），按照“科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明”的原则开展。单位自评、部门评价和财政评价三种方式相结合，全覆盖、多角度进行评价。单位自评要落实资金使用单位绩效主体责任，实现绩效评价全面覆盖。财政和部门评价要在单位自评的基础上开展。部门评价优先选择部门履职的重大改革发展项目，对重点项目应周期性组织开展绩效评价。在此框架下，各个部门应当结合实际构建内容完整、权重合理、设计科学、合理的指标体系。科学评价、准确计算，衡量项目实施效果，公正合理地反映项目业绩，促进项目管理水平和管理质量的提升。

（四）数据共享，建设数字化财务信息系统

传统管理模式下的业务流程，非增值的环节比较多，信息传递较为缓慢，流程中各环节的关系混乱。特别是一个完整的业务流程被不同的职能部门分割开来，降低了流程的效率和效益。因此，事业单位应对其流程进行数字化改造和创新，建设数字化财务信息系统。首先，应当全面评估事业单位数字资产，制定持续改进计划。其次，应当尽快建立财政预算绩效管理数字化平台，实现预算管理、绩效管理、项目管理、会计管理、资产管理信息一体化建设，打破不同部门间的数据壁垒，实现数据的整合和共享，形成业务、财务、监督多部门协同的工作机制。需要明确的是，数字化并不是对以往的信息化建设推倒重来，而是整合优化以往的信息化系统，在此基础上提升管理和运营水平，同时用新的技术手段提升事业单位的技术能力，以支撑事业单位适应数字化转型变化带来的新要求。积极推进落实“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的新理念，建立基于大数据的绩效指标体系和评价分析体系，推动绩效管理工作向高质量、高标准迈进。

（五）全面布局，提升部门整体绩效水平

绩效管理工作应该站在部门发展的战略高度，着力提升部门整体绩效水平。围绕部门职责，以预算管理为主线，充分考虑部门资产配备及使用情况，盘活各类存量资源，将影响财政资金使用效率因素都纳入预算绩效管理的范畴中加以考虑，统筹规划、全面布局，建立预算、资产、采购相互衔接环环相扣的财务管理体系，提升部门整体的绩效水平，提高绩效评价的科学性。建议在三方面采取措施：一要加强责任主体评价体系建设，特别是对单位自评的一级指标的包含内容和权重进行科学、合理、统一设置；二要加强预算绩效评价指标体系建设，合理构建指标体系；三要加强与第三方机构合作，借助专业力量提高预算绩效水平，当然也要加强对第三方机构的指导和监督管理。

（六）开拓思路，创新预算绩效管理方式

创新是推动改革的力量，深化预算改革的过程中会遇到许多困难和挑战，围绕部门预算绩效管理，对内完善制度体制建设，积极探索管理制度、管理流程、管理方式的创新。对外通过学习借鉴积累创新能量，努力实现预算管理一体化。

四、结束语

绩效管理是深化预算制度改革的突破口与关键环节，对加速建立现代财政制度意义重大，标志着我国以结果为导向的预算绩效管理模式的正式确立和全面实施。本文认为，部门预算单位要提高履行职责的经济性、效率性和履职效果，深刻贯彻落实“花钱必问效，无效必问责”。第一阶段是夯实绩效管理基础，把绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，积累经验、补齐制度短板并完善绩效管理体系建设。第二阶段是在绩效管理的基础上创新和提高，不断提高预算绩效管理的科学化、规范化水平，推动绩效管理工作向常态化、制度化、规范化方向发展。坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。