推进制度型开放面临的挑战与对策

魏浩 卢紫薇 刘缘

[摘要] 加快推进制度型开放是中国新时代实行高水平对外开放的必然选择，也是加快构建新发展格局的重要举措。西方发达国家是国际经贸规则制定的主导者，并频繁发起制度冲突遏制中国，是我国推进制度型开放面临的外部环境挑战。中国供给全球治理制度的能力有待提升，来华外商投资环境仍需优化，自由贸易试验区的制度开放探索仍需深入，制度开放的法治化进程需要提质增效，产品标准体系水平尚需提高，制度创新力度亟待加强等，是我国推进制度型开放自身应当解决的主要问题。全面实施市场准入负面清单制度、加大自由贸易试验区先行先试力度、加大服务业开放力度、加快构建高水平数字贸易规则、对标国际先进行业标准体系、积极供给国际公共产品，应成为未来我国加快推进制度型开放的主要方向。

[关键词] 制度型开放   制度创新   国际经贸规则   全球治理

[中图分类号] F125    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2022） 02-0037-09

[基金项目] 国家社会科学基金重大项目：中国主动扩大进口问题研究（19ZDA068）;教育部社会科学基金项目：中国货物贸易进口价格问题研究（18JHQ056）。

[作者简介] 魏浩，北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士生导师，研究方向：世界经济与国际贸易;卢紫薇，北京师范大学经济与工商管理学院博士研究生，研究方向：国际贸易;刘缘，北京师范大学经济与工商管理学院博士研究生，研究方向：国际贸易。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称《纲要》）强调，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国超大规模市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。加快推进制度型开放，建设更高水平开放型经济新体制，既是实现“十四五”规划和2035年远景目标的内在要求，也是加快构建新发展格局的重要举措。

一、制度型开放是新时代

中国高水平对外开放的必然选择

1. 制度型开放是中国应对开放优势转换的主动作为

过去的全球化是商品和要素自由流动的全球化，对外开放主要强调商品和生产要素流动的畅通无阻，资本、劳动、土地、技术等生产要素主导了国际资本的主要走向，一国的开放地位和贸易格局则主要由要素禀赋和比较优势塑造而成。中国的对外开放也是基于土地、劳动力等低成本要素红利发展起来的。但是，随着中国综合国力和经济实力的不断提升，各类要素成本也不断增加，资本、劳动、土地等传统要素边际报酬逐渐递减。以劳动成本为例，中国城镇非私营单位就业人员平均工资由2002年的12422元上涨至2020年的97379元，年均增速高达13%以上①，中国低成本要素红利的传统优势正在减弱。

除了要素禀赋之外，企业参与国际竞争的优势还体现在制度等公共产品的供给质量上。当前，产品服务价值和知识密集度在国际贸易和全球价值链中的重要性日益凸显，而二者受制度环境和制度质量影响颇深，从而制度质量所决定的交易成本正成为一国比较优势的重要影响因素。制度质量不仅影响传统生产要素的供给能力，也会对企业生产率提升产生激励抑或约束作用。因此，新时代持续推进高水平对外开放需要政府积极主动在制度层面构筑新的竞争优势，通过制度型开放形成制度红利，进一步推进市场化改革，提升中国产业的国际竞争力。

2. 制度型开放是中国建设更高水平开放型经济新体制的必然要求

入世以来，中国参照WTO的规则体系，对外自主削减关税壁垒和非关税壁垒，对内大规模清理或修订法律法规，大力改革与市场经济不相适应的管理体制机制，营商环境不断优化，贸易投资自由化便利化程度持续提升，商品和要素流动型开放格局基本形成，拓展空间已十分有限。推进“边境”开放向“边境内”开放延伸，将更多触及改革开放的深水区，需要进一步建设高标准市场体系，并建立健全一系列相关体制机制，从而增强“边境”制度与“边境内”制度之间以及改革与开放之间的协调性，保证改革的正向进行。因此，稳步推动商品和要素流动型开放向制度型开放转变，是继续发挥以开放促改革重要作用的自然选择。与此同时，以人才、技术、数据为代表的创新型要素对贸易体制的稳定性、可预期性以及由制度环境所决定的交易成本更为敏感，仅凭降低流动性壁垒、暂时性优惠政策等难以集聚全球高质量要素并服务本国经济发展。深化更高水平对外开放必须突破传统思维限制，将开放拓展至国家治理层面，以制度型开放推进国家治理体系和治理能力的现代化，为对外开放高质量发展赋能。

3. 制度型开放是中国营造良好外部发展环境的客观需求

当今世界面临百年未有之大变局，一些国家经济增长趋缓、国内收入分配恶化明显，并片面地将其归因于全球化收益分配不均，使得貿易保护呼声高涨，这导致多边贸易体制举步维艰，国际经贸环境持续恶化，商品和要素跨国流动受限，全球经济每况愈下，对世界和平与发展构成威胁，国际政治经济环境日趋复杂多变。在此背景下，西方发达经济体试图推行更代表其自身利益的高标准贸易投资规则，约束中国等发展中国家企业的国际经营行为，让相应规则成为维护其在全球竞争地位的新工具。面对国际形势和外部环境的复杂变化，推进制度型开放，将国内经贸规则与国际通行规则对接，是为中国开展对外合作营造宽松国际环境、拓展经济发展外部空间的客观需要，有助于改善中国与其他国家的经贸合作关系，获得更多国际认可与接纳，也有助于通过扩大国际市场合作引领新兴经济体构建新型生产网络，逐步提升开放合作层次。

4. 制度型开放是中国应对国际经贸规则深度调整的必然选择

当前国际政治经济格局正经历历史性变革，以中国为代表的发展中国家和新兴经济体迅速崛起，国际力量对比向更加均衡的方向发展，这进一步引发了中美等国在制度和战略上的结构性矛盾，美国试图改变现行的多边贸易体制，WTO改革工作屡次停摆。WTO改革的实质在于重构国际经贸规则，使之更加适应不断变化的全球经贸环境，符合各成员方的普遍利益，使全球化更加自由、公平和具有可持续性。完善数字贸易发展的制度框架是新一轮国际经贸规则谈判的前沿议题，为我国参与WTO改革和国际经贸规则重构提供了重要平台。我国在5G、云计算、电子商务等相关领域占据全球领先地位，也有能力积极探索并参与新规则制定。为应对国际经贸规则的深刻调整，中国应在全面对接国际高标准规则的基础上加快推进制度型开放，并秉持协商一致原则，支持和引领各国在WTO框架下开展数字贸易等国际经贸规则谈判，寻求广泛共识，培育世界经济新的增长极。

5. 制度型开放是中国主动参与全球经济治理体系重塑的时代需要

传统全球经济治理体系正面临诸多制度困境，如难以应对国际政治经济格局的变化，难以适应国际分工质变特征和价值链贸易模式下的治理碎片化趋势，无法有效解决南北发展不均衡、收入分配恶化等全球性发展问题等。由于美国仍是世界头号强国、美元仍是世界第一大货币的现状，期待传统全球经济治理体系实现自我修复是不现实的，这就需要有其他国家来引领全球经济治理体系进行变革。这种变革并非对现有全球经济治理体系的取而代之或推倒重來，而是一种基于平等协商和互利共赢的创新与完善。中国已经成为世界第二大经济体，已完成国际通行规则的接受者到参与者、制定者的角色转换，不难预料，凭借成功的发展经验和显著的国际影响力，中国将逐渐引领未来的全球经济治理体系改革。因此，中国有必要以高水平制度型开放参与全球经济治理，进一步提高国内制度体系先进性，并形成有效制度供给，将国内制度转化为国际制度，塑造对中国有利且更加包容普惠、公平正义的全球经济治理体系。

二、我国推进制度型开放面临的挑战

当前，国际格局和世界秩序加速转型，我国改革也已进入攻坚期和深水区。国内外复杂形势的交叠使得我国在推进制度型开放的过程中，既面临严峻的外部挑战，也存在很多亟待解决的国内制度性问题。

（一）外部环境的挑战

1. 西方发达国家仍是国际经贸规则制定的主导者

既有全球经济治理体系成型于第二次世界大战之后，呈现出以美国为首的西方发达经济体主导模式。从国际贸易投资规则和国际金融规则的制定、协议达成到机制推行，均是西方发达国家占据主导地位，而包括中国在内的广大发展中国家则基本被排斥于决策圈之外，全球治理话语权和决策权十分有限。2008年出现的变化是，国际金融危机不仅使世界经济遭受重创并陷入长期衰退，还引致了国际社会对美国主导的全球经济治理体系的信任危机，尤其是中国等新兴市场经济体受金融危机冲击相对较小，占世界经济的份额逐步上升，对世界经济复苏的贡献和影响力日益增强。这种多极化的国际经济格局变化对美欧等大国的制度垄断形成挑战。

随着国际格局的深刻调整和世界新旧秩序的交替变化，治理理念和价值观的多元化趋势愈发显著，从而引致南北国家在全球治理组织架构、决策机制、权利分配等方面的冲突。这种冲突本质上是新制度供给与既有制度之间的竞争，更是各国之间的全球经济治理和国际经贸规则制定的主导权之争。中国作为后发国家，不可避免地在这些竞争中处于劣势地位。一方面，以WTO为主导的多边贸易体制改革举步维艰，在诸多议题难以达成一致。另一方面，近年来，美、欧、日等发达经济体借助自身在产业、科技领域的比较优势和完善的市场经济体系，签订区域性贸易与投资协定，如美墨加协定（USMCA）等，以此重塑其在全球贸易体系中的地位，抢占全球规则重构制高点。

2. 西方发达国家频繁发起制度冲突遏制中国崛起

制度型开放不仅指一国引入并学习国际通行规则，更重要的是在制度学习的过程中，通过总结发展经验，形成特色鲜明的成熟制度供给，为全球经济治理体系重塑发挥作用。新制度的建立通常会直接或间接地针对某个既有制度，或取代，或补充，也会受到多个既有制度的影响。在这个过程中，必然存在新制度与既有制度之间的竞争。当前，传统全球治理体系百弊丛生，以中国为代表的发展中国家和新兴经济体大多是制度改革的倡导者和发起者，目的在于构建更加普惠、公平、绿色、可持续的制度体系。尽管中国并无意挑战既有体系，而是以补充、完善和修正既有体系为主，但制度竞争必将影响西方国家的既得利益，从而引起美欧等国的“制度打压”。

从奥巴马政府提出“重返亚太”，到特朗普政府推行“印太战略”，再到拜登政府当下提出加强大西洋间、盟友间合作以应对中国崛起，美国一直企图采用政治、经济、外交和军事等综合策略来挑起制度冲突，修改或过度解读国际经贸规则是其惯用手段。在多边治理上，美日等国长期视中国为非市场经济国家，不仅给中国贴上“国家资本主义”标签并视之为市场扭曲、不公平的根源，还企图将以国有经济为主导的社会主义市场经济与以私有制为主体的资本主义市场经济定位为两种不相容的经济体制，从而达到胁迫WTO取消部分发展中国家的特殊和差别待遇，以及以区域、诸边方式围剿或边缘化中国的目的。在区域治理上，美国主导的USMCA等贸易协定具有很强的排他性，企图利用“长臂管辖”“毒丸条款”等制度方式孤立中国，限制中国经济发展。上述制度打压大大增加了中国参与制度供给与全球经济治理的难度和成本。

（二）国内制度型开放需要解决的主要问题

1. 中国供给全球治理制度的能力有待提升

改革开放尤其是加入WTO以来，我国引入并学习国际通行规则体系，积极主动融入现行国际关系，先后加入了世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等国际多边机构，举办了博鳌亚洲论坛、G20杭州峰会等国际性会议，并主导发起了“一带一路”国际经济合作倡议、金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等广受赞誉的新型国际公共产品。但是，不可否认的是，我国参与全球经济治理的能力和经验，与美欧等发达经济体相比仍有一定差距，暂时难以供给系统性的全球经济治理制度，也欠缺作为全球性引领力量的经验和理论指导。

具体来看，一方面，我国参与全球经济治理的深度和广度还有待提升。以全球能源治理为例，当前我国的全球能源治理实践多局限于区域层面，在系统性、专业性和多边性全球能源治理方面的参与度还较低，也缺乏足够的话语权。另一方面，我国缺乏有关全球经济治理的理论基础。目前我国有关全球经济治理的知识体系基本参照西方治理体系，在全球经济治理理论积累、储备与创新方面存在较大的提升空间。同单纯的国家治理相比，全球经济治理对理论体系具有更高要求，其不仅要协调国家之间的利益纷争，还要促进不同利益国家在全球性问题上达成共识。此外，参与全球经济治理对国内治理体系及治理能力也有着更高要求，只有国内治理体系高效稳定，才可能将国内规则国际化并获得其他国家的认可与参与。

2. 来华外商投资环境仍需优化

外资来华投资限制措施有待进一步缩减。自2018年起，我国针对不同市场主体和区域分别出台3项负面清单①，并逐年对清单限制内容进行缩减。但是，现行负面清单中仍存在较多模糊措辞和兜底性条款，清单透明度与开放度受限。如《中华人民共和国外资银行管理条例》对外资银行吸纳我国居民定期存款的额度进行严格限制，2019年之前该下限为100万元，即使2019年修订后下调至50万元②，但仍在一定程度上束缚了外资银行在我国的发展。

外资企业在华“准入不準营”的问题仍然存在。近年来，我国地方政府针对外资企业出台了多项促进和便利化政策，尽力确保在华外资企业得到法律和政策的公平对待，但实际上，在获得市场准入之后，外资企业在获得经营牌照、营业许可、资金补贴等资质上仍面临一定障碍。如不少受访外资企业表示省级外商投资准入和补贴的执行条款言辞模糊，且较难享受与引资政策相符的实际优惠待遇。

外资法律体系与其他国内法律和投资政策之间衔接不足。虽然《外商投资法》正式取代 “外资三法”，实现了外商投资立法的统一，也解决了我国长期存在的内外资企业组织法冲突、矛盾和互有重叠的问题。然而，又面临新的挑战：其一，当前我国的外资法律政策体系以《外商投资法》为基础，以与外商投资活动相关的劳动、税收、会计等中央和地方层级法律法规、政策文件为分支，体系内部仍存在诸多衔接不足之处;其二，《外商投资法》具有较强的公法属性，其与《公司法》等专项法律之间的协调问题值得注意;其三，我国最新签订的双边投资协定（BIT）与《外商投资法》之间有存在不一致之处。如外资准入方面，我国BIT较《外商投资法》略有滞后。如何协调好外资法律体系与各级各类国内法、国际投资协定之间的关系，是《外商投资法》有序运转、发挥实效的重要影响因素，而这又将进一步影响外商投资企业对我国营商环境稳定性和预期投资收益的判断。

3. 自由贸易试验区的制度开放探索仍需深入

建设自贸试验区是我国对标更高标准国际经贸规则、更加积极主动加快对外开放步伐、更大决心和力度以开放促改革的重大举措，为我国制度型开放作出了重要贡献。但从运作实践来看，仍存在一些制约因素和现实问题。

第一，自贸试验区制度改革侧重于货物贸易便利化，服务业开放水平较低。一方面，我国自贸试验区改革主要围绕货物贸易展开，制度创新以程序创新和便利措施创新为主，贸易和投资管理体制的改革力度不足。另一方面，受限于与负面清单实施相配套的体制机制尚未完全建立，如自然人流动政策、货币兑付政策、外国人员从业政策以及相关的教育、医疗、社会保障服务等，服务业对外开放推进缓慢，相关产业难以实际落地。同时，目前我国自贸试验区内的服务业管控仍然以行政手段为主，即“一线放开，二线管住”。但是，服务业开放并非是“边境”意义上的开放，而是“边境内”开放，大多服务贸易也难以被限制在某一区域内，因此，与服务业开放相关的管理体制和风险防控机制应更加全面、灵活。

第二，自贸试验区内外汇管制尚未有实质性的开放措施。金融交易主协议、终止净额结算等制度与国际高水平规则的衔接力度不够，政府对外资在金融、保险、证券等领域的投资仍具有较大的自由裁量权，跨境资本流动仍受到较大限制，与此同时，各个自贸试验区之间还存在金融布局分散、重叠、内部竞争和多头监管等问题。

第三，自贸试验区改革创新自主权限不高，影响制度创新成效。目前，我国自贸试验区改革方案存在明显的同质化、表层化问题，大部分集中在审批程序、通关便利化和海关监管制度改革，个性化措施较少。究其原因，我国自贸试验区改革权限尤其是立法权大多由中央政府掌握，地方自主改革创新空间有限，人才创新活力难以发挥。

4. 制度开放的法治化进程需要提质增效

以法律法规的“立、改、废”促开放、促改革，有助于稳定市场预期，提升制度约束力。然而，我国现阶段推进制度型开放仍然以政策手段为主，法律手段运用明显不足。如2020年我国各部门发布的共计27项数字经济相关政策文件中，仅有4项属于法规类型，无1项涉及法律①。这也是我国自贸试验区改革创新改不动、改不深的重要原因之一。制度创新涉及多方利益，当改革渐入深水区，若缺乏相关法律法规支撑和保护，在多部门利益纠葛和改革预期收益不确定的重压之下，制度创新必将进展缓慢，且面临流于形式甚至夭折的风险。当前，我国已相继成立21个自贸试验区，其中仅有4个自贸试验区获得了全国人大常委会授权，拥有部分行政审批权限。完善的法律法规是制度型开放的重要保障，也是提高自贸试验区自主改革权限的根本途径，必须加大建设力度，实施积极的制度调整，将对外开放活动和自贸试验区建设导入法制框架，让各项制度创新和管理运营有法可依。

5. 产品标准体系水平尚需提高

高标准助力高技术创新，促进高水平开放，引领高质量发展②。OECD和美国商务部的研究表明，80%的国际贸易的正常往来会受到标准评定影响③。作为产品质量管控体系的重要组成部分，标准制定者通常拥有国际竞争和价值分配绝对话语权，而我国现行产品标准体系明显难以适应甚至在一定程度上阻碍了我国市场经济发展和参与国际竞争的需要。

一是我国部分产品标准与产业发展进程不匹配。产品标准尤其是国家标准的制定周期较长、更新速度缓慢，难以满足创新成果转化和经济提质增效的需求。随着第四次科技革命的不断深入和拓展，新技术、新业态加速形成，并衍生新产业、新模式，推动相关规则、标准发生重大变化，形成经济增长新动能。我国国家标准平均制定周期长达三年④，这显然难以及时应对新产品、新方法、新业态的标准应用需求，从而在相关产品市场国际竞争中落于下乘。

二是我国标准体系的先进性不足，与国际通行标准存在一定差距，难以获得国际认可。自2018年团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度开始实施后，我国产品标准供给数量显著提升。但是，数量提升并非标准体系建设的全部，更重要的是质量过关。从已全文公开的企业标准和团体标准来看，部分标准尤其是企业标准存在内容简单、结构混乱、表述模糊、无核心技术指标等问题，更有甚者，直接把相关国家或行业标准的扫描版或者企业内部不甚规范的生产计划、指导书等作为企业标准。“中国标准”整体水平不高，国际认可不足，从而使得中国企业在产品产销过程中“受制于人”，且易遭受技术性贸易壁垒。

三是我国企业在国际标准制定中的参与度有待继续提升。在当前以产品内分工为主要模式的经济全球化背景下，标准可谓国际贸易的“通行证”。我国主导制定的国际标准在国际标准总数中占比不足1%①，这意味着我国企业很大程度上只能被动参与全球价值链，而难以作为链主引领产业发展，这不利于“中国制造”向“中国智造”的转型升级。

6. 制度创新力度亟待加强

制度创新，既是制度型开放的前提，也是其结果。就制度型开放的要求和目标而言，目前我国部分领域的制度创新力度远远不够。以自贸试验区为例，自贸试验区是我国的“制度试验田”和制度高地，大多经贸投资领域的制度改革皆先于自贸试验区进行压力测试和风险测试。自贸试验区在设立之初，国家均会发布相关的改革方案设计，但从实践情况来看，经常出现改革方案落实不均、发展后劲不足的现象。这些现象的出现，一方面是受传统经济体制和思想观念所限，部分领域体制机制改革阻力较大，试错容错环境尚未形成，从而导致某些可能触及核心利益的改革措施难以推进或执行者不敢落实到位。另一方面是由于缺乏熟知国际经贸规则的高端专业人才，创新能力有限，该问题在经济发展相对落后、人才吸引力不足的中西部地区尤甚。提升自贸试验区对外开放高度，持续推进制度型开放进程，需要建立一支精通国际经贸规则、熟知国际经贸流程、了解全球经济前沿趋势的专业化人才队伍，同时需要以社会保障、职称奖励等机制合理引导人才流向。

三、加快推进制度型开放的政策建议

（一）全面实施市场准入负面清单制度，打造利用外资的法治化营商环境

1. 全面实施市场准入负面清单制度，加强市场主体保护

政府部门应该进一步营造公平竞争的制度环境，在确保我国国有经济主导作用不动摇的基础上，推进“竞争中性”相关规制出台和落地，规范国有企业的经营行为，减少对国有企业商业性行为的直接补贴，促进市场主体公平竞争，从而减少国际竞争中的制度摩擦。与此同时，在政府采购和招投标方面，应坚持公开透明，切实发挥市场对资源的配置作用，实现各种所有制企业、各种来源产品的优胜劣汰。

2. 加强我国外资法律体系内部以及体系与国际投资协定之间的协调性

政府要加快我国外商投资法律体系的梳理和清理工作，做好法律汇编，减少既有规则的重叠与冲突，增强相关法律体系透明度，为外商来华投资了解相关法律法规提供便利;加快《外商投资法》的法条解释和配套法律法规的出台，增强《外商投资法》的适用性和可操作性。同时，还需注意提高《外商投资法》与我国双边投资协定的衔接与融合程度。虽然《外商投资法》在制定过程中参考了部分我国已经签署的双边投资协议，这有利于进一步改善我国投资环境，但是，二者在投资界定、外资准入、争端解决等方面仍存在不一致之处，后续相关立法和新缔结或修订双边投资协议时应注意加强国内法与国际法之间的协调。

3. 围绕国际通行规则，加快完善我国经济法律法规体系，筑牢制度型开放的法治基石

改革开放40多年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治②。具体而言，一是要认真总结近年来我国制度型开放的经验，将其中经实践证明行之有效、市场支持的改革措施用法律法规固化和强化，增强权威性、规范性、时效性和约束力，进而营造更加稳定和可预期的营商环境。二是找准切入点，重点针对我国现行规则体系与国际高水平规则和通行做法不一致的地方，以及市场主体反映强烈的投资兴业难题，通过制定相关条例或修订案的形式，在自贸试验区或相关功能区先行先试，择机在更广泛的区域内推广，取得成效后再从完善体制机制的层面提请全国人大常委会立法审议。三是明确制定经济法律法规的目标定位，应以系统性、概括性、统领性的基本制度规范为主，避免面面俱到的流程性内容和具体行业聚焦，从而为各地区、各部门深入探索具体措施留出充分空间。

（二）加大自由贸易试验区先行先试力度，最大化发挥“制度试验田”功能

1. 扩大自贸试验区制度开放范围，赋予其更大改革自主权限

一方面，目前我国自贸试验区在服务业开放和服务贸易方面的政策供给仍然不足，应以《海南跨境服务贸易清单》为蓝本，根据各个自贸试验区的实际情况，灵活调整相关制度体系，制定个性化服务业“负面清单”，切忌全国“一刀切”。另一方面，自贸试验区通常具有一定的生产要素“虹吸”功能，为避免出现“虹吸效应”大于“溢出效应”，从而产生负外部性现象，各地财政部门可以根据自贸试验区的发展重点和阶段特征，充分发挥政府财政资金的引导作用，结合产业发展方向引入优质外资，以自贸试验区的产业发展带动区域整体经济增长和提效升级。

2. 推进自贸试验区互联互通，提升金融制度创新水平

其一，加大本外币账户一体化探索力度，尝试本外币账户在开设、变更、撤销等方面的标准、规则和流程统一，并以“一带一路”倡议为重要平台，提升跨境人民币增持率和结算使用率，推进人民币国际化进程。其二，协同推进资本账户开放、汇率制度改革和利率市场化改革，规避游资套利、资金空转等资本市场秩序紊乱风险。其三，金融基础设施较为健全的自贸试验区，如上海、广东自贸试验区，可积极主动探索货币可兑换项目的升级扩容，并进一步开放保险、证券、基金等金融行业，减少对外资业务范围和持股比例的限制。其四，我国自贸试验区的金融布局各有特色，可搭建信息交流平台，增进资源共享，形成发展合力，拓展我国自贸试验区金融开放发展空间。

3. 加快自贸试验区建设进程，积极对接国家战略布局

我国自贸试验区选址通常集中于区位优越、交通便利、经济繁荣、流通频繁的相對发达区域，对国家战略有着重要支撑作用。未来应持续推进自贸试验区建设进程，优化自贸试验区空间布局，并通过产业转移、要素流动、基础设施完善等方式加强区域协同发展，以卓越的制度优势和良好的营商环境吸引更多“一带一路”国家和发达经济体企业进入自贸试验区开展贸易投资活动，放大自贸试验区的溢出效应，推进自贸试验区与“一带一路”建设共同发展，进一步释放制度红利。

（三）加大服务业开放力度，全面深化服务贸易创新发展

1. 实施跨境服务贸易高水平对外开放，创新服务贸易管理体制机制

应进一步强化跨境服务贸易自由化、便利化发展的制度性安排。择时筹建专家小组评估我国首份跨境服务贸易负面清单——《海南跨境服务贸易清单》的运行情况，总结市场主体建议，据此研究制定全国跨境服务贸易负面清单，深化服务贸易领域制度改革并逐步向CPTPP中的服务贸易开放水平看齐。同时，逐步完善跨境交付等多领域市场准入制度，尤其要明确金融业、互联网数据等跨境服务的管理措施，给予境外服务提供者国民待遇，适度放开个人资金跨境双向汇兑便利。

2. 进一步放宽服务业外资准入门槛

扩大自贸试验区开放范围，赋予其更大改革自主权限，增加服务业开放和服务贸易方面的个性化、定制化政策供给。有序扩大金融、通信、教育、医疗等现代服务业领域对外资开放，促进服务业有序竞争和结构优化;完善外商投资负面清单修订动态调整机制，给予部分重点行业开放一定过渡期;深化服务业准入事中事后监管制度改革，切实保障外商投资企业依法享有国民待遇，有效解决“准入不准营”问题，形成公平、透明、高效的市场环境。

3. 强化服务业扩大开放的法治保障

全面开展与《外商投资法》不符的法律法规、行政文件的立、改、废工作，及时总结实践探索中获得的成熟经验并形成更加完备的法律规则;对法律制度供给不足的行业，及时研究出台相关规则标准，加快建立健全与服务业开放和服务贸易领域国际通行规则对接的开放型制度体系，优化契约执行软环境。

（四）加快构建高水平数字贸易规则，扩大数字贸易的“朋友圈”

1. 加强对跨境流动数据的管理与保护

以最新出台的《数据安全法》和《个人信息保护法》为基础，完善与数据交易、数据存储、跨境流动等相关的监督管理体系，做到有法可依。建立分级分类跨境数据流动监管机制，对数据敏感性和安全性分级，对数据、企业和贸易国类型分类，并成立专门的数据流动监管机构，确保数据监管系统性和透明度。组建专家团队制定数据安全指数，适当延伸我国监管范围至数据安全指数较低的国家，明确中国数据主权归属。

2. 针对数字贸易特点制定合理的税收征管制度

在数字经济时代，单边税收不利于国际数字治理和税收合作，需要坚持协商一致原则，通过双多边谈判，减少各国间的利润转移，维持各国税收利益平衡。与此同时，与传统货物贸易相比，数字贸易尤其是跨境电子商务大多具有轻资产、小批量、高频次和短交易周期的特点，在发展初期通常具有较高的融资需求和夭折风险，因此，短期内，政府应以税收优惠支持企业数字化发展和数字创新。如可以对一定交易额内或低货值的跨境电商产品给予税收减免，在企业数字贸易发展达到一定规模后，再按传统贸易标准统一征税，以维护税收中性。

3. 战略性地对标对接高水平数字贸易规则

我国应客观看待《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、USMCA、《美日数字贸易协定》（UJDTA）等经贸协定，对其中符合我国改革方向的，予以调整和接受，如第三方责任免除、数字知识产权、消费者信息保护、跨境电商便利化等，而与我国目前政策环境不甚相符或者短期内改革难度较大的项目，如完全的商业数据跨境自由流动、数字化产品永久免税、禁止流动数据本地化等，我国可先在国际贸易谈判中表明支持数字贸易可持续发展的立场和态度，同时争取建立包容性规则制度，再尽快在自贸试验区展开先行先试。

4. 扩大我国数字贸易的“朋友圈”

各国数字经济和数字贸易发展程度不一，部分发展中国家数字基础设施极度匮乏，这抑制了其数字化发展进程。我国可倡议对发展中国家进行能力培养，向缺乏数字基础设施和数字监管能力的国家提供技术援助，这既有助于扩大中国“朋友圈”，提升数字贸易规则制定中的国际话语权，也可推进构建数字命运共同体。

（五）对标国际先进行业标准体系，推动中国行业标准建设

1. 加强重点行业领域的标准制定，提升中国行业标准供给水平

相关部门应定期召开企业问询会，畅通政商沟通渠道，跟踪行业国内外发展动态，紧扣行业发展脉络，优先培育孵化重点急需标准，弥补国内标准供给缺口，从而快速响应新技术、新业态、新模式的发展需求，以标准建设构筑发展优势和先导地位。同时，可以“一带一路”倡议和RCEP为基础，发挥我国在5G、人工智能、工业互联网等新兴产业和铁路、港口、管网等传统基建领域的产业优势，率先树立行业质量标杆，吸引各国以中国标准采购中间品，从而提升中国行业标准走出去的水平。

2. 进行行业标准存量改革，提高行业标准增量先进性

一方面，相关部门应加强对国际先进标准的研究学习和对国内现有标准的质量审查，借助信息化手段，清理老旧标准，整合重复标准，对国内标准体系进行扬长补短。另一方面，应充分发挥标准化研究院所、行业协会等专业机构的作用，加强国家基础标准、行业重点标准和国际先进标准的培训普及与应用推广，提升企业的标准化工作能力和标准创新能力，鼓励行业头部企业拓展国际视野，改进生产流程、提升管理效能，从而提炼并形成有效行业标准供给，推动行业标准建设从数量规模型向质量效益型转变①。

（六）积极供给国际公共产品，推动完善规则导向的全球治理体系

1. 积极参与全球公共品供给，化解全球公共品供需矛盾

当前，部分发展中國家仍然面临基础设施不健全、产业发展不完备等发展性难题，对公路、铁路、能源管道等基础设施的需求普遍较高，这与我国改革开放之初的情况较为接近。近年来，尤其是党的十八大以来，我国基础设施建设快速推进，已在相关领域积累了较为成熟的建设经验，成为举世瞩目的“基建强国”。因此，可将利益主体涉及相对较少的基础设施建设作为中国向世界提供公共产品的“先行军”。

2. 持续深化“一带一路”建设，加强“一带一路”的辐射带动作用

“一带一路”倡议是我国标志性的国际公共产品供给成果，也是输出中国规则、标准、制度的重要窗口。一方面，继续深化经贸往来和互联互通，在“一带一路”沿线形成以中国为枢纽的全球价值链体系，将更多“一带一路”沿线国家纳入以中国为主导的国际生产分工网络中。另一方面，可以通过对外投资构建“一带一路”经贸投资网络，在基础设施、产能合作、贸易开放、人民币国际化等方面加强规则、标准等制度协同，强化经贸领域规则对接。与此同时，还可以借助“一带一路”倡议将我国的发展和治理经验向沿线国家推广，助力其他发展中国家解决发展问题。

3. 主动承担与我国经济实力和国际地位相匹配的国际责任

以新发展理念为指引，秉持更加开放负责的态度参与全球气候治理、生态治理、公共卫生安全防控等重大国际事项，更大力度推进环境保护、绿色发展、能源转型、贫困治理等领域的开放合作，为构建人类命运共同体和人与自然生命共同体贡献中国智慧。

[参考文献]

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The Challenges and Countermeasures of Promoting Institutional Opening-up

Wei Hao， Lu Ziwei， Liu Yuan

（Business School， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： Accelerating the promotion of institutional opening is an inevitable choice for China to implement high-level opening up in the new era， and it is also an important measure to accelerate the construction of a new development pattern. Western developed countries are the leaders in the formulation of international economic and trade rules， and they frequently initiate institutional conflicts to contain China， which is an external environmental challenge for my country to promote institutional opening up. China’s ability to provide global governance systems needs to be improved， the environment for foreign investment in China still needs to be optimized， the institutional opening of pilot free trade zones still needs to be explored in depth， the legalization process of institutional opening needs to improve quality and efficiency， and the level of product standard systems still needs to be improved， institutional innovation needs to be strengthened urgently， etc.， which are the main problems that my country should solve in promoting institutional opening up. We should fully implement the market access negative list system， increase pilot free trade zones， increase the opening up of the service industry， accelerate the construction of high-level digital trade rules， benchmark the international advanced industry standard system， and actively supply international public goods. It will become the main direction for China to accelerate institutional opening up in the future.

Key words： Institution-based Opening; System Innovation; International Economic and Trade Rules; Global Governance

（收稿日期：2022-03-07   责任编辑：罗建邦）