中朝边境民族地区跨境公共安全治理研究

朴今海 孙云彤

[关键词]中朝边境;民族地区跨境公共安全治理;困境;路径

随着全球化时代的到来，尤其是随着我国“一带一路”倡议的进一步推进，边境地区的传统战略地位被打破，边境地区由昔日的“边陲末梢”发展为对外开放与交往的前沿阵地，也成为各种文化思潮、民族主义思潮交融碰撞的复杂区域和各种跨国犯罪频发的敏感地带。作为与国家边界直接相连的特殊区域，边境安全事关国家安全和发展，事关社会大局稳定。加强边境地区跨境公共安全治理，全面提升维护国家安全的能力和水平，对保卫国家主权和领土完整意义重大。正因为如此，边境地区跨境安全治理成为学界不同学科、不同研究领域共同关注的学术话题。首先，在边境安全方面的宏观理论研究方面，周平、夏文贵、王砚蒙等围绕着边境安全的重要性、性质、特点、边疆治理取向的调适与转换等问题进行了多维探讨，并从国家整体安全观视角阐述了边境安全及其治理对国家主权完整和社会安全稳定的影响。其次，民族地区边境治理的实证研究也成为学界关注的焦点。由于我国陆地边境地区多为少数民族聚居区，边境民族地区的社会治理、社会治理能力的提升等自然成为当代多学科共同关注的前沿视点。雷韵、丁忠毅、白利友、何菲菲、马振超等基于边境地区的田野调查，从社会公共事务治理、公共卫生安全治理、跨境违法犯罪治理、陆地边境安全治理等多维向度进行了实证研究，强调了边疆治理对国家安全的重要价值，丰富了我国边境安全研究的内涵、思路与方法。再次，从研究范式上，近年来国内边疆治理研究的学术实践，已广泛涉及边疆治理的多个方面，逐渐形成了以国家视角（周平、青觉、区域视角（刘雪莲）、赵超和族际视角（尹学朋）、陆海发等三个视角为主的边疆治理研究范式，学科视野的多维拓展与深入极大促进了我国传统边疆治理研究成果的产出以及研究内容的深化和研究水平的提高。尽管近几年边疆治理的研究成果颇丰，研究范式也越趋多面化，但研究成果及田野工作基本上聚焦西南、西北边境地区，有关东北边境社会治理的研究成果相对薄弱。鉴于此，本文基于对东北延边中朝边境地区的田野调查，主要探讨中朝边境地区跨境公共安全治理问题。

一、边境地区跨境公共安全问题的凸显与发展趋势

延边朝鲜族自治州边境线总长768.5公里，东北与俄罗斯滨海毗邻，东南与朝鲜罗先特别市、咸镜北道、两江道隔图们江相望，西连吉林市和白山市，北接黑龙江省牡丹江市。中朝边境线522.5公里，中俄边境线241.25公里。有5个边境县市，22个边境乡镇，642个边境村屯，基本上为朝鲜族村屯。现有11个对外开放口岸，占吉林省口岸总数的60%。中朝边境与朝方2道2市7郡毗邻，由东至西依次为朝鲜罗先特别市和咸镜北道的庆兴郡、庆源郡、稳城郡、会宁市、延社郡、茂山郡，以及两江道的大红丹郡、三池渊郡。近年来，我国中朝边境一线坚持党政军警民“五位一体”合力治边机制，强化责任，凝聚合力，不断加强对中朝边境的管控，加之朝鲜方面亦为防止新冠肺炎疫情传入国内，实施“超特级”防控措施，持续强化边境管控措施，中朝边境地区呈现出大局稳定、形势可控的良好态势。但由于朝鲜半岛局势复杂多变以及中朝边境地缘相连、人缘相近，各种不稳定风险隐患犹在，边境地区仍面临着一些不安全因素和潜在的威胁。

（一）地缘政治安全问题

首先是周边国家局势变动带来的安全问题。中朝边境两侧的经济、社会发展始终是影响该区域边境公共安全的重要因素。改革开放以来，尤其是随着我国脱贫攻坚战的全面胜利和全面建成小康社会重要奋斗目标的实现，我国东北边境地区发生了天翻地覆的变化，而仅一江之隔的边境另一侧却呈现出迥异的发展态势，致使两国经济社会发展形成了显著落差，且这种差距仍在不断拉大。我国边境地区的经济社会发展对邻国边民形成了很大的吸引力，由此引发的偷渡、跨国婚姻、走私等问题，成为了威胁我国边境地区公共安全的影响因素。尤其是2020年新冠肺炎疫情发生后，朝鲜为防范新冠肺炎疫情的传入，自行采取边境限制举措，关闭中朝所有口岸，暂停中朝间一切贸易活动，加之国际制裁长久持续，严重的自然灾害连年不断，导致朝鲜国内物资严重缺乏、部分地区粮食紧缺，朝鲜咸镜北道内粮价出现涨幅，大米平均上涨20%，玉米等杂粮涨幅在30%左右。不难想象，一旦朝鲜粮食缺口无法填补，朝鲜国内百姓因吃饭问题而铤而走险，越境谋生、走私的可能性亦在增大。

其次是西方军事强国对我国周边安全环境的威胁。朝鲜半岛位于亚洲东北部的海陆交界地区，东濒日本海，与日本相望，北枕鸭绿江、图们江，东北角夹图们江与俄罗斯相接。特殊的地理位置以及朝鲜半岛的南北对峙，中国、俄罗斯和日本三角之间的地缘政治态势，使得朝鲜半岛成为东北亚地缘政治平衡的支点，也成为各方势力角力的焦点。加之美国等大国千方百计地介入朝鲜半岛事务，部署“萨德”反导系统，进行韩美联合军演等，严重威胁周边国家安全，不仅使朝鲜半岛及其边界地缘政治环境变得更为复杂，而且严重损害了东北亚地区的战略平衡。总体来说，随着我国综合国力的不断增强，国际反华势力及部分周边国家对我国的防范、戒惧和警惕之心不断加剧，各种试图“遏制”乃至肢解中国的活动从未间断，这就加大了我国中朝边境安全治理的外部环境压力。

（二）突发性公共安全问题

1.自然灾害

中朝边境地区多为群山峻岭，不仅是洪涝灾害、大雾、风暴、冰冻等极端天气的受害地区，而且亦受邻国的人为因素干扰。以2016年百年一遇的图们江水灾为例，由于朝鲜在图们江上游的两个水库泄洪，形成了4300立方米每秒的洪峰，图们江水位暴涨，超过历史最高水位。图们江沿岸各县市均立即进入“临战”状态，全力应对图们江流域险情，虽然没有造成任何人员伤亡，但特大洪水致延边州4个县市15个乡镇受灾，受灾人口35285人，紧急转移安置44234人，房屋倒塌和进水154间，农作物受灾面积7800公顷，农林牧渔业直接经济损失4527万元。说起那场洪水，不少边境一带的居民仍記忆犹新。

提起那场洪水，就像是一场惊悚的梦，至今也难以忘掉。由于长时间、大面积强降雨，加之朝鲜方面图们江上游水库泄洪，图们江中下游的水位突然迅速抬高，沿岸堤坝相继决堤，不少边境村镇被淹没，我们镇的多个村庄也被洪水冲毁，成为一片汪洋，那种惨状，我这一生是头一次见到的啊……听说2021年8月份朝鲜北部连续下了几场大雨，一听朝鲜那一侧下雨，我就想起2016年的图们江水灾。通过那场水灾，我们吸取的沉痛教训是水火无情，要注意安全防护，尤其是像我们这样的跨境地区，还得考虑朝鲜那边的因素。

2.公共卫生事件

近年来，新冠肺炎疫情等烈性传染病跨国界传播给边境地区公共卫生安全带来了不小的挑战，公共卫生问题日益超出单纯的医疗卫生领域，逐渐进入了全球发展和政治领域，边境公共卫生安全也日益成为非传统安全研究的热点话题。就目前来看，中朝两国的新冠肺炎疫情防控总体形势良好，但考虑到朝鲜边境一线的城市布局、人口规模及医疗设施，疫情防控形势依然严峻，需要继续按照常态化防控的要求落实各项防控措施，时刻紧绷疫情防控这根弦。

3.生态环境污染

尽管中朝边境相对偏僻，但图们江中下游地带两侧均有大中小城市及各种厂矿，边境地区的生态环境不容乐观。从图们江流域整体自然生态来看，受人为活动干扰，其生态系统健康处于轻度退化状态，生态系统结构有轻微程度的破坏。图们江上游流域生态系统健康程度为“亚健康”，生态系统基本维持其自然属性，生态系统服务功能尚能发挥较好的功效。因图们江中下游流域耕地及土地开发利用程度高，城市开发、各种资源开发以及边境旅游开发等对区域内生物多样性及生态系统结构造成了一定程度的损害，野生动植物生存空间受挤压，其总体生态系统健康程度为轻度退化。尤其是因朝方有茂山铁矿、阿吾地化工厂、会宁造纸厂和制糖厂等大型厂矿，两岸大量的工业、农业和生活废弃物、工业废水、生活污水、农药化肥等未经处理就直接排入图们江水域，加之河道采矿采砂、河坝等水域生态破坏，致使界河图们江的水质及河道的原有地貌和水文特征明显恶化，还严重影响溯河产卵鱼类的洄游和繁殖。

（三）社会安全问题

1.涉边舆情管控

边境地区的特殊性使边境地区经常处于舆情的风口浪尖，极易成为舆情关注的焦点。半个多世纪以来，朝鲜核问题以及日趋复杂多变的朝鲜半岛局势，向来是世界各国关注的热点和焦点。自2020年以来，受疫情影响，美、日等国人员入区踏查次数和频率明显减少，一旦疫情平稳，会有大量外籍人员和境外媒体记者或以游客身份，或以经济文化界人士的身份抵边密访，其中，部分媒体多次就一些敏感问题事件进行过歪曲报道，恶意炒作，不仅给我涉边舆情管控增加了难度，而且给边境地带公共安全带来了潜在的威胁。

2.宗教渗透

目前中朝边境地区宗教状况稳定，但也有一些不容忽略的新问题。尤其是宗教渗透的方式变化多端，花样层出不穷，有的通过我州赴韩劳务人员进行渗透活动，培养中国朝鲜族宗教骨干，指使其回国后继续传教;有的对我中、小学生进行传教，企图达到“传宗接代”的目的;有的在我区秘密从事宗教活动，以选拔“优秀”学员到国外“深造”为诱饵，有组织、有计划地培养骨干、培植代理人与我争夺宗教阵地;有的以我区为依托，向内陆地区传教;有的利用互联网对我进行宗教渗透活动，逐渐形成“研究、教育、建设体系、网络”为一体的宗教渗透体系。

3.间谍情报活动

朝鲜半岛一直是世界主要大国聚焦的重点。受2020年疫情影响，境外间谍情报机关在我边境区域开展的情报活动有所收敛，但当前朝韩关系仍趋紧张，朝核问题、萨德问题、韩美联合军演等问题使朝鲜半岛局势不断升级，加之美国在朝鲜半岛背后的各种遏华算盘和操作，进一步加剧了对朝鲜半岛前景的担忧，对亚太地区的和平与稳定构成了现实威胁，朝鲜半岛局势成为国际社会关注的焦点，中朝边境地区也将成为美日韩等国开展新一轮情报搜集活动的空间。同时，朝鲜为反制美日韩等国，亦会派员入我边境区域实施反制措施，我边境地区的反间谍斗争形势依然严峻。一位边防部队的负责人对课题组讲：

虽然现在我们处于和平年代，边境管控力度也很大，边境一带显得特别宁静，但怎么说呢，间谍活动从未停止过。现在网络科技发达，不像以前那样靠的是什么枪支呀或者是电波传送之类，现在仅靠一部智能手机也完全可以从事间谍活动。边境是两国交界的地方，军警力量和各种管控设施密集，因此国际上的各种情报活动也往往聚焦在边境。可以说咱们是边境地区，间谍活动可能就在我们身边，无声的战斗仍在继续，更何况我们还面临着那么多的跨境安全问题，岂能放松警惕。现在我们的工作重点之一就是严格管控第三国人的抵边活动，除了防川、图们一带的旅游景点之外，其他地区一律不让外国人接近。

4.跨国犯罪活动

近年来，中朝两国通过各种途径强化管控力度，边境地区跨国犯罪明显下降。尤其是2015年以来，延边州立足边境管控实际，规划建设“两横一纵”的通信干线，实现监控视频全覆盖，边境秩序明显好转。2020年以来，朝鲜也将防控新冠疫情视为国内第一要务，严禁朝方任何单位或个人在边境从事走私活动，一经发现，无论走私任何物品、数量多少、是否完成交易，皆严厉打击，由此近两年中朝边境一带出现了未曾有过的“稳定”局面。但另一方面，如此高压管控，也导致了朝鲜国内物资缺乏，外汇收入降低，据一些相关部门人士预测，假如新冠肺炎疫情总体可控，各种跨国犯罪有随时复活的可能。对此边境地区的居民也忧心忡忡。

这几年边境一带的秩序明显好转，也没有发生过什么偷渡、走私之类的案件。听说整个图们江边境也已经全程安装了刺丝围栏，并覆盖监控设施，这下我们也有所放心。这两年，因为疫情的关系，朝鲜那边管得特别严，不许老百姓接近国境。但是，说实在话，我还是有点忧虑。疫情管控也好，边境管控也好，管控得越严，说明他们面临的粮食问题、物资问题更严重，他们的生存环境更恶劣，我就怕朝鲜哪一天真的发生粮食危机，被逼到走投无路，他们会往边境冲。

二、边疆民族地区应对突发公共安全事件的多重困境

（一）艰苦的自然地理条件与经济发展滞后

边境地区区位偏远，地形地貌复杂，自然条件差，人口密度较低，多数地方距离周边县城超过50公里，且受高山地形阻拦。加之受历史、自然条件、社会发展等因素的制约，边境地区的社会经济总体发展水平缓慢，基础设施差，交通网、信息网密度远低于其他地区。尽管近几年中央就边境地区的发展问题出台和实施了多项促进边境振兴、边民富裕的政策，使边境地区的基础设施、公共服务水平、边民生活发生了天翻地覆的變化，但是随着我国经济的高速发展，边境地区与沿海和内地的发展差距依然在不断拉大，边境地区交通、通讯、农田水利等基础设施较差，发展投入总体不足，农业现代化、信息化、城镇化水平较低，内生动力不足，返贫风险还在一定范围、一定程度存在。面对着各种公共安全问题，边境地区仍然存在专业人才短缺、物资储备不足、技术手段落后等困难。例如，2016年图们江水灾发生后，边境一线的崇善、南坪、白金等乡镇多处公路损毁，电力、通讯均中断，一时边境一线成为孤岛，外部的物资只能靠人工搬运和空投，救援难度相当大，影响了抗洪救灾工作的进程。

（二）缺乏统一、专业的突发公共安全事件监控机制

边境地区公共安全问题往往具有突发性、跨国性、复杂性等特点，这不仅需要国家、各级政府、各个部门的统一部署和规划，建立完备的应急管理机制，而且需要全社会的共同努力和参与。据调查，图们江一线边境管控已经形成党政军警民“五位一体”合力治边机制，各级政府各部门不断强化边防管控措施，努力提升整体防范、精準管控水平，但一些部门对一般性公共安全认识相对不足，边境地区突发公共事件监控组织体系的设置与职责行使不完善，末端层级的功能和作用尤为弱化，基层的责任和权力十分有限。各级政府及机构的信息网络体系不健全，预警预防机制建设相对不足，核心成员都分散于政府各个部门或机构，彼此间缺乏日常信息沟通和足够的默契，社会风险防范意识和自救互助能力相对薄弱，很难从全局高度准确把握危机态势，依法应对紧急状态和危机事件，影响应对危机的反应速度。

（三）边境人口流失与空洞化越来越严重

毋庸赘言，边民是守土固边和建设边境的有生力量，边民在边境治理中的地位和作用日益凸显。由于历史和自然的原因，延边州中朝边境地区的村庄基本上为朝鲜族村庄。改革开放以后，尤其是1992年中韩建交以后，包括边境居民在内的朝鲜族群众利用其语言、族缘等优势，掀起了一场大规模劳务输出热潮，致使中朝边境地区劳动力大量外流，边境村庄趋于空虚。

延边州××市B乡、S镇、K镇均为边境乡镇，地处图们江中游地带，与朝鲜咸镜北道会宁市、稳城郡相邻。从上表中可见，与其他乡镇一样，三个乡镇12村的人口流失很大，常住人口比例明显下降，除唯一的汉族村B乡P村常住人口占户籍人口的67.8%之外，其他朝鲜族村常住人口均为34%以下，有的村常住人口仅为21.2%。青壮年劳动力的大量流出必然导致老龄化程度加剧。仅以B乡B村和P村两个不同民族的村庄为例，朝鲜族村B村流失人口比例为76.2%，村中人口平均年龄为63岁;汉族村P村人口流失比重为32.2%，平均年龄为56岁。农村空洞化、老龄化不仅意味着农村人口的流失，也意味着乡村的价值、文化、精神在一点一滴地流失，空洞化不仅处处制约着脱贫攻坚、乡村振兴的步伐，更影响着守边、固边、稳边的局面，曾经充满生机和活力的乡村正在走向贫血和贫瘠化。

（四）边境农村基层组织弱化与后备力量不足

首先，基层组织日渐虚化和弱化。村“两委”是基层社会治理的重心，基层干部是基层工作的领头羊。由于村里很多党员和青壮年纷纷外出流动，留守人员普遍趋于老龄化，党支部和村委会负责人没有合适的人选，不少组织形同虚设，老龄干部大局观不强，对上面的政策理解不透彻，工作前瞻性不足，思路不开阔，处于一种“头痛医头，脚痛医脚”的被动应付局面，基层组织建设及其职能明显滞后于农村社会发展需要。尤其是在当下村务日趋电子化的时代，那些老干部面对电脑、电子设备及诸多电子文件显得不知所措、力不从心，处理村务有诸多局限，以致影响工作效率。

其次，乡镇一级干部中很难找到土生土长的本土人才。由于现有乡镇干部的选拔任用机制主要依靠公务员考试，很少考虑地域因素和“三农”特性，因此通过公务员考试选拔出来的乡镇政府领导和工作人员，虽然在年龄结构和学历层次上大有提高，但是公考干部大多属于“白天到乡里来上班，晚上回城里去居住”的“上班族”，且公务员队伍“进退留转”不够灵活，一些人把乡镇干部当做跳板或敲门砖，身在曹营心在汉，缺乏乡村情结，缺少公共服务意识。在调查走访中，村支两委和村民普遍反映，到乡镇政府办事，因为语言交流和工作作风等问题，很多事情沟通不畅。

三、边境民族地区跨境公共安全治理路径

党的“十九大”报告提出：“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。”随着全球化的加速和我国“一带一路”倡议的推进，跨境公共安全问题愈加复杂多元，跨境公共安全及其治理将遇到更多的问题与挑战，成为边境地区非传统安全治理的重要议题。公共安全治理是一项涉及多元治理主体的复杂的社会工程，要以总体国家安全观为引领，立足国家利益，注重标本兼治，坚持齐抓共管，妥善应对各种新挑战新问题。

（一）加快边境地区的经济发展

首先，边境兴则边疆稳，边民富则边防固。国家要进一步加大对边疆民族地区兴边富民行动的支持力度，使边境地区充分发挥区位优势与政策优势，将人口流动给边境地区发展带来的负面影响降至最低。各级地方政府要充分发挥民族区域自治、兴边富民、“一带一路”、乡村振兴等政策叠加和联动效应，进一步提升沿边开发开放水平和贸易便利化水平，做大做强边境贸易、积极拓展与周边国家的跨国经济技术合作和交流，吸引外地企业开发投资，鼓励返乡创业，发展服装、食品加工等特色产业，以拓宽吸纳农村劳动力就业的渠道，促进边境地区经济社会发展，努力缩小地区间发展差距，增强人才吸引力，让边境地区居民“离土不离乡”。

其次，充分挖掘边境特色旅游资源，利用政策优势，发展特色旅游业。近年来，在实施脱贫攻坚、乡村振兴战略的背景下，各地乡村旅游、民俗旅游蓬勃兴起，成为乡村振兴的强劲动能。中朝边境地区不仅有长白山、防川、中朝界河等丰富的自然生态资源和异国景观，而且有着浓郁的民族风情和深厚的历史文化底蕴，边境旅游开发和发展具有巨大的潜力和市场。充分认识边境地区的自然生态人文资源价值，科学合理规划边境地区旅游路线和旅游基础设施及配套服务，重点打造“边境游”“跨国游”，把“700里图们江长廊建设成为自然景观和人文景观相映成辉的文化新地标”，使旅游业成为边境地区经济发展的强劲增长点。

再次，强化边境管控基础设施建设。图们江沿岸人迹稀少，强化边境管控基础设施建设是把住关口、守好国门，防范各种跨境犯罪的重要物理屏障。继续强化边境护栏、视频图像采集和防越境报警等多维度、立体化监测设施，为边防筑牢安全防线，防患于未然。尤其是当下，中朝双方虽均关闭口岸，但边境地区面临的疫情防控压力依然很大，要加强边境地区公共卫生服务体系和预防突发传染病应急救治能力建设，加快补齐边境地区公共卫生领域短板。

（二）大力强化边境农村基层组织建设

边境地区是反渗透、反分裂、反恐怖的前沿，边疆公共安全问题又往往带有突发性、复杂性、涉外性等特点，基层干部的国家意识、风险防范意识和知识储备对群众影响极大，影响到基层群众的人心向背和基层政权稳固。在边境地区的基层组织建设实践中，一些地区的举措值得借鉴和推广，如广西崇左的边境地区农村基层党组织标准化规范化建设、西藏阿里的“四項工程”及“夯实固边堡垒·争做守边先锋”边境党建品牌、云南的“边疆党建长廊”建设等。边境地区要因地制宜，千方百计挖掘整合边境治理的组织资源，结合实际将卓有成效的基层党组织建设同发展边境地区的经济、维护边境安全结合起来，以增强边境地区基层党组织的凝聚力，夯实边境战斗堡垒，充分发挥边境一线基层党组织在守土固边、维护边境安全中的战斗堡垒作用。

另外，要加强边民的国家认同、公民意识和法治观念教育，筑牢守边固边最坚固的人民防线。长期以来，边境地区的边民发挥“一个村庄就是一个哨所，一个边民就是一个哨兵”的作用，为维护边疆民族地区社会稳定，铸牢钢铁边防做出了积极贡献。边民的国家意识、公民意识、安全意识是稳定国家边疆的重要保证，也是提升边境地区公共安全治理能力的重要基石。应以基层社会组织和公共文化服务体系为基本依托，因地制宜，多层次、多渠道向边民宣传普及《边防政策法规》《宪法》《国家安全法》《反间谍法》等多项法律法规，不断增强边民的国家意识、边防意识和国家安全意识，帮助边民厘清国家与民族、宗教与社会的关系，不断增强各族群众对祖国的认同，认清非法越境活动的严重性和危害性，自觉做到不容留、不资助、不窝藏非法越境人员，提高自防、互防能力，提高其维护边境稳定、守边固边的动力和积极性。

（三）促进多元主体协同，提升系统应对能力

系统应对能力是重大突发公共安全事件应急治理的核心，在各种公共安全问题面前“共建共治共享”愈益成为社会领域建设乃至公共安全治理的基本形态。边境公共安全治理集政治、军事、经济、外交、民族、宗教于一身，政策性强，辐射面广，是需要社会各方面广泛参与的综合性社会治理体系。中共中央政治局审议通过的《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》，为我国边境地区边海防工作做出了党政军警民“五位一体”合力强边固防的顶层设计，也为边疆地区跨境公共安全治理提供了政策依据。党政军警民合力强边固防，既是我国陆地边境治理的一大特色，也是我国陆地边境治理的一大优势。中国的陆地边境线长，边境差异性较大，不同边境地区面临的安全形势和治理任务千差万别，在陆地边境治理的实践中，如何有效地“将各方面各领域力量融起来、工作统起来”形成合力，统筹协调推进，是值得进一步探索和破解的复杂现实问题。

要根据国家的大政方针，建构党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、共同发力的综合性治理体系，各部门一盘棋，形成管边、控边、强边、富边的合力。充分发挥政府在跨境公共安全治理中的服务和管理功能，进一步完善各种跨境公共安全治理制度建设，不断完善公共服务供给体系，提升政府的公共服务职能，改善社会成员的生存环境、生活条件，鼓励和支持社会力量参与跨境公共安全治理。加强军警民联防联治，形成军地一体戍边守边的强大合力，不断完善军守边、警卡点、民管片，以军为主、军警民协作管边控边的新模式，提高整体应急反应处置能力。另外，鉴于延边边境地区人口空洞化和基层组织虚化的现状，鼓励和引导企事业单位、社会组织、群团组织和人民群众等社会力量积极参与公共安全治理，形成全方位、多层次、立体化的公共安全治理主体结构，充分发挥社会组织的监督功能，以推进边境地区公共安全治理现代化。

（四）整合社会资源，充实边境人口

中朝边境地区“空心化”现象要从维护国家长远战略利益的高度去认识。边民是稳疆固边之本，留住边民对守边固边意义重大。这一方面可深入实施土地流转，大力发展边境地区特色种植业、边境旅游业等特色产业，拓宽边民增收致富渠道，提升边民的获得感、幸福感和归属感，以留住边民;另一方面可出台财政、金融、社会保障等方面的激励政策，搭建就业发展平台，吸引各类人才返乡下乡创业。另外，朝鲜族农村人口外流基本上为长期的跨国流动，短期内回流的可能性非常小，因此要因地制宜，整合社会资源，选择性地收容一些城市富余人员，以充实边境人口，化解边境空洞化问题。事实上，在城市富余人员，尤其是离退休人员中，有很多来自农村及小县城，退休以后渴望回到农村养老，这部分人中有许多离退休前是从事科学研究、文化教育、经济建设、行政管理的知识分子、国家干部，具有以知识服务社会的能力和愿望，也有一定的经济基础，有些人已经回到农村基层，正在乡村振兴中发挥余热。鼓励盘活农村闲置宅基地、闲置农房和乡村闲置公益设施等隐性资产，允许返乡人员和城市富余人员与当地农民合作改建自住房或依托闲置住宅发展适合的乡村产业项目，不仅可以充实边境人口的数量及质量，而且使城里资金和人员向农村流动，使农村获得文化滋养与经济上的支持。

（五）加强跨境公共安全治理国际合作

首先，加强跨国民间沟通交流，构建边境安全治理的民意基础。中朝边界两侧居民是因历史原因分属于不同国家的同源跨界民族，两侧边民语言相通，文化相融，有着深厚的相互友好交往的历史渊源和人文基础。现中国境内有成千上万的朝鲜劳务者，也有不少我国公民在朝鲜境内从事经济文化活动（疫情期除外）。国家边界线并不是冰冷的，而是有温度的。构建常态化的民间交流机制，可使两国边民之间生产上相互帮助、生活上互通有无，逐步建立相互依赖和相互信任的关系，从而形成一个互惠共生的区域社会共同体，打好边境安全治理的民意基础。

其次，加强跨境公共治理的国际合作。边境地区重大公共安全风险的跨国性特点，决定了我国边境地区公共安全治理必须加强国际合作。随着我国“一带一路”倡议的持续推进，边境地区的突发性自然灾害及偷渡、贩毒、宗教渗透、恐怖主义等跨国犯罪，逐渐成为区域性安全问题，关涉国家很难独善其身。延边和朝鲜咸镜北道接壤，鉴于中朝两国具有深厚的传统友谊，延边一直在各个领域与朝鲜相关部门开展合作，友好来往。双方的经济诉求与利益叠加必然引发两国共同的安全诉求与安全合作，进而形成经济发展与安全合作的良性互动与合作共同体的建设。