民国初年云南省议会治理开发边疆民族地区的主张探析

袁文权

（六盘水师范学院，贵州 六盘水 553000）

民国初年，云南省议会具有议决本省条列、议决本省预算和决算、议决本省税收、答询行政长官质询案件、议决本省行政请愿事件等权利。在某种意义上来看，滇省一切重大事务都需省议会审理通过后才能生效。云南省议会成立后，积极参与边疆民族地区治理事务，为边疆民族地区社会发展出谋划策。据统计，云南省议会受理通过关于边疆民族地区各项事务的议案多达三百余件。[1]这些议案涉及的内容主要以政治、经济方面为主。可以说云南省议会积极参与边疆民族地区治理，一定程度上促进其社会的稳定与发展。

一、云南省议会治理开发边疆民族地区的政治主张

清末民初，滇省边疆民族地区政治制度落后，深受土司制度影响，民众民主意识、参政意识淡薄。云南省议会成立后，重视民权，加强对边疆民族地区的政治改革成为云南省议会治理边疆民族地区的重要举措。云南省议会通过《云南侨缅滇人暨沿边土司选举代表权限章》，主张在边疆民族地区划分选区，民主选举土司代表进驻省议会，代表广大少数民族人民参与议事；同时，省议会主张在边疆民族地区实行地方自治，进一步促进民主政治发展。

（一）主张选举土司代表

云南省议会成立之际，时任滇省军都督蔡锷认为，“侨缅滇人，旅居国外；三迤土司，远在边微，与滇关系密切”，[2]1067建议省议会在边疆民族地区实行民主选举，选举土司代表参与省议会事务。云南省议会接受了蔡锷的建议，主张在边地民族地区选举土司代表进驻省议会。《省议会议员选举法》规定：“中华民国国籍之男子年满二十一岁以上，在选举区内居住满两年以上具左列资格之一有选举省议会议员之权：一，年纳直接税二元以上者；二，有值五百元以上者；三，在小学校以上毕业者；四，有与小学校以上毕业相当之资格者”。[3]省议会议员选举标准在经济收入和教育背景方面都具有较为严格的要求，而边地民族地区开发较晚，经济、文化等方面较于滇省其他地方落后，若将边地民族地区土司代表选举参照省议会议员选举法相关规定执行，则“其选举权未免有名无实”，[2]1068鉴于此，云南省议会颁布《云南侨缅滇人暨沿边土司选举代表权限章》，蔡锷同意此章程并电饬沿边各地方官及各土司按照此规定进行选举。

省议会颁行的《云南侨缅滇人暨沿边土司选举代表权限章》在选举对象、选举方式、选举名额、任期、代表权限、划分选区等方面都做了明确规定。凡是沿边地区男子年满二十一周岁及以上都具有选举权，沿边土司年满二十五周岁及以上者且通晓汉语则具有被选举权。（显然，在选举权和被选举权上二者存在较大的差异，大部分成年男子都拥有选举权，只有土司才拥有被选举权，但广大平民无法被选为土司代表，土司代表选举仍为土司贵族把持。）土司代表选举方式实行直接选举，由选民无记名投票，票数最多者当选。沿边土司按照区域划分，每区选举一名土司代表，任期与省议会议员相同，每三年进行换届选举，可连任。选举的土司代表由省长颁布委任状作为特派员代表沿边地区人民进驻省议会。在土司代表权限方面，明确规定选举出的土司代表代表边疆民族地区人民向省议会提交议案、人民请愿书或者对于省议会议员提交议案发表意见，但“不加表决，以示与议员有别”。[4]省议会根据该章程将沿边土司地区划分为七个选区，详见表1。

表1 云南沿边土司选举代表区域表

省议会沿边土司代表选举的主张对传统的封建政治制度产生了一定的冲击，促使其进一步瓦解，为民主思想在边疆民族地区传播创造了条件。民国初期的云南省议会沿边土司代表选举实行民主投票选举，尽管广大普通人民无被选举权，但拥有选举权，被赋予了一定的民主。同时边地人民可以通过土司代表向省议会表达民意，根据现存资料统计，云南省议会受理通过土司代表提出的关于边地人民请愿书多达400余件。可见与传统土司政治体制相比，是一个历史性的进步，广大少数民族人民可以参与政治活动。

（二）主张改土归流与地方自治

针对土司制度的弊端，明、清两朝统治者大力实行改土归流，废置土官，改任流官。但至民国初年，滇省土司数量仍然较多，严重阻碍其社会发展与国家一体化进程，云南省议会建议继续推行改土归流。滇省边地各县辖地辽阔，受地理环境影响，交通堵塞，造成“西南各处土夷错处，行政施治亦多困难”。“风气锢蔽，均于行政大有障碍”。[5]5土司的存在造成滇省行政政令难以有效的执行。云南省议会认为改土归流会让众民族之间语言相通，交通渐开，来往更加密切，利于边疆屯垦，普及教育等。土司制度使“地方永无进化，且逼近强邻之地将有蚕食鲸吞之虞”。[5]5这弱化了云南军都督府对沿边地区的管理，助长了西方列强分裂滇省边疆地区的野心。

省议会认为，“地方多系感情隔阂、语言不通，颇多困难之点”，[5]6改土归流的进程应该分批划区实施，首先在普思沿边地区开展。省议会建议普思沿边地区“应先行设局殖边，以广劝导通声气为唯一之主旨，一俟感情融洽、语言稍通，陆续改设县治，以期行政便利”。[5]6省议会并将改土归流意见上陈时任云南督军唐继尧。唐继尧认为改土归流会增加省财政负担，建议普思边区暂时维持原状。云南省议会认为改土归流利于国家统一、民族融合。接到唐的回复时，强调“怒求地方久为外人垂涎，诚如来咨万难坐视，惟筹设县治，用固边圉其普思沿边一带……本殖边政策与屯垦施教育，以期感情融洽、汉夷相化”。[5]7

以唐继尧为首的云南地方政府企图以财政困难为由，暂缓地方自治进程，但遭到省议会的抵制。民国初期，北京政府已向各省拨款，作为地方自治经费。但云南军都督府将此款项挪作他用，“办团保或补助学警、实业等项”。[5]7省议会强烈要求云南军都督府将此款项补齐，以保证改土归流与地方自治正常进行，同时要求军都督府立即在普边各县速设立自治筹办处。唐继尧迫于省议会的压力，同意在普思沿边地区实行改土归流与地方自治。“以随粮夫马团费充作团款，则自治、团务当可兼营……通令各县从速设立自治筹办处，以为实行自治之准备一节查前准”。[5]

云南省议会拟定普思沿边地区改土归流后的地方自治计划，并相继颁布《云南全省暂行县地方自治章程暨选举章程》《云南全省暂行城乡自治章程》，建议每县实行地方自治。在县一级层面，设立县自治机关，包括县议事会、县参事会、县知事及自治委员，县议事会与参事会为议决机关，县知事与自治委员为执行机关。同时也对县议员选举标准、议员权限等方面做了阐释。县级以下设城乡，县治城厢地方为城，其余村落等地方联合为乡。[2]1038城自治机关为议事会，乡自治机关为议事会、乡董、乡佐。城乡议事会为议决机关，城乡董事会或者乡董、乡佐为执行机关。县、城乡议事会与省议会的职能类似，一方面作为民意机关，提出议案，受理人民请愿书；另一方面，对地方政府起到监督作用，弹劾不法官员或士绅。

云南省议会提出在边疆民族地区实行改土归流与地方自治的主张，顺应了历史潮流，有利于维护国家统一和促进云南近代地方民主制度的完善，推动边地民族地区在文化、经济、政治方面与内地一体化进程。

二、云南省议会治理开发边疆民族地区的经济主张

民国初期，滇省边疆地区自然资源丰富但人烟稀少，交通不便，生产力水平极为落后。云南省议会为改变边疆地区经济落后的现状，相继提出殖边、开矿的重大建议，旨在加大边疆地区的经济建设力度和促进其社会经济发展。

（一）主张殖边

滇省国土面积辽阔，其北部、东部与川黔两省接壤，西北部紧靠缅甸、西藏，南连越南、广西，然而“极边之区，人烟萧条，村墟冷落，竟有千里沃野，查无人耕”。[6]3民国初年，滇省边疆地区匪患严重，社会极为不稳定，大量农村人口流失，从而导致其大量耕地无人耕种，任其荒废。边地耕地荒废现象屡见不鲜，如怒求地区，“绵亘无涯，中多土肥泉沃之膏腴”，竟很少人耕种，“其他隅之类此者不止一地”。[6]3针对边地人烟稀少和土地荒废问题，云南省议会认为不仅仅会影响社会生产力的发展，更严重的后果是容易造成边境空虚，致使西方殖民者蚕食我国边疆领土。清末民初，英国人占领片马地区，并招募当地人开垦，“资以牛支种粮，垫给口粮奖赏”，三年之内不收租。英国殖民者通过“恩惠”政策，笼络人心，进一步侵略我国边疆地区，“日辟国百里”。[6]3英国殖民当局的做法，并未引起中央和云南地方政府的重视，云南省议会对于英方的做法，表达了强烈不满，“我国竟置之不问，国势至此，能不汗颜痛心，况彼又未当用英民以开垦也，实仍招我民耕种，不过从中旋转布置，便掌握八大江域已据其四，八关九隘已扼其要，我滇着手恨晚，尚忍安眠坐视乎”。[6]4

民国初年滇省军都督府忽视边疆开发，并没有颁布明确的关于边疆开发的章程或者法律。尽管已经开设垦荒局，着手荒地开发、农业发展等事务，但由于受财政掣肘，并未产生良好效果。“欲求防边保土，必充边民”，移民屯边之策是中国历代封建王朝统治者治理边疆地区的重要举措，既能福边，亦能稳边。云南省议会认为滇省军政要员都明白移民屯边的重要性，但没有提倡的人，加之内地贫困的农民苦于无资产，难以到边地开发，而富人则安于现状，亦无心迁徙。种种因素综合作用下，导致滇省边疆民族地区难以有效开发。

边地空虚，易造成边防松弛，以致英国殖民者蚕食我国边土。云南省议会认为英方“事在逼人而来”建议滇省军都督府“急思抵制”。[6]5对于此，云南省议会向时任滇军都督唐继尧提出五项殖边策略，以期促进边地社会经济全面发展，达到安民保土的效果。

第一，责令土司殖边。沿边土司多接沃壤，但仍未充分开发，应由政府制定相关细则允许当地土司向邻近地方移佃开荒，由土司雇佣农民耕种，“租归土司，粮归政府”。[6]5

第二，军屯殖边。“立国之道，有边必有防，有防必有兵，方免外人窥伺侵越之患”。[6]6云南省议会建议每个沿边土司设立一名防营长，总理当地军屯事务，并就地招募穷苦农户加以训练，人数不超过三百名，准许他们携带家眷。效仿寓兵于农的方法，一边耕地，一边练兵，耕战相结合。实行之初，鉴于农户无钱无粮，由政府给钱助其耕种，待其后丰收之际，再交赋纳税作为军饷。实施军屯政策，一方面弥补边地人口不足，促进经济开发；另一方面，实行耕战结合的模式，有利于提高边地军事力量，“久则防边有备”。[6]7

第三，号召富户殖边。准许富户出资买地，并准其招募农民耕种，富户出资两百元者，可安置一家农户，出资两万元者，可安置百家农户，以两万元为最高限制。政府必须给予营业执照，准其永守事业、收取田租，不得随意剥夺其财产，甚至赋予这些富户更多的权益，如允许管理农户人身自由、招募民丁等，职同土司。除此之外，政府还需饬令当地土司或者防营长保护富户的财产，以此免受他人侵害。

第四，招徕土著居民殖边。政府应颁布命令鼓励当地人民踊跃报名参与垦荒，凡参与垦荒者，给予营业执照，免五年赋税，并命当地土司保护其财产、人身安全等，使政府承认其既得利益，以此吸引更多当地民众参与其中。

第五，遣送罪犯殖边。民国初年，云南各县盗匪猖獗，政府将盗匪羁押后，要为其提供口粮，待到将其释放时，又因两手空空，一贫如洗，复为盗匪。这样，一方面使政府浪费大量粮食，另一方面匪患问题得不到有效解决。因此，云南省议会建议将各县在押盗匪，“发给口粮，分别遣送至边地，给以籽种，责令开垦，数年之后，所垦田地，升科纳粮”，如有不认真耕种者，则“官仍有收回之日，轻之监押，口粮有去无来”。[6]9边地自然环境与内地相比较为恶劣，当羁押罪犯“一入边地，无处可盗，久自成良民，安家落业于此”。[6]9

可以看出，云南省议会十分重视边地发展，迫切希望政府制定行之有效的措施，促进边地社会发展。民国初年，云南军都督府忙于与内地各省政治、军事互动，忽略了边地发展，造成边地空虚，边防危机。在英国殖民当局步步紧逼下，云南省议会迫于无奈，进而希望政府统领土司、豪绅富商等各方力量，并实施“恩惠”政策通过移民殖边方式来促进边地开发。但由于当时以唐继尧为首的云南军都督府的关注点主要集中在对外省战争和扩充军事实力上，加之唐继尧认为殖边移民会增加财政负担，因此云南省议会提出的殖边五策并未落地实施。

（二）主张开矿

云南拥有天然的地理优势，自古以来矿产资源丰富。然而清以来西方列强垂涎云南矿产资源，乘机掠夺云南矿权，规定：“英法有揽七府矿产之约”。[2]2英法牢牢控制云南七府矿产开采权。同时，晚清政府制定《矿业条例》，实行严格条款如：“探矿时所得矿物须经矿务监督署准许，方得出售与消费”，并且呈请注册开矿“须按照以下各款随呈文缴纳公费：1.关于探矿之呈文，每一件银2元；2.关于探矿呈请地变更之呈文，每一件银元十二元；3.关于探矿区变更之呈文，增区或减区，每一件十二元；4.关于探矿呈请人变更之呈文，每一件银元两元；5.关于探矿之呈文每一件银三十元；6.关于采矿区变更之呈文每一件银二十元。矿业之注册，依据下列各款缴纳注册费：1.探矿权之设立，每一件银十元；2.探矿权之变更，增区或减区，每一件银元四十五元；3.探矿之移转，每一件银元十元，因继承以外之原因而移转者，每一件银四十五元”。[7]4可以看出开矿需要复杂的手续和高额的税费，进而严重剥削商人的经济效益。民国初年，本国商人在滇省开矿受到双重阻力，一是西方资本主义企业的挤压，二是受到本国政府苛捐杂税的压榨，导致“无一人敢问津焉，以致货弃于地，徒守宝山”。[7]4同时，英法列强紧握滇省开矿之权，拒交云南七府开矿税费，严重影响云南财政收入。本来清末云南地方财政收入主要来源于鸦片种植，辛亥革命后，南京临时政府禁止各省种植鸦片。因此，禁种鸦片一方面导致云南财政枯竭，政府无钱可用；另一方面人民失去稳定收入，生活日益贫困。云南省议会认为要想增加政府财政收入、促进社会经济发展、抵制西方列强经济侵略，必须鼓励民间开矿，此为“救滇救民之本计”。[7]5

鼓励民间开矿，主要能带来以下好处：第一，可以增加政府收入；第二，促进民族资本主义的发展；第三，抵制外来侵略。省议会认为在开矿问题上政府应坚持“开放主义”。民国初年，北京政府参照晚清矿业条例，制定开矿章程，二者并无明显差别，都是“束缚过甚，窒碍难行”，[7]5因此省议会咨请云南省长公署“从前公布之章程，取消与民更始”。要求省长公署单独拟定开矿条例，允许民众自由开办矿业，政府要通过收取低额矿税，鼓励民众。当民众开矿实业有所成效时，由政府颁发营业执照加以保护。

省长公署接到省议会的建议后，认为开矿是当务之急，应当立即成立云南矿业公司，制定相关条例进行管理，并一一照准省议会提出的开矿方案。唐继尧饬令用盐税一成收入购买开矿机器，并将所购机器交由成立的云南矿业公司保管，便于租赁或出售给开矿商人使用。

省议会提出的开矿主张仅在《矿业条列》的修订上得到了省长公署的重视，省长公署随后颁行了以低税费和保护本国商人为主要内容的云南开矿章程，但在成立云南矿业公司和拨转款购买机器上，省长公署却没有实质性的反应。可以说云南省议会的开矿主张并未得到有效的实施，但实行新的开矿章程，一定程度上捍卫了滇省利权，抵制了西方列强的经济侵略。

三、云南省议会治理开发边疆民族地区主张的评价

云南省议会身处边疆民族地区，自然与其治理开发密不可分。云南省议会提出治理开发边疆民族地区的主张主要集中在政治和经济两个方面，纵观其内容，对于边疆民族地区的社会发展是百利而无一害。云南省议会仅是咨议机关，只有建议权,而以唐继尧为首的地方实力派才对这些主张具有执行权。从省议会提出的治理开发边疆主张的执行情况来看，云南军都督府（后改为云南省长公署），会视情况而定，并未完全采纳执行省议会提出的主张，涉及到政治方面的主张，军都督府多数情况下会采纳执行，但其中若牵涉财政，军都督府仍会表现出消极态度；涉及到经济方面的主张，军都督府多以“财政拮据”为由将其搁置或否定，究其原因主要受当时国内和省内的政治环境影响。民国初年，虽然国内掀起议会政治风潮，表面上民国政坛出现新气象，但中央乃至地方实权仍均为军阀控制。以袁世凯为首的北洋军阀包括其后继者段祺瑞、曹锟等人践踏民主政治，或擅自解散国会或在国会选举中采取非法手段贿选，使中央国会权威跌至谷底。中央如此，地方省议会权威亦骤然崩塌，多沦为地方军阀争权夺利、剪除异己的御用工具。云南省议会与其他省议会一样处于受军阀控制的“畸形”状态。云南省议会前后大约存在十年时间，这十年云南省议会主要是在以唐继尧为首的老牌滇系军阀控制下生存，纵观四届云南省议会与云南地方最高行政机构云南军都督府的互动往来，可以看出云南省议会时常遭到军都督府的掣肘，甚至成为唐继尧扩充政治势力的私人工具，云南省议会权力大大受限。

尽管云南省议会提出治理开发边疆民族地区的主张并未被完全采纳，但仍然具有重要的历史意义。

首先，云南省议会提出的政治主张巩固了民主制度在边疆民族地区的实践，主要体现在以下两个方面。边疆民族地区的民主政治发展考察不仅仅局限于少数民族集中的土司控制区域，也要把边疆民族地区的汉族聚居地一并纳入考察，使其更加系统、完整。第一，选举人数在不断增加。前三届云南省议会议员选举人数分别为219 287名、455 436名、896 048名。[2]3云南省议会议员实行分区选举，其中第七复选区主要集中在滇西边疆地区，以保山县为选举中心，实属汉民杂居较多地区。第七复选区在前三届省议会议员选举人数分别为21 955名、33 219名、67 486名。[2]3可以看出不管是前三届云南省议会议员选举人数还是边疆民族杂居较多的第七选区选举人数，都在大幅度增加。尽管缺乏土司代表选举人数的相关资料，但根据以上数据，可以保守估计其选举人数应该是呈上升趋势。这使得边疆民族地区越来越多的人参与到民主选举中来，利于民主思想的传播。第二，参政意识不断增强。一个地区的民主发展水平的考量很大部分取决于该地区人民的参政议政的积极性。根据现存资料显示，云南省议会成立后共接受边疆民族地区人民的请愿书共达400余件，其中多数为反映当地不法豪绅违法乱纪、经济纠纷等问题。显然边疆民族地区的人民较为积极地参与政治活动，参政意识不断增强。

其次，一定程度上促进滇省边疆民族地区的经济、民生发展。虽说民国肇兴，社会呈现出新气象。但民国初年的云南边疆民族地区社会弊病丛生，经济发展水平极为落后。云南省议会成立后通过了许多议案来改善该地区社会落后局面，在《议决盐商垄断流弊案》中主张，“盐务机关剔除盐商垄断之弊，使市盐平价是也，或谓商人贩卖自有主权”。[8]云南省长公署对于此议案，立即做出回复，立即废除盐商垄断，实行平价销售，以疏民困。在《咨省长议决速修铁道以广交通图富强以固国防建议案》中提出要在边疆地区，“兴修铁路，实运输便捷，富强其民，以固国防”。[9]云南省长公署赞同此案，并拨付款项修筑滇缅铁路第一段，以此改善边疆地区落后的交通环境。在《咨省长议决知事贪暴乱政殃民请咨政府撤换以靖边民意见案》中反映永北县知事违法乱纪十条罪状，建议省长公署严惩，省长公署回复省议会时指出“惩办不足以儆官”将其革职，移交审判机关。这些议案主张有助于改善边疆民族地区社会民生、经济状况。

最后，维护边疆稳定与国家统一。19世纪末20世纪初，西方帝国主义掀起瓜分中国狂潮，云南虽地处西南边陲，仍未幸免，英国殖民者强占云南片马地区，并将其划入缅甸。云南省议会得知此消息后，提出四条主张：“（1）咨请政府援据国际公例及历次成案条约，严重交涉；（2）应咨请全国军界化除意见，一致对外，保护领土，务使外人利用时机成为千古罪魁；（3）应咨请政府筹发巨款将逼近强邻各疆土，速行整理，免致燎原之祸，不可收拾；（4）应请全国人民联络一气组织保界会，咨商对付方法，并为种种示威运动，作外交之后援，使英人所有觉悟。”[10]74尽管片马问题未能彻底解决，但云南省议会发动的爱国抗议运动，得到了中央国会和其他省省议会的响应，“当经电催唐总司令并电驻仰光领事迅即切实调查”。[10]76云南省议会一定程度上维护了国家领土完整。