智利特许经营项目风险分析及对策

梁恩广

【摘要】随着中国企业“走出去”开拓国际市场，以哥伦比亚、巴西、智利等为代表的南美新兴经济体吸引了越来越多的中国工程承包企业以特许经营、带资工程承包、投资并购等方式参与上述国家的基础设施建设，而以PPP模式为代表的特许经营是上述国家进行大型基础设施建设的主流。文章通过分析和评价智利PPP项目运作实施过程中的政治、市场、汇率、不可抗力、环评等风险，希望中国企业通过加强目标项目选择、市场调研、融资结构设计和过程管理等方式，合理减少、分散和转移相关风险。

【关键词】智利；PPP；特许经营权；风险；化解风险

【中图分类号】F299.24

一、智利PPP市场介绍

传统的基础设施建设都是由政府来提供资金保障，但是这种模式在20世纪80年代就显露出其缺陷，政府在基建领域的投入规模已经无法与经济发展和人口增长相匹配，迫切需要私人领域的参与。在这种背景下，PPP和特许经营模式应运而生，通过公私合营机制发展基础设施已经有了多年的历史。

智利，作为南美第一个经济合作与发展组织成员国，其综合竞争力、经济自由化程度、市场开放程度、国际信用等级等均为拉美之首。近年来，智利政府致力于不断改善本国营商环境、提升法制化水平、改善投资环境，智利的国际竞争力不断提升。同时，智利政府强调经济的积极增长，对税收规则进行简化，并重视基础设施建设，尤其是公路、港口、机场、铁路、医院等公共设施建设；另外，智利银行业监管规范，商业和金融等领域诚信体系完善，商业信用环境好，市场主体普遍有较强的契约意识，融资条件比较便利，增强了投资便利性，因此近年来智利的外国投资额大幅增加，投资领域不断拓展，基础设施项目参与程度不断加深，不少企业逐渐开始尝试在智利通过特许经营的方式参与当地的基础设施建设。

智利政府于1991年通过了特许经营法案[1]，并于1993年开始推行特许经营制度，随后又根据特许经营在智利的推行情况于2010年对此法规进行了修订，分别从争端解决、合同变更和收费流程等方面优化特许经营流程，创造更加良好的市场环境。除此之外，政府还通过财政部设立国家基础设施基金（CIF），利用既有项目特许经营授权金，来对新的特许经营项目进行投资或提供融资支持，实现特许经营的良性滚动发展。

经济学人智库（EIU）发布的评估公私合营环境的报告（2019）显示[2]，在法律监管框架、管理制度、市场成熟程度、投资和商业环境、融资能力等综合评价中，智利位居拉美首位（见图1），在全球范围内也具有很高的排名，甚至超过中国。正是依靠完善的市场条件，截至2021年底，智利共判标98个特许经营项目合同，主要为机场、城市公路、城际公路及医院、监狱等公共基础设施领域，合同额共计240.5亿美元。其中24个合同（8.2亿美元）已执行完成，74个合同（232.3亿美元）正在执行中[3]，具体如图2所示。

除了已落地项目之外，2021年3月智利负责特许经营业务的公共工程部发布了《2021—2025年特许经营项目推动计划》，未来5年的招标项目总额为150亿美元，其中道路项目为110亿美元，其他为医院、机场、缆车線和有轨电车等。按年份来划分，2021年有46.64亿美元的项目推向市场，此后每年的招标计划平均约为30亿美元。值得重视的是，该计划包含了相关项目的可行性研究等程序，具有很强的可执行性。

智利作为一个成熟的市场，此前欧美公司长期占据市场领先地位，如首都国际机场特许经营项目的运营联合体，就是由巴黎机场集团（45%）、法国万喜（40%）和意大利Astaldi（15%）组成。但从2018年中资企业中标佩托尔卡水资源综合利用投资项目起，基建市场也成为继矿业和能源领域后中国企业在智利投资的又一热点。为了更好地参与智利基建领域项目，在市场开发阶段，中资企业必须对智利特许经营市场面临的风险有更深入的了解，提前做好充分的尽职调查工作，尽可能充分地预判相应市场风险，并拿出对应策略化解，这样才能够在投资项目时获得期望的结果。本文将从风险及化解两个方面分析智利特许经营领域现状，为中资企业了解智利市场环境，参与智利特许经营项目提供建议。

二、智利特许经营项目风险分析

任何面向未来的投资都具有不确定性，即构成风险。在PPP项目中风险的分担除了要考虑各方对特定风险的控制力、风险控制成本、风险与回报平衡、每一方承担的风险上限和动态调节/调价外，还要考虑项目所在国现有法律和其他政治经济因素的变化对风险分担的约束和影响。因此，本文通过审慎地分析智利PPP项目运作和实施全过程，再充分结合智利特许经营法等梳理出了在项目全周期中所面临的主要风险，并尝试通过用科学的方法识别风险、评价风险，并对设计、实施有效的措施控制风险提出一些见解，希望能为中资企业在智利乃至拉美的特许经营权市场中的竞争提供一些借鉴。

（一）国家政治风险

特许经营权项目周期较长，将面临国家政治环境变化所带来的风险，这主要是指因政治环境、政策法规发生变化给投资企业带来经济损失，包括税收政策、汇兑限制、战争及政治暴乱、政府违约等风险。它是所有风险中最不可预测和防范的风险，并且一旦发生，将给投资者带来毁灭性损失。

智利受一些外部势力影响较大。例如，2017年6月智利政府正式宣布启动智利—中国的海底光缆项目，某中资企业2017年年中向智利通信部提交了连接智利和中国海底光缆的项目初步可行性研究。该可行性研究提供了3条项目路径，直接投资约6.5亿美元，其中包括智利直达中国上海的线路和智利至新西兰、澳大利亚之后再至中国上海的线路。在外部势力施加压力的情况下，智利政府2020年7月27日通过其运输和电信部（MTT）报告[4]表示，实施跨洋电缆的路线将采用智利至新西兰和澳大利亚的线路，中国线路出局。2021年智利政府中止某中资企业中标项目则进一步显示出外部因素对中国企业海外获取项目的不利影响。

（二）需求风险

智利奉行自由经济，政府对项目深度整体介入较少，具体来说特许经营项目不提供主权担保、市场竞争性保证，且在绝大多数项目中业主无收入兜底政策，项目的收入全部由市场商业化运作产生，项目未来需求量、不可预见因素全部由企业承担。同时，智利特许经营法规定使用者付费标准要保持相对稳定，只有发生恶性通货膨胀时（央行发布的通胀系数达15%）才能对收费标准进行调整。综上，智利特许经营项目风险敞口较大，由此对项目的收益造成影响，存在一定的风险。

（三）汇率风险

智利特许经营项目的汇率风险基本（或绝大多数）由企业承担，具体表现为：其一，项目收入为本地币智利比索，而项目报价、缴纳特许权使用费等则适用发展单位（Unidad de fomento），该发展单位作为金融调节单位，政府每天根据消费者价格指数变化情况进行调整所对应的比索金额。其二，国际银团以及多边开发性金融机构的贷款多为美元或者欧元等硬货币。若本地币的收入未能全部或大部分实现与汇率的挂钩，则会产生币种的错配，产生汇率风险敞口，进而汇率波动会给项目带来诸多不确定性。

（四）不可抗力风险

新冠肺炎疫情下，是否将疫情判定为不可抗力从而对承包商进行补偿在全球范围内一度引发了热议，据观察最终不同国家和地区实际操作中标准不一。但是，智利特许经营法中明文规定不可抗力风险全部由企业承担，这一情况在公共工程部和首都机场特许经营人（由巴黎机场集团45%，法国万喜40%和意大利Astaldi15%组成）就新冠的费用索赔中得到了充分的体现。疫情下首都机场旅客锐减三分之二，特许经营人造成巨额亏损由此主张政府赔偿。但是，智利政府将疫情直接判定为不可抗力，且援引该法条拒绝赔偿。目前，双方已将争议提交至国际投资争端解决中心（CIADI）裁决。

（五）环评（征地）风险

环评是智利审批投资项目的最重要环节之一，特许经营人需自行编制环境影响评估报告和环境影响声明并获得智利环境部的批准，相关费用需要特许经营方自行承担，业主仅履行监督、审批职能。2020年以来，智利发生一连串极端天气事件更是加强了对环境保护的重视，在2022年1月发出的68号公路第二阶段特许经营权招标中，历史上首次将碳足迹的追踪写入标书文件。因环境问题而搁浅的项目在智利绝非个案，如最近发生的人们在比奥比奥大区政府举行投票活动以反对修建韦克库拉水电站，认为水电站的修建将严重影响周边居民的居住环境，从而导致了该项目的推动受阻。

诸如以上，拉美开发银行CAF在报告中指出，智利特许经营项目还面临如非预见性需求变更、工期改变等方面的风险。除此之外，外国劳工比例限制、银行融资渠道较窄和效率低下等南美其他国家普遍存在的问题等，不一而足。

三、智利特许经营项目风险应对策略

根据上述风险，建议企业按照PPP项目风险分配的黄金原则，即“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”，超前筹划、做好应对策略，在把握风险、转移风险的同时，广大的建筑企业应该迎难而上、大胆尝试，通过不断的尝试和有效的管理手段提高自身对风险的把握程度。因此，建议可从如下方面认真做好应对工作。

（一）准确把握政治脉搏，甄选适宜项目

化解政治风险，需要从政府和企业两个层面出发：

政府层面：企业要充分利用政府间签署的《双边投资保护协定》，从政府的层面防范风险。1994年中国政府与智利政府签署协定并于1995年正式生效，这对于防范征收和国有化、政府违约等风险具有重要意义。保持与中国驻智利使馆和咨询机构的常态化沟通，密切掌握政治动向和政策预期，根据实时动态及时做好应对措施。

企业自身层面：应该从项目选择、保险投保、构建利益共同体和风险补救等环节落实工作。在投资项目的选择之初就应选择有切实需求、社会基础稳定的项目，购买中信保海投险，寻找当地合作伙伴组成利益共同体，做好相关风险预案及应对措施，从企业自身层面化解政治风险对企业带来的冲击。

（二）借助外部成熟团队，做实市场需求

智利特许经营项目的市场风险敞口是智利政府基于其政治体制、市场经济特点和过往案例追踪后综合完善而成的体制，具备扎实的理论实践结合基础。但是，这一市场的新晋企业对此仍需谨慎，建议在进入市场之初，應积极与当地综合实力强、专业化程度高和互补性强的国际建筑企业建立密切的合作关系，形成利益共同体，以投资额较小的项目为切入点，共同开展特许经营项目的开发，谋求风险共担，摒弃过去单打独斗的思路。利用对方广泛的人脉、成熟的团队和对本地市场的持续观察，做实项目需求量、需求方细分和远景预测等，从而对项目的需求形成较为准确的认识。

（三）多措并举，化解汇率风险

鉴于智利特许经营项目规定投标方在中标后不能针对支付机制和币种进行任何的修改，无法促成对汇率风险的规避，因此企业要通过转移汇率风险、缓释汇率风险来化解汇率所带来的风险。所谓转移风险即在资金安排之处即进行设计：借入美元和本地币双币种贷款、建设期美元贷款+运营期本地币再贷款等方案来实现收款币种和支出币种尽可能地匹配，通过自然对冲（Natural hedge）实现风险的降低。缓释汇率风险则是在此基础上通过购买银行的汇远期（Forward）、掉期（Swap）、期权（Option）等产品锁定项目的汇率风险，从而进一步降低风险。

（四）超前筹划，缓释风险

对智利特许经营项目中不可抗力风险全由企业承担的情况，不可抗力的发生有不可预见性，企业应积极做好应对。其一，企业在项目施工的过程中也应加强对相关素材和证据的收集，在企业蒙受损失的时候首先要厘清是否可归属于不可抗力因素，对业主不合理的要求应通过法律武器合理捍卫自身权益；如发现可采用业主和企业的双方合意或法律途径进行救济，减少企业损失，则应该在契约或法律规定的程序或时效内积极维权，防止因程序瑕疵或过期而失权。其二，建议在项目投标之初，在做好风险发生概率预判的基础上即充足考虑相关风险应对的筹划，如购买商业保险、计提风险准备金或通过商务运作促成部分的风险和业主共担等措施，严防小概率事件的发生。

（五）加强过程管理，营造良好氛围

按照智利特许经营法，承包商可以获得由业主提供的永久工程用地，但在处理工程用地的范围、获取时间、使用许可、障碍物的移除和人员的重新安置等问题时仍会面临诸多法律风险。鉴于此，除了在选择项目时应给予重视外，更应该在实施的过程中从多维度加强以控制该风险。其一，在项目的选定中要重视对项目周边环境的调研，在实际（习俗、附着物和宗教等）和当地环境相关法律的基础上，对目标项目的选择要充分考虑该因素。其二，在征地过程中，一是要落实合同约定。严格按照合同中分配的程序和时限来开展设计审批、征地和许可申请等程序，切莫因为自身失误而影响整个流程的允准。二是完善交底制度。实践中，征地的程序中往往只纳入设计人员，而忽视了项目实施人员的参与，从而导致了诸多问题。所以，在此过程中应尽可能地引入后期实施人员的参与，切莫导致设计和施工环节的脱节。其三，在项目实施中还应积极向受项目影响的社区居民介绍企业在环保方面采取的措施，积极配合政府环保部门的工作，适当回应非政府环保组织的要求。其四，企业在项目实施的过程中还应加大对企业形象的宣传，通过适度的宣传及对周边社区的回馈，树立企业正面的形象，来助推项目的顺利实施。

四、结束语

莫为浮云遮望眼，风物长宜放眼量。在当前复杂的国际形势下，行稳方能致远。企业在从事基础设施项目投资时在看到广阔的市场前景的同时，也要密切关注项目相关的潜在风险，通过自身努力并充分借助外部力量，科学研判、主动作为，将自身所面临的风险降到最低水平。

同时，我们也坚信通过自身不断努力以及祖国强大的依托，坚持属地化运作、超前谋划、以市场客观规律为准则，将能够不断在对外基础设施项目投资中取得骄人的成绩。在市场的洪流中，通过持续屹立潮头，不断为我国建筑企业的外经事业做出更大的贡献。

主要参考文献：

[1]巴西公共工程部.智利公共工程特许经营法案[EB/OL].[2022-02-23].http：//www.leychile.cl/ Navegar/ idNorma=16121&idVersion=2010-01-20&idParte.

[2]经济学人智库.国家公私合营指数排名[EB/OL].[2022-02-23].https：//infrascope.eiu.com/wp-content/ uploads/2019/04/EIU_2019-IDB-Infrascope-Report_ FINAL-1.pdf.

[3]智利公司合營企业协会.智利公私合营项目清单[EB/ OL].[2022-02-24].https：//www.copsa.cl.

[4]智利运输电信部.智利政府选择海底电缆选择新西兰和澳大利亚线路[EB/OL].[2022-02-24].https：// www.subtel.gob.cl/gobierno-de-chile-escoge-rutamediante-nueva-zelanda-y-hasta-australia-paraimplementar-el-cable-transoceanico/.