从特朗普到拜登：美国涉藏政策的动向、影响及应对

2022-04-21郭永虎朱博

统一战线学研究 2022年1期

郭永虎朱博

摘要：近五年来，美国对中国西藏事务的干涉总体呈现愈演愈烈的趋势。从美国行政当局来看，拜登在延续特朗普时期干涉主义态势的同时，又将涉藏问题纳入“印太战略”框架之下，暴露出其染指中国西藏事务的意愿更强。美国国务院作为插手西藏事务的重要主体之一，定期发布各类涉藏报告，并将其作为对华开展人权外交的工具。从美国立法部门来看，美国国会涉藏立法活动非常活跃。美国国会涉藏立法的主要内容包括：要求美国行政部门积极介入西藏事务，制定对华制裁措施;设法使美国外交人员和记者“自由”进入西藏;为“藏独”势力提供拨款援助。美国对中国西藏事务的干涉不仅损害中国核心利益，增加中国政府治理西藏的难度，还助长藏身海外“藏独”势力的嚣张气焰。中国应从管控美国涉藏活动底线、建构涉藏话语权、完善藏区治理等方面予以反制。

关键词：中美关系;印太战略;美国;西藏;拜登;特朗普

中圖分类号：D822.371.2 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2022）01-0095-11

特朗普任期内和拜登上台以来，美国对华政策发生重大调整。中美关系热点问题中的“3T”——台湾（Taiwan）、贸易（Trade）、西藏（Tibet），仍然是影响双边关系健康发展的重要领域。然而，学界对此现象的关注度与美国涉藏活动的活跃程度并不相称。从学术研究现状来看，学界对近五年来美国涉藏政策的整体研究十分薄弱。这主要体现在缺乏对特朗普任期内和拜登上台以来美国涉藏政策的系统性研究。已有研究成果主要对美国国会涉藏立法活动进行研究。有的学者以所谓“西藏政策及支持法案”为个案，分析其出炉背景、主要内容、实质，认为其实质和目的是打“西藏牌”和利用所谓“西藏问题”遏制中国。有的学者以美国国内政治动因为视角，对1987年第100届国会至2020年第116届国会期间的涉藏法案进行了梳理分析，认为府会关系和涉藏议题的社会热度影响美国国会涉藏立法行为。有的学者以所谓“2020年西藏政策及支持法案”的内容为主，结合所谓“2021财政年度综合拨款法案”中的涉藏内容进行分析，指出这些内容表述中的偏见与谬误，揭露相关表述背后掩盖的逻辑错误与险恶用心。国外学者主要在分析特朗普和拜登时期美国对印度和中国的人权外交政策时，论及美国国会涉藏法案。从研究的现实意义来看，探讨美国涉藏政策对维护中国核心利益具有参考价值。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，中国坚决反对霸权主义、强权政治，严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动，顶住和反击外部极端打压遏制，开展涉港、涉台、涉疆、涉藏、涉海等斗争。当前和未来一段时期内，美国仍是干涉西藏事务最主要的外部因素。本文拟对近年来美国涉藏活动的动向及其负面影响进行分析，并提出应对建议。

一、特朗普政府与拜登政府涉藏政策的总体特征

（一）特朗普政府的涉藏政策

与民主党人热衷于鼓吹人权问题不同，特朗普更加强调“美国优先”，这种优先更多体现在经济、科技以及军事等硬实力领域。因此，特朗普政府未将涉藏问题的地位上升到战略高度。特朗普政府在涉藏问题上的基本做法是，按照美国国内法律，应国会要求，对中国西藏事务进行例行性干涉。但在涉藏问题的关键环节上，如在会见达赖问题上，其则持拒绝态度。对坚持“美国优先”的特朗普来说，“西藏牌”不在其对华战略的优先事项排序之中。从主观能动性来看，特朗普本人对西藏事务的介入意愿明显偏低，主要体现在两个方面。

一是其在任内长期没有任命所谓“西藏事务特别协调员”。所谓“2002年西藏政策法”界定了所谓“西藏事务特别协调员”的职责：协调美国政府和国会之间的涉藏政策、项目、计划。所谓“西藏事务特别协调员”的设立是美国政府干涉西藏事务的制度化体现。自1997年设立所谓“西藏事务特别协调员”职位以来，美国政府对该职务的任免从未间断过，但在特朗普时期却发生了“断档”。

二是其对待达赖喇嘛“访美”的立场与以往不同。与奥巴马频繁与达赖喇嘛接触不同，特朗普对待达赖喇嘛窜访的态度较为消极。然而，上述“消极”表现绝不意味着特朗普在涉藏问题上无所作为，其对华打“西藏牌”的基本策略并未停止。特朗普时期，美国干涉西藏事务的主要动作是将所谓“2018年对等进入西藏法案”和所谓“2020年西藏政策及支持法案”签署成为所谓“法律”。

（二）拜登政府的“印太战略”及其涉藏政策立场新变化

特朗普继奥巴马的“亚太再平衡”战略后又提出所谓“印太战略”。作为民主党人，拜登当选后并未恢复奥巴马的外交战略，而是继续推行“印太战略”，大幅提升印度在该战略中的地位。2021年3月20日，美国国防部部长奥斯汀在访印时称美印两国是“志同道合的伙伴”，关系日益密切。7月27日至28日，布林肯作为美国国务卿首次访印，旨在加深印美全面的全球战略伙伴关系。毋庸置疑，印美“印太战略”汇合的根源和目标是中国，美国和印度在对华政策上互相利用、互相借重。美国企图通过“印太战略”围堵中国，印度则欲通过“印太战略”拉住美国共同遏制中国。利用涉藏问题遏制和围堵中国是美印推行“印太战略”的重要契合点。拜登上台后已出现美国有意将涉藏问题纳入“印太战略”的迹象。布林肯访印期间会见达赖喇嘛代表就说明了这一点。

在“印太战略”背景下，与特朗普时期相比，拜登对涉藏问题的介入意愿显著增加，干涉西藏事务的力度也随之加强。在竞选期间，拜登就围绕涉藏问题大做文章。2020年8月，拜登发表所谓“涉藏声明”，表示当选后将强势介入西藏事务。2020年9月3日，拜登的竞选团队发表声明，承诺如若当选，将会把价值观重置于美国的外交政策中心。拜登所谓“涉藏承诺”可以概括为以下几点：会见达赖喇嘛;任命新的所谓“西藏事务特别协调员”;与美国盟友一道向中国施压，以使得他们重启与达赖集团代表的直接对话;坚持要求中国政府使美国公民（包括美方的外交官和记者）重获到访西藏的权利，扩大“自由亚洲电台”和“美国之音”的藏语服务;制裁中国官员。2021年3月9日，美国国务院发言人内德·普莱斯在例行记者会上被问及拜登政府对达赖喇嘛转世的立场时妄称：“中国不应该在达赖喇嘛转世问题过程中发挥任何作用。”2021年11月16日，在中美两国首脑举行首次视频会晤时，拜登就向中方提及所谓“涉藏人权问题”。拜登积极介入西藏事务，与其早期从政经历有很大关联。在长达36年的参议员生涯中，拜登在策动所谓涉藏立法提案方面，可谓是“高产”的提案者。据统计，在此期间，拜登作为涉藏提案发起人，共提出3项所谓“涉藏法案”;作为共同提案人共提出11项所谓“涉藏法案”。

（三）拜登政府对特朗普政府涉藏政策的延续和发展

冷战结束以来，历届美国政府的涉藏政策有着较强的连续性。因此，总统更迭不会导致美国涉藏政策发生根本性变化。总体上看，拜登政府的涉藏政策延续了特朗普政府的主体内容。这主要体现在两个方面：一是美国利用所谓“人权”议题干涉中国内政的整体战略没有变化;二是无论谁上台，美国都可能完成两部基本的所谓“涉藏法律”布置，即所谓“2002年西藏政策法”“2020年西藏政策及支持法”。这些所谓“涉藏法律”对特朗普政府和拜登政府都提出了干涉西藏事务的“任务”：要求美国行政部门将涉藏问题作为对华政策的组成部分;定期提交各类所谓“涉藏报告”;干涉中国政府和达赖集团及其代表的接谈事宜，设立所谓“西藏事务特别协调员”并强化其干涉职能;为“藏独”势力提供拨款;等等。作为民主党人，拜登上台后，除履行上述“涉藏法律”的基本要求之外，还试图有所“创新”。比如：将涉藏问题更多地融入美国“印太战略”之中;联合其盟友共同谋划“后达赖”时代的干涉策略;等等。因此，拜登政府的涉藏政策充分延续了特朗普政府的干涉主义核心因素，并与时俱进地炮制了新的干涉手段。拜登政府对特朗普政府涉藏政策的延续和发展，进一步刺激了美国国内政客对涉藏议题的炒作。2021年12月14日，美国60多名国会参众议员致函美国国务院，煽动所谓“西藏自治”，并呼吁拜登政府从多个领域深化对西藏事务的干预。这封联名信的发表，与正妄图推动“抵制北京冬奥会”的海外“藏独”分子遥相呼应，试图重演“藏独”势力在2008年干扰北京奥运会的闹剧。

二、美国国务院干涉西藏事务的主要活动

美国国务院是美国外交政策运行的核心机构，在美国政府各部门中居首席地位。美国政府的外交理念和实践多要通过美国国务院具体实施。美国国务院还承担着对外输出美式民主的职责。美国国务院介入西藏事务的主要依据是所谓“2002年西藏政策法”。其下属两个机构与西藏事务密切相关，分别是鼓吹“宗教信仰自由”的所谓“国际宗教自由办公室”和标榜推广所谓“普世价值”的“民主、人权和劳工事务局”。2017至2021年间，美国国务院的涉藏活动主要包括2项：一是美国国务卿就涉藏问题表达立场声明，二是定期依据美国国内法律发布涉藏报告。

（一）美国国务卿的涉藏立场

作为美国国务院的首脑，美国国务卿的职务等级仅次于正、副总统。作为美国国家安全委员会的核心成员，美国国务卿主要负责和参与外交政策制定和实施，同时兼任总统首席外交顾问。西藏和平解放以来，历任美国国务卿都不同程度地都介入了中国西藏事务，是实施美国政府涉藏政策具体负责人之一。美国国务卿的涉藏立场代表了美国政府的官方立场。特朗普和拜登共任命了三任国务卿，分别是雷克斯·蒂勒森、蓬佩奥和布林肯。

2017年2月，蒂勒森就任第69任国务卿。就任伊始，他就在书面回应国会参议院外交委员会的质询时表示，介入西藏宗教事务是当务之急，承诺继续鼓励北京与达赖集团的代表进行“对话”。蒂勒森担任美国国务卿仅一年多便被特朗普解除职务，由蓬佩奥继任国务卿职务。蓬佩奥在就任之前就向国会表态将积极介入西藏事务。2018年4月12日，蓬佩奥在出席国会参议院提名国务卿的确认听证会上阐明了涉藏立场，其与蒂勒森在涉藏问题上的立场如出一辙。他向国会保证将充分贯彻执行所谓“2002年西藏政策法”。在被问及是否将会见达赖时，他并未正面回答，只是称美国国务院官员应当在适合的时候对其进行会见。2018年4月27日，蓬佩奥正式就任美国国务卿。6月7日，蓬佩奥就美国参议院外交委员会成员提出的一系列问题作了书面回复。他声称，将推动中国在没有任何先决条件下与达赖集团进行有意义的直接“对话”，“将致力于美国记者、公民、立法者和学者能够正常进入中国，包括中国五省（区）藏区”。布林肯在就任美国国务卿后的涉藏活动也较为活跃。2021年2月5日，布林肯在与杨洁篪通话时就干涉中国西藏事务。2021年7月，布林肯在印度新德里会见达赖喇嘛的代表。这是自2016年奥巴马与达赖喇嘛在华盛顿会见以来，美国官员与“藏独”头目的再次接触。

（二）美国国务院定期发布所谓“涉藏报告”

美国国务院发布的各类所谓“涉藏报告”，都是依据美国国会制定的所谓“法律”要求必须完成并向美国国会汇报的。通过这些所谓“报告”，一方面，美国国会实现了对美国行政部门关于西藏政策实施的监督，因为这些所谓“涉藏报告”不只是陈述性的流水账，还要求美國行政部门汇报其干涉西藏事务的具体措施。另一方面，发布所谓“涉藏报告”也在向国际社会表达美国的立场，旨在争夺涉藏话语权，发动舆论宣传攻势，丑化中国国际形象。美国国务院提交所谓“涉藏报告”已经成为美国介入西藏事务的“制度性行为”。到目前为止，美国国务院公开发布的所谓“涉藏报告”主要有4个，分别是：两个专题性的——所谓“西藏谈判年度报告”和“关于‘2018对等进入西藏法’第4条之报告”;两个包括涉藏内容的综合性“报告”，分别是所谓“年度国别人权报告”和“国际宗教自由报告”。

2.所谓“关于‘2018年对等进入西藏法’第4条之报告”。美国国务院根据特朗普签署生效的所谓“2018年对等进入西藏法”第4条之规定，要定期向美国国会提交美国人是否被批准进入西藏的情况报告。2019年3月25日，美国国务院东亚和太平洋事务局按照要求向国会提交所谓“报告”，评估了2018年中国政府批准美国外交人员、记者和旅行者进入西藏的级别水平，指责中国政府限制美国的外交官、官员、记者和游客前往藏区。2020年8月5日，美国国务院向国会提交所谓“西藏旅行对等法”年度报告，继续指责中国对外国人前往西藏旅行实施的严格限制。

3.所谓“年度国别人权报告”中的涉藏内容。美国国务院“民主、人权和劳工事务局”每年都发布所谓“年度国别人权报告”。从1994年开始，在所谓“涉华人权报告”中，西藏就被作为单独一部分列出并予以“评价”。2018年，美国国务院发布所谓“2017年度国别人权报告”，对中国涉藏人权事务“品头论足”。2019年，美国国务院发布所谓“2018年度国别人权报告”，再次指责中国涉藏人权状况。2019年3月15日，中国外交部对此进行了反驳。2021年3月，美国国务院发布所谓“2020年国别人权报告”，再次攻击中国政府的治藏政策。值得关注的是，在西藏地位问题上，美国国务院在相关“报告”中的措辞出现了一个重要变化，这就是美国国务院发表的所谓“人权报告”删除了美国承认西藏自治区是中华人民共和国一部分的表述。

4.所谓“国际宗教自由报告”中的涉藏内容。依据所谓“1998年国际宗教自由法”，美国国务院建立了所谓“国际宗教自由办公室”，负责起草所谓“年度国际宗教自由报告”，要求美国政府采取行动，推进所谓“国际宗教自由”。2018年5月，美国国务院发布所谓“2017年国际宗教自由报告”，以所谓“西藏宗教自由问题”为借口，对中国西藏政策横加指责。2019年6月，美国发布所谓“2018年度国际宗教自由报告”，再次罔顾事实，攻击中国西藏事务。美国国务卿蓬佩奥在发布会上公然对我国的宗教政策提出所谓“关切和敦促”。2019年6月24日，外交部发言人耿爽在例行记者会上指出，美方所谓“报告”中的涉华内容和美国务卿蓬佩奥有关言论罔顾事实，充满意识形态偏见，公然干涉中国内政，中方对此强烈不满、坚决反对，已向美方提出严正交涉。2021年4月21日，美國务院发布的所谓“2020年度国际宗教自由报告”，敦促拜登政府充分地执行所谓“2020年西藏政策及支持法”，并以此为由抵制中国主办的2022年冬奥会;还建议美国政府尽快提名一位合格的所谓“西藏事务特别协调员”。

总体来看，特朗普和拜登时期美国国务院提交的所谓“涉藏报告”并无新意，形式主义色彩更浓。其共同特征是缺乏客观性，相关资料大部分由海外“藏独”分子和反华势力提供，不具可信度，所列举的案例都是捕风捉影;无视西藏和平解放以来特别是改革开放以来中国西藏人权事业取得的成果，对涉藏事务进行严重的歪曲性评价。美国国务院的目的绝非其所标榜的关注涉藏人权，而是在于利用所谓“报告”插手涉藏事务，丑化中国国际形象。美国各类所谓“涉藏报告”已经成为争夺国际涉藏话语权、开展对华人权干涉的工具。

三、美国国会对西藏事务的立法干涉活动

在美国行政部门干涉西藏事务的同时，美国国会在涉藏政策制定过程中也扮演着重要角色。自20世纪80年代末以来，美国国会通过宪法赋予的立法权和拨款权全面介入中国西藏事务。在中美战略竞争进入新阶段的背景下，美国国会的涉藏立法活动表现得愈发积极和激进，已成为干涉西藏事务不可忽视的又一重要主体。

（一）美国第115—117届国会涉藏立法活动

特朗普政府和拜登政府时期，即第115—117届国会期间，美国国会涉藏立法的数量显著增加，仅从2017年至2021年10月的立法数量就多达45项。其中所谓“法案”数达31项，不具有法律约束力的所谓“决议案”有14项。从议员所属党派上看，共和党的提案数量略高于民主党。从文本内容来看，近五年来，美国国会涉藏所谓“法案”内容主要体现在以下几个方面。

1.要求美国政府介入西藏事务。美国国会在多项所谓“法案”中要求特朗普和拜登在涉藏问题上“有所作为”。2017年2月16日，众议院提出第65号所谓“决议案”，敦促美国总统在每次与中国官员会晤时提及西藏事务。2017年11月29日，美国参议院提出第89号所谓“决议案”，要求美国政府将西藏事务作为处理美中关系的重要因素，提出了干涉西藏事务的具体举措：继续贯彻所谓“2002年西藏政策法”，要求中国政府与达赖喇嘛或其代表进行“对话”;在西藏拉萨设立办事处，用于“监督”西藏的政治、经济和文化发展;任命所谓“西藏事务特别协调员”。2018年2月16日，美国国会众议院提出第743号所谓“决议案”，要求国务卿与美国“友邦”进行国际合作，全面落实所谓“2002年西藏政策法”。为进一步督促美国行政部门干涉西藏事务，2019年5月13日，美国国会32名议员联名致信蓬佩奥，敦促美国政府全面迅速地实施美国国会历年来制定的一系列有关西藏的所谓“法律”，怂恿特朗普和蓬佩奥全面落实所谓“2002年西藏政策法”和“2018年对等进入西藏法”。2021年6月8日，参议院通过所谓“2021年美国创新与竞争法案”，又称所谓“无尽前沿法案”。它不仅提出要遏制中国科技创新发展，而且对干涉西藏事务列出许多条款。其中要求所谓“西藏事务特别协调员”必须由总统任命，并经参议院同意，而且要求必须由美国国务次卿级别以上的官员担任该职。同时，其规定在恢复驻成都总领事馆或成立驻拉萨领事馆之前应在美国驻华大使馆政治处设立所谓“西藏部”，而且应直接派遣至少两名美国工作人员至该部门，并且至少要聘请一名当地的工作人员。该所谓“法案”还鼓励美国国务卿与盟友接触，反对中国政府管理达赖转世事务。

2.继续为海外“藏独”势力提供资金支持。美国国会涉藏“拨款援助”的所谓“立法”由来已久，自2002年小布什签署了有关援助“藏独”势力的所谓“法案”后，一直延续至今。特朗普任内，美国国会在所谓“2018财年综合拨款法”和“2019财年综合拨款法”中提供的涉藏“援助”总金额相同，都是1 700万美元，其中用于印度和尼泊尔藏人社区600万美元，另外还有300万美元用于达赖集团各类机构。

3.声援“藏独”势力。近三年，美国国会还提出一些所谓“决议案”声援“藏独”势力。2018年3月11日，为配合达赖集团鼓噪“西藏问题”国际化的所谓“纪念”活动，美国国会先后提出3项所谓“议案”，决定将2018年3月10日设为所谓“藏人权利纪念日”。

4.否定中国对西藏主权地位。2021年6月30日，美国国会众议员斯科特·佩里提出所谓“第4281号法案”。该项所谓“法案”明目张胆地承认所谓“西藏流亡政府”是西藏唯一的“行政管理机构”，妄称西藏“独立”将有利于美国国家安全，并对直接或间接参与支持中国共产党治理西藏的高级政府官员、军事人员实施经济和签证制裁。

（二）所谓“涉藏法律”内容剖析

从所谓“立法”的成功率来看，截至2021年10月，有8项所谓“涉藏法案”获通过并被美国总统签署成为所谓“法律”，对美国涉藏政策施加了实质性的“法律”影响。特朗普和拜登任内，在美国国会炮制的众多所谓“涉藏法律”中，从实质内容和影响来看，最具代表性的主要有以下两个。

1.所谓“2018年对等进入西藏法”。特朗普时期，美国国会制定了一部所谓“2018年对等进入西藏法”。这是继所谓“2002年西藏政策法”之后的又一部专门性的所谓“涉藏法律”。近年来，在涉藏领域，美国国会越来越强调所谓“对等”原则，美国国会制定的所谓“全球马格尼茨基人权问责法”授权美国政府对其认定的“侵犯”人权实体和个人进行制裁，包括不能入境美国、针对个人财产进行制裁等。2017年4月，美国众议院提出第1872号所谓“法案”，即所谓“对等进入西藏法案”。其要求美国国务卿在批准中国官员进入美国时，与中国批准美国外交人员挂钩。2018年12月11日，经参议院通过，该所谓“法案”于12月2日由美国总统签署成为所谓“法律”，对美国国务院产生实际约束力。其消极作用不可低估，意味着美国国务院将依据其对中国相关人员进入美国设置障碍。尽管其签署并不意味着美国涉藏政策的基本原则发生转变，但是其以所谓“对等原则”鼓噪对有关中方官员采取歧视性签证政策，违背国际关系基本准则，干涉中国内政，并向“藏独”势力发出严重错误信号。

2.所谓“2020年西藏政策及支持法”。2020年12月22日，美国国会通过所谓“2020年西藏政策及支持法案”。这一所谓“法案”随后被捆绑在所谓“2021财年综合拨款法案”之中并于2020年12月27日被特朗普签署成“法”。这一所谓的“法”旨在强化与更新所谓“2002年美国西藏政策法”。其主要内容包括七项：强化美国所谓“西藏事务特别协调员”职能，在拉萨设立美国领事馆，干涉达赖喇嘛转世制度，继续干涉中国政府与达赖集团接触和会谈问题，干涉中国在西藏水利工程建设，对达赖集团提供援助，干涉西藏宗教事务。所谓“2020年西藏政策及支持法”是近年来美国国会诸多所谓“涉藏法案”的重新整合，全面反映了美国国会干涉西藏事务的最新要求。该项所谓“法律”的干涉力度之大、涉及面之廣，为历年来美国国会涉藏立法所罕见。

美国国会通过上述立法活动，全面介入美国涉藏政策的制定，成为影响美国插手西藏事务最为活跃的主体。美国国会制定的所谓“涉藏法案”，特别是所谓“涉藏法律”对美国政府干涉西藏事务提出了“刚性”要求。按照美国“三权分立”原则，美国宪法赋予国会的立法权成为影响美国涉藏政策的“杠杆”。

四、美国涉藏活动的负面影响及中国应对策略

美国在涉藏问题上的战略和策略趋热并趋强，“西藏牌”在中美关系中的筹码可能会加重。近五年来，美国对中国西藏事务的频繁干涉已经产生了不容忽视的负面影响。中国应加强应对美国干涉西藏事务的措施，有效抵制影响中国核心利益和藏区安定团结的“美国因素”。

（一）美国涉藏活动的消极影响

1.影响中美关系健康发展。纵观冷战结束以来中美关系的演变轨迹，可以清楚地看到，涉藏问题已经成为影响中美关系健康发展的阻滞性因素。短期内，美国不可能停止利用涉藏问题干涉中国内政的步伐，而中国为捍卫主权和国家利益，必然要坚决同美国的干涉活动进行坚决斗争。这使中美两国在所谓“涉藏人权问题”上的分歧在未来相当长的时间内难以消除，给中国政府治理西藏带来了外部干扰因素。

2.助长了“藏独”势力的嚣张气焰。首先，美国的干涉增加了“藏独”势力鼓噪所谓“西藏问题”国际化的信心，助长了其在国外的分裂活动气焰。以所谓“2020年西藏政策及支持法”为例，其出台给国外“藏独”势力打了一针“强心剂”。“藏独”头目称其为一部“里程碑式”的所谓“涉藏法律”。该所谓“法律”不仅对所谓“西藏流亡政府”的“代表地位”加以承认，还为培训青年“藏独”头目拨出专款，企图培养下一代“藏独”接班人。该所谓“法律”不遗余力地为“藏独”势力撑腰壮胆，施压中国政府，无疑将极大地加剧国外“藏独”势力的嚣张气焰。

其次，美国对“藏独”势力的各种援助则为其提供了鼓噪所谓“西藏问题国际化”的物质基础。美国国会主要通过所谓“难民救助”的名义为达赖集团提供经济援助，另外也通过移民、奖学金等形式给予后者支持。可以说，美国的资助是“藏独”势力能够在国外活动多年、不断扩大政治影响的物质前提。

3.对美国政府干涉西藏事务施加更严重的负面影响。目前对美国政府具有约束力的所谓“涉藏法律”主要有三部，分别是所谓“2002年西藏政策法”“2018年对等进入西藏法”“2020年西藏政策及支持法”。这些所谓“涉藏法律”对美国行政当局的涉藏政策，将对白宫和国务院形成所谓“法律约束力”。

（二）中国应对策略

1.划定美国涉藏活动的红线。在未来中美高层会晤过程中，涉藏、涉疆等问题将可能成为常设性话题。中国相关部门在中美各层级交往过程中应提前做好应对预案，在与美方进行交涉和对话的同时，应阐明中方底线：“美国不得侵犯中国国家主权，更不能破坏中国领土完整”。要为美国涉藏政策划出一道红线，即不允许挑战中国对西藏的主权，不允许承认所谓“西藏流亡政府”。

2.提升中国涉藏话语权。在一定意义上看，中美围绕涉藏问题的角力也是双方涉藏话语权之争。由于美国等西方主流传媒对国际涉藏话语权的长期垄断，国际上的涉藏新闻信息传播严重不公正、不对称，涉藏国际舆论斗争日益尖锐和复杂。为此，中国应将西藏事务放在更高的战略层面上来考量，努力提升在该问题上的国际话语权，确立涉藏大外宣理念，拓展涉藏公共外交，掌握涉藏外宣工作主动权。

3.完善藏区治理。处理好藏区事务是应对美国干涉西藏事务的内生动力。按照中央第七次西藏工作座谈会精神，要全面贯彻新时代党的治藏方略，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段，加强边境地区建设，抓好稳定、发展、生态、强边四件大事。要加强对藏区群众的教育引导，广泛发动群众参与反分裂斗争，形成维护稳定的铜墙铁壁。要密切关注美国涉藏政策的最新动态和变化，制定具有战略性、前瞻性和可操作性的应对策略。

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[11] Department Press Briefing，March 9， 2021， Ned Price， Department Spokesperson[EB/OL].（2021-03-09）[2021-07-20].https：//www.state.gov/briefings/department-press-briefing-march-9-2021/Washingt

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[12] Readout of President Biden's Virtual Meeting with President Xi Jinping of the People'sRepublic of China， November 16， 2021[EB/OL].（2021-11-16）[2021-11-24].https：//www.whitehouse.gov/ briefing-room/statements-releases/2021/11/16/readout-of-president-bidens-virtual-meeting-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china/.

[13] 马方方.美国国务院在“塑造亚太”中的角色分析[J].和平与发展，2016（6）：19-33+114.

[14] 美新国务卿称会与达赖见面[EB/OL].（2017-02-03）[2021-07-20].http：//usa.people.com.cn/n1/ 2017/0203/c241376-29056721.html.

[15] US should express China engages in direct dialogue with Dalai Lama： Mike Pompeo[EB/OL].（2018-06-13）[2021-07-20].http：//www.newindianexpress.com/world/2018/jun/13/us-should-express-china-engages-in-direct-dialogue-with-dalai-lama-mike-pompeo-1827582.html.

[16] Secretary Blinken's Call with PRC Director Yang，February 5， 2021[EB/OL].（2021-02-05）[2021-07-20].https：//www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-prc-director-yang/.

[17] Report to Congress on Section 4 of the Reciprocal Access to Tibet Act of 2018 of P.L. 115-330[EB/OL].（2019-05-25）[2021-07-20].https：//www.state.gov/report-to-congress-on-section-4- of-the-reciprocal-access-to-tibet-act-of-2018-of-p-l-115-330.

[18] Report to Congress on Access to Tibetan Areas of the People's Republic of China（PRC），Sec.4 of the Reciprocal Access to Tibet Act of 2018，PL 115-330//22USC 1182[EB/OL].（2020-08-05）[2021-07-20].https：//www.state.gov/report-to-congress-on-access-to-tibetan-areas-of-the-peoples-republic-of-china-prc-sec-4-of-the-reciprocal-access-to-tibet-act-of-2018-pl-115-330-22usc-1182/.

[19] 2017 Country Reports on Human Rights Practices[EB/OL].（2018-04-20）[2021-07-20].https：//www. state.gov/reports/2017-country-reports-on-human-rights-practices/..

[20] 外交部發言人敦促美方停止利用人权问题干涉中国内政[N].人民日报，2019-03-15（3）.

[21] 2020 Country Reports on Human Rights Practices： China，Tibet，MARCH 30，2021[EB/OL].（2020-03-30）[2021-07-20].https：//www.state.gov/reports/2020-country-reports-on-human-rights-practices/china/tibet/.

[22] 习五一.简评美国《1998年国际宗教自由法案》[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2010（3）：85-93.

[23] State Department International Religious Freedom Report：2017[EB/OL].（2018-05-30）[2021-07-20].https：//www.state.gov/j/drl/rls/irf/religiousfreedom/index.htm？dynamic_load_id=280816&year=2017#wrapper.

[24] 外交部发言人答记者问[N].人民日报海外版，2019-06-25（2）.

[25] State Department International Religious Freedom Report：2020[EB/OL].（2021-05-12）[2021-07-20].https：//www.uscirf.gov/sites/default/files/2021-04/2021%20Annual%20Report.pdf.

[26] H.RES.65，02/16/2017[EB/OL].（2017-02-16）[2021-07-23].https：//www.congress.gov/bill/115th- congress/house-resolution/65/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22tibet%22%5D%7D&r=20&s=5.

[27] H.Con.Res.89，11/29/2017[EB/OL].（2017-11-29）[2021-07-24].https：//www.congress.gov/bill/ 115th-congress/house-concurrent-resolution/89/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22tibet%22%5D%7D&r=18&s=4.

[28] H.RES.743February 16，2018[EB/OL].（2018-02-16）[2021-07-23].https：//www.congress.gov/bill/ 115th-congress/house-resolution/743/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22tibet%22%5D%7D&r=27&s=5.

[29] Members of Congress to Pompeo：It's Time to Implement Tibet Legislation，May 13，2019，[EB/OL].（2019-05-13）[2021-07-20].https：//humanrightscommission.house.gov/news/press- releases/members-congress-pompeo-it-s-time-implement-tibet-legislation.

[30] S.1260，United States Innovation and Competition Act of 2021，04/20/2021[EB/OL].（2021-04-20）[2021-07-20].https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1260/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22Innovation+and+Competition+Act+of+2021%22%2C%22Innovation%22%2C%22and%22%2C%22Competition%22%2C%22Act%22%2C%22of%22%2C%222021%22%5D%7D&r=1&s=4.

[31] H.J.Res.31，Consolidated Appropriations Act，2019，01/22/2019[EB/OL].（2019-01-22）[2021-07-20].https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/house-joint-resolution/31？q=%7B%22search%22%3A%5B%22tibet+++Consolidated+Appropriations+Act%2C+2019%22%5D%7D&s=5&r=5.

[32] H.R.4281，Tibet Independence Act，06/30/2021[EB/OL].（2021-06-30）[2021-07-20].https：//www. congress.gov/117/bills/hr4281/BILLS-117hr4281ih.pdf.

[33] H.R.1872，Reciprocal Access to Tibet Act of 2018，04/04/2017[EB/OL].（2017-04-04）[2021-07-20].https：//www.congress.gov/115/plaws/publ330/PLAW-115publ330.pdf.

[34] 就美國“2018年对等进入西藏法案”全国人大外事委员会发表声明[N].人民日报海外版，2018-12-21（2）.

[35] H.R.133，Consolidated Appropriations Act， 2021，12/27/2020，Public Law No：116-260[EB/OL].（2020-12-27）[2021-07-20].https：//www.congress.gov/116/plaws/publ260/PLAW-116publ260.pdf.