清代怀庆府河防管理模式嬗变探析

李 想

(湖北大学 历史文化学院，湖北 武汉 430062)

怀庆府位于河南省西北部，北临太行山，南邻黄河，沁河从中穿过。因夏季东南风和太行山阻隔，形成地形雨。夏秋多暴雨洪涝灾害，河流易泛滥成灾。沁河、黄河河身沙松土疏，洪水来袭，堤坝易被冲决。雍正二年(1724)，清朝廷在武陟设立副总河，并建造嘉应观纪念黄河治理工程。怀庆府河防关乎怀庆府的经济与民生，受到清朝廷重视。近年来，学者对清代河工经费、河政变革多有研究，认为清前期确立了河务管理制度，对河务有大量资金支持，至清咸丰时期，黄河在铜瓦厢决口改道以后，河务管理转向地方(1)河务制度研究主要有：贾国静，王凤青：《选择的无奈：晚清黄河治理地方化探析)，《西南大学学报》2012年第5期；潘威，张丽洁：《晚清财政转型下的河务运作——以河银制度为中心》，《安徽史学》2020年第3期；曹金娜，陈厉辞：《清代河道总督建置考》，《华北水利水电大学学报(社会科学版)》2015年第6期。。目前，鲜有研究清代怀庆府河防管理模式，本文将从管理角度探讨清代怀庆府的河防工程。

一、官方主导的怀庆府河防管理模式

清代设置河道总督管理河务，河道总督直接受命于朝廷。“河道总督……河南一人。直隶河道，以总督兼理”，“掌治河渠，以时疏浚堤防，综其政令”。[1]3341顺治元年(1644)设置总河，驻济宁。“河南黄河险要之处，莫如怀庆府属之武陟县，应令副总河驻劄彼处，督率防护”[2]，雍正二年，因武陟黄河堤工紧要，清朝廷于武陟置副总河，后又称“北河”(2)雍正七年(1729)，改副总河总督河南、山东河道，驻济宁，称“东河”；雍正八年(1730)，又因直隶河工紧要，添设直隶河道总督，驻天津，称“北河”(刘子扬：《清代地方官制考》，北京：故宫出版社，2014年)。。河道总督以下设置管河道员，负责沟通朝廷与地方，若地方有灾情，管河道员需第一时间赶到灾情地，并及时向上级汇报。管河道员以下，黄河北岸设黄沁厅，负责河道与河兵夫役管理，设通判或同知，“兼司水利”。通判、同知以下，各县设管河县丞、主簿、管泉巡检等，负责对河流的具体治理工作。[3]86

怀庆府河防工程款主要由朝廷拨发，雍正时期“屡下谕旨，亟发帑金修筑堤防”[3]43。乾隆元年(1736)，修建木栾店堤工，“按地派钱约计费银二千四百余两，颇为民间之累苦”，河南总河白钟山请旨改为官支工银，“其设立长夫，每岁在豫省存公银两发给，不得丝毫累民，永著为利”[4]。嘉庆时，“奏定章程，岁请帑银数万，责成黄沁同知办理”[3]562。河工经费还来源于“借项”“垫支”“垫帑”，如借支盐税、地丁银，或由朝廷拨帑银借给地方，规定地方在一定期限内归还朝廷。嘉庆二十一年(1816)，修筑武陟拦黄堤坝的经费即借用地丁银，“圣恩府准借项兴办，以资捍卫事……先于司库存贮，节年地丁银内动支给领，克期办竣，籍资保障其备防料物，并令全数购买堆贮”[3]605。除此之外，修堤经费还通过向沿河两岸百姓加税等办法筹集，即“摊派”。道光三年(1823)小刘村沁河决口，河督严烺、巡抚程祖洛上奏经费不足，提及嘉庆二十年(1815)“古樊村漫工，曾经奏准例价，作正开销，加价仍系摊征归款”，所以仍希望“准其例价作正开销，加价摊征”[3]623。“发帑”还是“摊征”，视情况而定，大额经费一般由朝廷承担。

怀庆河防于水灾发生之前有一定的防御措施。修护河堤“先筑堤以备之……后岁加修筑埤补，使兹堤不至陵夸”[5]。官方主持对堤坝进行日常维护，乾隆元年，“设沁河堤工长夫。谕：朕闻河南武陟县木栾店沁河堤工，关系民居庐舍，每年派民夫修筑，以防水患”[6]。水灾发生后，官方组织救灾和抢修工程，“若黄河、沁、洛并涨，则大河漫滩，各处均须防护……一遇水涨，并报江南总河修防”[7]。怀庆府民间组织修办的堤坝，也依赖于朝廷的力量。乾隆初，民间自修的小金堤被洪水冲毁，改由官办岁修，情况稳定后，又改为民修，“乾隆元年，归入岁修，历被汕刷，仅存一百四十余丈，于南堤头里埽防险。二十年，大溜下移，仍归民修”[8]133。嘉庆二十一年，武陟县遇到严重水灾，大水冲毁了拦黄民堰，地方向上级报告，并“于黄沁同知专司修守，该县拨夫协防”，而“如果无需埽工，则仍归武陟县，将岁修土工照常督办除饬”[3]608。

顺治时期，政府修建武陟傅村堤，原武赵家庄堤，阳武潭口寺、月堤、包家厂、慕家楼的河堤。康熙至雍正时期，清朝廷大力修治武陟黄河堤坝，河道总督陈鹏年、嘉应观道长牛钮、河道总督齐苏勒、河道总督嵇曾筠先后在此主持治河。这一时期修筑了武陟木栾店堤、秦厂大坝、大原村堤，原武赵家庄堤、庙王口堤，阳武姜家庄堤、潭口寺堤，河内仁孝寺堤、大马口堤、十八里遥堤。[8]125雍正元年(1723)，雍正皇帝下令在武陟修筑黄河大堤，并亲临工地搬石填基，该段大堤因而名为“御坝”，并修建敬奉龙王的嘉应观[3]42-43。

清代中前期，朝廷建立了完备的河防治理体系，河道官员督率堤坝修建和灾后重建，河道总督在武陟亲自主持修筑黄河大坝。朝廷征调人力物力，在灾害来临的时候抢修堤坝，保障了河流沿岸百姓的安全。堤坝修建经费有朝廷拨发或借项支持，减少了摊派征收，减轻了沿河百姓的负担。

二、官督绅办的怀庆府河防管理模式

(一)河防管理模式转向官督绅办的原因

1.河工弊政及河务地位下降

乾隆时期，由于河流决口频发，河工机构迅速膨胀，因此河官素质降低，逐渐出现贪污腐败现象。嘉庆时，出现彰卫怀“道属河工五厅，岁修糜费，春秋防汛，虚应故事”现象[1]11666。道光二十年(1840)，鸦片战争爆发，清朝廷各项经费开支增加，河工经费不足时，就向百姓增收赋税，“自是至道光之季，军需、河工、赈务、赔款之用，及历次事例之开，盐商等报效，修河工料之摊征，凡为不时之入与供不时之出者，为数均巨”[1]3704。

咸丰元年(1851)爆发了太平天国运动，咸丰十年(1860)又爆发第二次鸦片战争，军费开支增加，国家财政乏力。咸丰三年(1853)七月，河南深受太平天国之乱，朝廷的主要精力用在镇压太平军，防守堤坝的河兵因军事需要频繁调动，不能专任河务，地方河务的运行受到很大影响，即“豫省无兵可调，河标兵数无多，不敷分布”[9]。咸丰四年(1854)正月，王履谦奏豫省吏治废弛、军需浮冒、河工糜费一折载：

怀庆解围后，办理防守事宜，支发不及二万，禀报至八万余两之多。前署河南府知府李洁，官声本属平常，借防堵为名，擅动发商生息银两。至河工钱粮，东河每年不下一百四五十万两。实在办公，不及十分之六，任情挥霍，种种糜费各等语。[10]

怀庆府的修堤款不能正常拨付，而拨款又被冒用挥霍。同年，清朝廷劝导地方绅民捐输支持各地所需，“前因军需、河工用度浩繁，经户部筹议，遵旨行知山西、陕西、河南、四川等省，令各督抚劝谕官绅士民，量力捐输，以济要需”[11]。朝廷因内外战争，无力支持地方建设，只能通过捐输的方式开源。清朝廷对河工经费的拨付大不如前，渐渐变为地方自筹。

咸丰十年六月，河南黄河因距开封较近，河工交由河南巡抚办理[12]。光绪二十八年(1902)正月十七日，清朝廷裁撤河东河道总督，一切事宜改归河南巡抚兼办，此后河务不设专官[13]。随着朝廷转向洋务、新政与内外战争，河务逐渐地方化，修防经费拨付也逐渐减少。河务经费越来越向百姓摊征，大大加重了百姓负担。因此河务经费逐渐交由乡绅管理，官督绅办的河防管理模式逐渐建立起来。

2.怀庆府乡绅具有管理河防的能力

怀庆府乡绅协助官府教化和管理一方，组织民众救灾、兴办教育、水利、修庙等。《复兴德善堂兼立经书义学碑记》载，河内县太学生乡老程文藻在庙里经营德善堂，程文藻去世之后，其弟卫辉营参将程金升“复立义学于寺中，将此项半为立义学之资，班委德善堂之用”[14]8。

咸丰三年六月，“贼犯汜水，分股渡河陷温县……辛巳，温县绅勇败贼，复其城，复会官军败贼于武陟”[1]725。怀庆府各县乡绅组织团练乡勇，协助朝廷抗击太平军。光绪二年(1876)怀庆大旱，光绪三年(1877)沁河大决，怀庆各县遭受灾害，庄稼绝收，饿殍遍地。光绪五年，河内县卜昌王君如与其弟“捐囷仓、捐官赈、收孤幼、掩尸骸……乃于村之中设糜粥以食饥者”[14]82。

道光初，乡绅孙会一倡议重新疏浚修武县新、蒋二河渠道，后经怀庆、卫辉两府，及修武、辉县、获嘉共同商议，挑浚河道，所用费用由县令组织捐办，不用百姓负担[15]。光绪六年(1880)，东西白水村合建了普济渠。光绪七年(1881)石荆村在村西建设了永固闸；同年，小董村的南官庄、卧牛庄与贾村合建作霖闸[16]200。

怀庆府乡绅在地方上有一定的威望，且了解当地的社会环境，有组织民间事务和调解民间争纷的经验，能够提出较为符合地方情况的方案。

(二)官督绅办的河防管理模式

随着河务兴办职权逐渐下移，怀庆地方乡绅不仅负责疏浚河道与捐款救灾，还参与到河防堤坝的管理事务中。道光二年(1822)八月，沁河决武陟韩原村、小刘村、原马棚等处。次年，沁河再决原马棚、小刘村、老龙湾等处。据《武陟县志》载：

乡绅参与到防堵决口的事务中，与地方官共同商量对策，并管理修堤工程款。这次堵口工程顺利完成，且“行之六年，幸无溃决，疮痍渐复，年谷以丰”[3]565。朝廷对此次沁河河防及灾后救助十分重视，派河南巡抚程祖洛负责，并蠲免赋税、发放赈灾款[16]42-43。可见，道光年间，国家仍有余力组织救灾和修办河防。

光绪九年(1883)，沁河堤工经费改为民捐，百姓受到胥役敲诈，“每岁例派料蔴等项民间按亩摊捐，动至数万，加以官吏侵蚀、胥役诈索，扰累不堪……民间无力供输”[16]255。为减轻百姓负担，提高效率，“选委绅士设安澜局，试办一年，成效大著。遂禀请巡抚鹿，奏请改为官督绅办。核定河内、武陟两县岁修经费各银一万二千两，由司库给发，奉旨允准，而民间岁派料蔴等项悉予裁免”[16]255-256。由乡绅组建安澜局，改民捐为司库拨款。治河款由当地知县督办，乡绅管理。官绅合作，以“纾民力而节工费”[16]255-256。自光绪九年以来，河防开始出现官督绅办的管理模式。光绪十三年(1887)，沁河“决小杨庄，水逼护城堤，势甚岌岌，依旧行之水杀城无恙”。武陟县四周的堤坝遭遇暴雨，积水不能排出。彰卫怀道曹秉哲督率乡绅和百姓建顺宣闸，在方陵村南建方陵堤[16]200。光绪十六年(1890)，武陟木栾店大坝被冲破，当地乡绅百姓合力抢护，河督到场勘察后，建议将堤坝改为石筑，百姓将石头抛入河中，堵住决口，并修筑石坝[16]258。

从光绪九年至光绪十六年，官督绅办的河防管理模式运行中，出现了一些问题。河工经费、工程仍由官府主持，冗费并未解决，官员“不能常驻河干工事”，“多假手上下，隔阂各不相闻”。同年，给事中张廷燎奏请革除河工积弊，巡抚廖寿丰、河督许振祎、檄道员陆襄钺到沁河实地勘察，与怀庆知府李芳柳、河内知县高袖海、武陟县贾联堂、两邑绅首李伯恭、王辂等人共同商定怀庆府的河工管理章程，主要内容如下：1)两县各设总办沁工公所一处，总公所下，每县再分工段，设分防公所，于河内县设八段，武陟县七段。每县设四位总办公务的首领，分段首领由当地乡绅自行选派，推举滨河附近，吃苦耐劳之人负责。2)官府计划每年拨款一万二千两，每年十月先拨五千两，“采办砖石正杂等料，预为储备”；次年二月再拨四千两，“以备春厢筑堤，并添购料物，雇募夫工”；四五月再拨三千两，“以备伏秋防泛”。3)工程管理、工夫雇佣，款项支配都改为绅办。革除冗员冗费，“从前办公幕友，外工书役，并一切浮费悉行革除”。[16]259-262官督绅办的河防管理模式进一步完善，怀庆府乡绅掌握了河防的实权。

光绪十六年七月黄沁决口，河道总督许振祎亲自到河南黄河各段勘察河堤，布置工作。在一份奏疏中描述了自己指挥修筑木栾店堤工的场景，“先是道厅倡率绅民，已抛护三石坝。臣当委武陟教谕李笔端，飞速采石，再筑三坝，而将堤身后戗寨墙，悉数修复”[17]。光绪十七年(1891)三月二十日，修孟县小金堤，河南巡抚裕宽赴孟县查看，“随即督同河北道明保，怀庆府知府李芳柳，孟县知县王兰森，暨在工各委员，周历履勘”[18]。裕宽派人到济源购置河堤所需石料，并与当地知县、各工委员一同办理河务。

光绪十九年(1893)，“武陟黄河水势自南岸孤柏嘴以下北趋，渐将清风岭冲刷……知县孙叔谦详准会同委员黄履中、李笔端勘修，筑石坝八道，石垛十八个，土埝二道，用银八万二千两”[16]262-263。光绪三十二年(1906)秋，沁河暴涨，冲毁武陟县北岸河堤，知县张秀升督率绅士王士廉等防险，“并经该道府等，驰赴工次，督率县绅，设法筹堵，以冀力挽狂澜，早苏民困等情……严督官绅，克期堵合。一面由司派员携款前往，散放急赈”[19]。

虽然河工管理章程规定了朝廷每年拨发修河款，但实际上，经费多由乡绅筹垫。光绪二十一年(1895)修沁河堤，“知县孙叔谦督绅王士志、任福恒等筹垫款项”[16]263。此外，官府借支修堤经费，“知县张秀升督绅王士廉等，借支道库河工防险银两，鸠工堵筑”[16]264。只有地方无法承担时，知县才向上级申请经费或请购所需物料。

知县张秀升，以拦黄堰坝工吃重，请款购石五百方，相机修筑……虽光绪二十八年，及三十二年，并宣统元年及二年，均经官筹备，请款办石。然每次仅五百方左右，以之当浩瀚洪流，不过支吾[16]265-266。

宣统三年(1911)，培修沁堤，知县张秀升“商同沁工所长王士廉，援照河内县修堤成案，禀准借司库银两，作为修堤专款。仍由沁工岁修项下，分四年摊还”[16]268。光绪十六年所定岁修河工的款项是一万二千两。光绪十九年，修武陟黄河堤用银八万二千两。光绪年至宣统元年，官方经费不能按规定足额拨付，仅能购石“五百方左右”，或是拨款后，需要以摊征的方式定期还款。光绪十六年以后，清朝廷“加厘加税，如藤酒土药之加厘税、百货税之改统捐、税契加征之类；杂捐如彩票捐、房铺捐、渔户捐、乐户捐之类”，却裁减河工经费[1]3707。裁减河工经费并非为了节省民力，而是不再重视河工。

三、结语

怀庆府的过境河流黄河、沁河、丹河等易泛滥成灾，防洪堤坝建设与百姓生计息息相关。清代中前期，朝廷重视河防，堤坝建设及维护由官府主持，经费充足。乾隆年以后，河工机构逐渐膨胀，河官素质降低，出现贪污腐败现象。道光以后，内忧外患加重，河务地位下降，拨款减少，河兵也不能专任河务。此时，怀庆府乡绅权力逐渐上升。怀庆府地方官与乡绅共同商议河务改革，于光绪时期确立了官督绅办的管理模式。怀庆府乡绅于“安澜局”“沁工公所”执行河务，成为河防管理的主体，掌握了河务管理权。官督绅办的河防管理模式，有利于提高效率，节省经费，减轻百姓负担。但是官督绅办的管理模式不能完全代替官办。因其修堤费用，仍需国家拨款。