目前我国行政处罚听证制度的缺陷与完善

摘 要：目前我国的行政处罚听证制度的数量在逐渐提升，听证范围也越来越宽，这对于推动我国行政处罚听证制度和推进依法治国的进程来说有着重要的意义。随着时代发展与社会进步，各个法律需要进行不断修改以适应飞速发展的社会。《行政处罚法》于2020年进行了修订，其中就包括听证制度。虽然新修订的《行政处罚法》将听政范围进行了扩大，但一些老生常谈的问题依然存在，凾待解决。

关键词：行政处罚法 听证 行政处罚听证

中图分类号：F016.3;D925.3  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）04-068-03

一、行政处罚听证制度的内涵及作用

行政处罚听证制度含义在我国法学界的认识基本一致。一般认为，行政处罚听证制度是指行政执法主体依据《行政处罚法》，对行政相对人的权益进行处罚，并告知其处罚的事实依据和听证的权利，并由非案件调查人员的听证主持人主持听证会，让行政相对人和行政机关在听证这一平台进行辩论，由行政机关和行政相对人就案件事实陈述、举证、质证，并以此制作笔录，行政机关依据笔录做出决定的活动。

行政处罚听证制度在保护相对人合法权益，对行政机关行政执法的监督和约束其权力发挥着重要的，不可替代的作用。首先他为公众的政治参与提供了道路，行政处罚听证制度赋予了公民听证的权利，也为公民行使该权利提供了法律保障。其次，它能使行政机关的行政行为更加公开透明，约束和监督行政机关。行政听证制度的本质是在法律操作的范围内行使行政权力，以合法性和合理性为基本准则，要求依法保护相对人程序性的权利，以程序正义来实现结果正义，在公众和行政相对人的监督下进行行政权力的运行[1]。

二、我国行政处罚听证制度存在的问题

（一）行政处罚听证适用范围狭窄

从目前情况来看，我国听证的范围相对于世界其他国家来说较为狭隘，除了行政许可和行政处罚领域外，听证程序也仅仅适用于价格调整和公共决策领域。而在行政处罚领域，现行的《行政处罚法》也只规定了吊销营业执照和许可证、责令停产停业、较大数额罚款等三类行政处罚可以适用行政处罚听证制度。虽然《行政处罚法》修订后增加了没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物;责令关闭、限制从业;其他较重的行政处罚;法律、法规、规章规定的其他情形的适用听证的情形，但也仅仅是增加了行政处罚听证的种类，该条款仍然是一条不完全列举的规定，对于较大数额的认定仍然没有确定，作为限制人身自由的人身罚的行政拘留也未纳入听证的范围。

首先，法律条文运用列举式的最大缺点就是不能含盖所有应该含盖的内容，不可避免地会有遗漏的事项。而且随着社会迅速发展变化，列举式更难含盖社会生活中所出现的各类问题，列举式会对法律产生滞后性，不能顺应时代的脚步。但行政处罚法修改后仍然采取列举式，这个问题在今后仍然需要我们继续研究与讨论。

其次，对“较大数额”的认定。《行政处罚法》虽然规定了“较大数额罚款”适用于听证制度，但是对于具体最高和最低數额的限度一直没有明确的规定，多大的数额算是较大，“较大数额罚款”由哪些行政机关作出规定，在法律中均没有体现。在实践中，大多是各地方根据本地的经济水平，社会发展情况，分别给予规定。但由于缺乏法律统一的规定，各地方规定的金额互不一致，时常出现罚款数额过高等情况[2]。

最后，修改后的《行政处罚法》仍然没有把行政拘留纳入到听证范围中来。就财产罚与人身罚对公民的影响程度来说，人身罚的影响程度显然是最为严重的，因此，没有将限制人身自由的行政处罚纳入到可以听证的范围，是不利于全国法制化发展，是与现代法治精神所背离的。作为限制人身自由这一涉及人身权最严厉的行政处罚的行政拘留如果适用错误，那么相对人其受到的损失是无法计算的。修改后的《行政处罚法》仍然没有将行政拘留纳入听证范围，这一点是令人匪夷所思，也是值得以后继续去深入研究的问题。

（二）听证主持人制度需要更加完善

《行政处罚法》只规定听证主持人不是本案的调查人员，由行政机关指定即可，对选取听证主持人的方式和标准过于简单和粗略。哪些人不是本案的调查人员，哪些人可以由行政机关指定，行政机关又可以指定哪些人，这些都没有明确规定。而且是不是只要符合这两个条件就可以胜任听证主持人这一工作，一些不具备听证经验，专业素质不合格的工作人员是否能能承担听证主持人这一中立性较强的工作[3]，还需探讨。

《行政处罚法》对听证主持人的职责规定也过于简单，听证主持人的职责将直接关系到听证主持人是否能够处于中立地位，听证程序是否按照法律规定的程序运行。因此听证主持人的职责会在一定程度上对听证程序起到影响。虽然法律规定听证主持人不能是本案的调查人员，但主持人可能是调查人员同一机关的其他人员，可能与调查人员有着某种联系，难免会考虑相关因素，要求其公平公正的主持听证会有一定的难度，难以做到一视同仁。如果听证主持人不能够排除相关因素，脱离案件，就很难保证主持人的公正性、中立性，会严重影响到相对人的合法权益。

法律对能够胜任主持人的资格也没有相关规定。尤其在现实中，由于一些主持人缺乏听证经验，缺乏良好的道德素质和法律专业知识，使得听证效果远达不到预期，效率低，质量差。在实际操作过程中，经常会出现行政听证主持人不适合的情况，一部分主持人对听证程序也没有足够的重视，没有认真对待这一工作，敷衍行政相对人，走过场，只做表面工作。使得听证程序流于形式，不利于听证制度发展，难以达到其预期的效用，也不利于降低成本，增加行政机关的经济负担。

（三）信息公开不够充分，行政相对人法制意识淡薄

听证制度得到全世界范围内的广泛认可离不开程序本身的公正性。公开透明是听证制度的内在要求。如果行政听证信息不能做到公开化，公众可能就会不知到从何种渠道充分了解听证及其相关信息，那么行政听证制度也就没有了其实质的意义。目前我国的法律法规均规定除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，其他的听证会应当公开举行，然而在现实生活中，公众参与听证会的机会不多，获得的信息量也很少。不知道在哪查看相关信息，如何参与听证，这就导致公众对听证感兴趣，想了解听证也无从下手，甚至对听证没有概念[4]。目前，行政机关举行听证一般会提前通知听证时间，以便公民前去旁听，并且举行听证的方式一般是听证会的形式举行。然而，因法律在此方面规定的不完整，在现实操作中，行政听证的实际公开程度还远达不到期待的透明程度，很容易引起公众对行政机关的不信任或误解，进而损害政府的信誉度。

而且听证制度实施至今的状况不容乐观，从1996年《行政处罚法》实施到现在，依然有很多人不知道何为“听证”。很多行政相对人对听证制度的公平、公正性也存在质疑，很多行政相对人不会想到申请适用听证程序，真正运用听证制度解决问题的人可以说是寥寥无几。而且由于一些公众缺乏参与意识和实践精神，运用听证权力的意识淡薄，也不知道运用手中的权利来维护自己的合法权益，表达自己的意见。所以，虽然听证程序可以保证行政相对人的合法权益，但大多数公民却不知道如何合理地运用。另外从两者法律关系可以看出，行政相对人相对于行政机关处于弱势地位，因此应该重视行政相对人合法权益的保护。在实践中，行政相对人的地位和作用明显处于弱势，法律规定的权利也没有被充分合理的利用。相对人一方也没有发挥其应有的作用。

三、完善我国行政处罚听证制度的几点建议

（一）扩大行政处罚的听证范围

1.修改立法方式。如前所述，现行立法采用的是列举式，修订草案也依然采用的列举式。由于列举式有着较为明显的缺陷，因此可以采取概括式加以规定。如修订草案中“其他较重的行政处罚”，对于什么是“其他较重行政处罚”，法律法规可以继续加以明确规定，但由于概括式过于模糊和笼统，因此可以在后面加入排除式规定使其更精确更具体。例如，可以在“其他较重行政处罚”后面加上“较小数额的罚款、警告等处罚除外”的规定。这样既可以填补列举式遗漏的缺点，使法规更为严谨，也明确地排除了不适合采用听证程序的处罚种类。

2.明确罚款数额的范围。目前罚款数额多少由地方根据本地情况自主确定，所以常常会带来数额偏高或顶格罚款、下位法与上位法冲突等问题。因此，很有必要制定明确的数额标准来准确认定数额较大的罚款，方便在实际操作过程中根据听证程序的范围要求进行操作。我们可以学习刑法的规定方法，先规定罚款的最低金额，并在此基础上，由各省市根据自身经济发展水平和本地发展情况确定自己具体罚款的金额，有效地保障我国公民听证权力，防止地方行政机关滥用听证程序的决定权。同时也需要对较大数额的罚款金额根据各地发展情况进行不断调整，确保较大罚款的数额与经济情况，社会形态相适应。

3.将行政拘留纳入行政处罚听证范围。人身权是宪法中规定的公民最基本的权利，其效力优于其他任何权利。因此，行政拘留是最严重的一种行政处罚，为了防止行政机关滥用行政权力而对行政相对人进行行政拘留，损害相对人的合法权益，需要通过听证程序对其进行保护。将限制人身自由的行政拘留纳入听证制度的范围内，不仅能避免行政机关滥用权力，保证行政执法的公正，减少行政复议和诉讼，而且也是尊重宪法，尊重公民人权，完善我国人权保护制度的必经之路。

（二）完善听证主持人制度

1.明确听证主持人的资格。首先对于听证主持人是否须是行政机关工作人员的争论，这个问题的答案应该是无需争议的，因为行政听证也属于具体的行政行为，因此对于听证主持人是行政机关工作人员这个问题应该给予肯定的回答。而对于主持人资格的要求则必须在法律条文中加以明确的规定，可以从以下几个方面加以限制。例如，听证主持人必须要具有专业的知识储备和能力，更重要的是要有一定的听证经历和经验。另外，听证主持人除了具备行政听证知识外，还要有比较全面的法律知识，这样才能保证听证程序公正，同时也能使主持人更好地胜任这一中立性比较强的工作[5]。

2.规定听证主持人的职能。规定听证主持人的职能首先要保证听证主持人独立的地位。听证主持人所做的决定不应受到其他任何机关或个人的干涉，听证主持人的独立性是直接与听证结果的公正性相关联的。若听证主持人不具备独立地位，实施机关或其他个人意志，则违背了设立听证程序初衷，无法实现听证程序的价值，使听证没有了意义。为了防止出现影响听证主持人的外在因素出现，需要对听证主持人设立外部职能分离原则，即本机关的案件可以由其他行政机关的听证主持人主持，这样可以有效避免出现内部职能分离原则的缺点，实现听证制度本身的作用與价值。另外外部职能分离原则可以有效减少回避，也有利于保证听证主持人的客观性，避免因在调查时得到的主观印象带到听证程序中来，影响听证结果的公正性。

3.细化主持人的职责。《行政处罚法》中并没有将听证主持人的具体职责规定在法律条文中，但在现实操作中，主持人一般承担主持听证程序;维持听证秩序;听取调查单位和听证申请人对案件的陈述;组织双方进行质证、辩论;询问听证参与人是否申请回避;听取其他听证参加人陈述;决定听证延期举行;宣布听证会结束;拟定听证报告等职责，可以将这些具体职责在法律条文中加以明确规定，对主持人的职责进行细化。

（三）完善行政听证信息公开制度，提高公民的法制观念

听证制度可以说是公民与行政机关平等对话的一个重要平台。必须加强听证制度的公开透明程度，使听证制度发挥其应有的作用，让其接受公众的监督，保证其公正性。在听证之前，可以将听证的时间、地点、有关案件事实和法律适用情况等事项通过公告的方式发布。但是由于部分信息属于保密信息，不适合对外公开，我们可以在法律中加以规定哪些信息可以公开，哪些信息不能公开，既让公众有了直观的了解，也避免了规定不清所带来的后续问题。在听证过程中，从人员的审核，再到听证参加人的对案件的陈述、质证、辩论等各项关键信息要及时向公众披露。在听证结束后，行政机关要认真梳理听证参加人所阐述的意见，制成笔录，并根据该意见笔录及证据对案件进行整理，及时作出反馈。对于不属于保密信息的听证记录，应当向社会公开，方便公众查阅和了解听证制度。

而对于提高公民的法制意识，依法治国，推进法制化建设则一直都是我们所大力提倡的。第一，我们可以吸取美国的非正式听证程序，为公民参与和了解听证提供平台和渠道。对于造成较大社会影响、公众反响强烈的案件，可以采取座谈会、舆论听证会等多种形式。以创建公众广泛参与的机会，提高他们的法治意识，用这种方式潜移默化普及法律知识，让他们了解听证程序的内涵及其作用，这样公众就会了解听证制度的重要性，愿意主动拿起法律武器保护自己的合法权益[6]。第二，行政机关应充分发挥新媒体的自身优势，如广播、电视、移动通信和互联网等，广泛推出法律宣传教育专栏，在互联网和电视上让更多的人了解法律、了解听证。广播、电视、网络等新闻媒体具有传播广泛、及时，能够直观的表达等特点和优势，在当下时代更能有效广泛地进行法律普及和传播。第三，相对人也应该重视其自身的权利。当行政机关作出有损自己合法权益的行政处罚时，当事人对要敢于进行辩论、质证，充分表达自己的看法和意见，首先要想到运用法律武器保护自己，这也是建设法治国家所鼓励和希望的。

四、结束语

行政处罚听证制度对推进我国法制化建设，保护公民合法权益起到了不可替代的作用，他也对行政机关行政权力进行了约束，保证行政权力公平公正的运行，也为行政机关在行政执法中提供了法律依据，转变了行政机关执法观念，对于行政处罚领域有着极其重要的现实意义。虽然修改后的《行政处罚法》对听证制度进行了修改和完善，但仍然有很多问题没有解决，只有不断发现其中的问题，不断完善立法，取长补短，鼓励公众运用听证制度保护自己权益，我国的行政处罚听证程序一定能够不断完善其缺点，为公民合法权益提供保障，发挥其应有的作用。

参考文献：

[1] 阎桂芳，张晋杰.我国行政处罚听证制度面临的困境及其破解[J].中共山西省委党校学报，2017，40（03）

[2] 石肖雪.行政处罚听证程序适用范围的发展——以法规范与案例的互动为中心[J].华东政法大学学报，2013（06）

[3] 邹丽君.行政处罚听证制度的不足与完善[J].行政与法（吉林省行政学院学报），2001（03）

[4] 王志立.行政听证制度：问题、原因与对策[J].中州学刊，2009（04）

[5] 邹玮，宋扬.对完善我国现行行政听证制度的思考[J].山西高等学校社会科学学报，2008，20（05）

[6] 石肖雪.行政听证程序的本质及其构成[J].苏州大学学报（法学版），2019.6（02）

（作者单位：黑龙江大学法学院 黑龙江哈尔滨 150000）

[作者简介：陈润泓（1998—），男，黑龙江省绥化市人，黑龙江大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。]

（责编：若佳）