消防安全信用监管面临的问题及解决措施

周江

摘要：引入消防安全信用监管，建立消防安全信用体系，是消防社会管理多元化的有益探索。文章从消防信用监管面临的问题着手，分析失信惩戒法律依据不足、标准各异、程序性规定欠缺，对信用主体缺乏救济途径等失信监管问题，从健全消防安全信用监管制度的法律体系、探索社会多元主体共同参与信用监管模式和完善消防安全信用监管制度三方面提出解决方案。

关键词：失信监管;行政惩戒;消防安全;行政执法;信用体系

消防安全作为社会公共安全的一部分，对保障人民群众的生命财产安全起着重要的作用。消防安全信用监管的核心是建立一套有效的消防安全信用信息记录、评价和综合管理机制，通过对依法履行职责，保障消防安全行为的褒奖以及对违反消防法规，存有火灾隐患等失信行为的记录、揭露、惩戒，依靠社会的力量形成对失信者的社会联防与惩戒，从而推动消防社会管理的多元化、社会化进程。

一、信用监管存在的问题

（一）失信惩戒法律依据不足

虽然失信行政惩戒制度在各行业领域被广泛应用，但缺乏与之完全配套的法律法规，缺少上位法对失信惩戒建设的统一规范，失信行政惩戒的合法性与正当性不足，导致制度的执行力和威慑力无法保证。多数地方性规定只是笼统规定惩戒措施的限制性条款，对于失信惩戒的适用范围规定和实施何种惩戒措施的具体标准并不明确，随着设区的市立法权的放开，信用立法的地方性法规和规章数量增长快，行政法规以上专门、核心的信用立法较少，失信惩戒制度的顶层设计呈现出位阶过低、立法质量参差不齐的现实状况，甚至有违反上位法的嫌疑。如果消防救援机构不对失信惩戒制度加以合法性考量，作为治理工具的失信惩戒措施将被过度使用，最终背离社会信用体系建设的设计初衷。

（二）设定的失信标准各异

各地对失信的认定标准不同，惩戒措施也参差不齐，不能充分发挥惩戒效果。若同一失信行为在不同地区，彼此之间的规定不一样，会导致在执行时产生抵触，反向削弱失信行政惩戒的制度效能。例如失信认定中的严重性标准是以结果为导向的，要求失信行为造成的危害应当与失信约束机制匹配。有的地方需要失信行为达到足以对公共利益造成严重影响才能被记录为失信信息。有的规范性文件对失信认定标准表达不清晰，将失信行为按照程度分为一般、较重和严重，却将所有程度的失信行为一同纳入联合惩戒的适用范围。

（三）缺少必要的程序性规定

消防救援机构实施失信行政惩戒需要贯穿全过程的程序规范以保证权力行使的合法性。失信行政惩戒在实施过程中因各种原因忽视程序规则，尤其是告知、陈述与申辩及事后救济，当前的失信行政惩戒制度并未对应有的程序正义加以重视，不仅未在实施失信惩戒之前告知当事人惩戒信息，而且对事后当事人的异议救济程序也未提及。各地制定的地方性法规、规章，只是单纯设定惩戒措施，并未配备相应的实施程序。容易导致行政惩戒权的不规范使用，相对人权益难以保障。

（四）对信用主体缺乏救济途径

现有信用立法中对于惩戒措施的解除和信用修复条款相对较少且不明晰，极大限制失信主体自我纠错的机会，不利于失信主体合法权益保护和未来社会发展中获得更多的资源和机会。同时，现有制度对信用主体救济途径缺乏规范，司法机关将对不良行为记录的公示，视为对已经发生的事实和行为进行客观记录及公示，认为不良行为公示不属于《行政处罚法》处罚种类中的其他行政处罚，所以行政行为过程中的程序瑕疵并不受行政处罚程序规范的规制。

二、健全信用监管法律体系研究

构建完备的消防安全信用监管法律体系有利于确保消防安全监督和管理工作的有效性，有利于约束生产经营者的行为。针对我国消防安全信用监管法律法规体系的现状和问题，建议完善消防安全信用监管的立法，来推进我国消防安全信用管理进程，为健全我国消防安全信用监管法律体系提供支撑点。可出台《消防安全信息公开制度》，规定消防信用信息的公开与保护，建设跨部门的消防安全信息平台，破解部门间存在的信息沟通不畅的难题，保障信息的公开性和透明性。出台《消防安全黑名单管理办法》，针对黑名单的主体范围、行为类型要结合消防安全领域内的立法来认定，为监管部门开展失信联合惩戒提供法律依据。

三、多元主体参与的信用监管模式探讨

完善消防安全信用监管法律制度需要以政府为主导，并引导社会多元主体参与到消防安全信用监管的工作中来。

（一）发挥政府监管的主导作用

持续推进消防安全信用监管制度时，需要将各部门间的监管权力与责任进行界定，应明晰各部门的职责。比如，我国许多地区纷纷实施消防安全黑名单制度，但地方立法能否在上位法缺失的情况下进行直接规定仍值得商榷。对于消防安全联合惩戒机制的规定，其惩戒措施及程序是否科学合理也有待斟酌。我国的《信息公开条例》对政府在监管过程中收集或获取的信息进行了相应的规定，可以以该法为前提条件对消防安全主体单位的信息范围进行缩小，實现信息收集的有效性和针对性。同时，政府在消防安全信用监管中发挥主要的作用，在消防安全社会共治模式中占主导地位。

（1）政府应转变消防安全信用监管的理念和方式，拓宽社会公众参与监管的渠道，要提高社会公众参与监管的积极性，保障公众的知情权，营造全民参与监管的社会氛围，同时，消防救援机构应设置机构或专班来履行消防安全信用监管的职能，整合各部门间资源，实现监管无缝衔接。

（2）健全企业社会责任制度，加强消防市场主体的道德教化，对消防市场主体进行制度约束，增强消防市场主体的诚信理念，维护自身的企业形象。

（3）为行业协会的发展营造环境，由于行业协会自身的独立性，赋予行业和媒体部分信用信息公示权力，有利于社会公众的信任感，行业协会加大对消防信用信息的宣传有利于增强公众监管的意识。

（4）落实消防安全知识普及工作，消防安全知识的教育和培训应融入学校、司法等教育中，加大财政投入，组织开展多样化的消防安全宣传活动来提高公众的参与度，拓展群众参与消防安全信用监管的渠道和反馈渠道，如举行听证会，建立激励机制或设立专项奖励资金，对举报者进行奖励，激发公众参与消防安全信用监管的积极性。

（二）推行消防生产经营主体承诺制度

政府应鼓励和引导社会多元主体的参与来实施失信联合措施，形成社会共治的消防安全信用监管模式，规范消防生产经营者的行为，确保消防市场的有序性。相关部门应对单位进行严格管制，倒逼单位主体约束自身的生产经营行为，增强安全经营的理念。可推进消防安全承诺制度，强化消防生产经营主体信用观念。日常经营中单位应公开承诺，说明诚信守法经营的态度，并就提供的消费场所的消防安全作出承诺，对外公布，有利于增强生产经营者的诚信经营理念，保障社会公众的知情权和选择权。

（三）建立消防安全举报投诉奖励制度

消防安全违法行为举报投诉奖励制度有利于激发公众参与消防安全社会共治，有利于消费者维护自身的合法权益。在现实生活中，消防市场主体的违法行为往往不易被发现，不法分子常常钻漏洞，通过各种手段妨碍相关部门对消防安全的监督和管理。因此，消防救援机构在监管过程中难以获取证据，导致无法对违法行为进行处罚。举报投诉奖励制度可以结合政府12345服务热线和96119联网实施，成立举报投诉中心，专门负责受理、核查、督办和奖励等工作，有利于监管部门获得有效线索，更容易取得违法行为的证据。关于奖金标准，应根据举报的违法行为情节轻重给予不同阶次的奖金数额，按照方便群众原则，可以现场领取、委托代领、汇至指定银行或者电话费充值等形式，确保举报者获得奖励，保障举报者的合法权益。

（四）健全行业协会的消防信用档案制度

行业协会的消防信用档案制度是通过收集消防产品及技术服务机构生产经营者的违规信息来监督和约束消防产品销售、消防设施维护保养经营及其他中介服务行为的一种制度。行业协会的消防信用档案制度有利于实现行业协会对消防行业市场的有效治理。该制度应公布的内容包括消防中介及服务机构的营业资格、监管部门抽查的结果及其所受到的处罚等，进而约束经营者的行为。

四、完善消防安全信用监管制度的建议

（一）健全消防安全信用档案制度

健全消防安全信用档案的制度有利于保障消防安全管理的秩序性，消防信用档案制度的建立可以实现信息的公开与共享，可以为消费者提供可靠的信用信息，可以保障消费者的知情权。需要进一步适应“放管服”执法改革的背景，以此为基础建构消防信用监管的框架，以便更好地推进信用体系建设。进一步明确消防安全信用监管制度的内容，如明确个人信用与社会信用、企业信用之间的关系;进一步统一档案内容、格式、记录要求;进一步利用信用信息的客观准确性，根据消防市场主体的信用状况分级分类划分;进一步将消防市场主体的信用救济方式和认定失信的相关规定具体化;进一步与金融等机构协同合作，创新信用信息评价曝光平台。

（二）完善消防安全信息披露制度

完善消防安全信息采集工作是对制度得以正常运作的保障，如何收集信息和商业秘密概念的明晰是当前亟须关注的两大重要问题。除了法律明确规定的不能对外公布的信息，其他与消防安全相关的信息都应该及时对外进行公布。完善消防安全信息披露制度有利于确保消防安全信息资源共享，有利于实现资源的合理配置和高效利用，有利于确保信息的公开性和透明性，保障社会公众的知情权。

（三）加强消防安全黑名单制度

应当建立统一的法律体系，为各地的相关立法提供依据。应明确消防安全黑名单制度的范围、消防安全黑名单的适用对象、适用条件、适用范围及监管手段，通过立法的方式统一标准，解决各地黑名单法律适用混乱的问题。被列入黑名单的单位申请取消信用惩治，应作出消防安全守信经营的承诺。

（四）建立消防安全失信联合惩戒机制

在加快社会信用体系建设的背景下，消防安全监管部门应加强与其他部门的协同合作。首先，加强与金融部门的协同合作，当失信的单位主体需要融资贷款时，金融部门应提高贷款的利率，对于严重失信的市场主体，监管部门应对其实施不予贷款的处罚。其次，加强与政府采购部门的协同合作，在招标投标的过程中，应提高失信单位参与招标投标竞争的门槛。除此之外，失信的单位主体还将面临失去享受政府扶持的资格。通过以上措施，要让消防安全主体树立安全第一、诚信经营的理念，提高自觉性，规范自身的行为，确保消防安全。

（五）创新消防安全信用监管手段

可通过利用互联网和大数据的优势，将消防安全信息进行归集和整合，并进行汇总分析，破解信息交流不畅的难题，形成信息共享的局面。如开发移动执法App，监管人员可通过移动执法终端即时查询消防市场主体的登记信息;建立消防安全信息电子追溯平台，实时收集与单位主体相关的信息并加工处理这些信息，当消防产品或设施出现问题时，可以立即锁定目标;研发消防产品市场网格监管工作系统，利用大数据和云计算的优势，使监管消防质量的网络覆盖全国。

五、结语

通过解决当前我国消防安全信用监管法律体系、信用监管模式和具体制度存在的问题，完善我国消防安全信用监管法律制度。完善消防安全信用监管法律体系应推进国家和地方层面的立法，确保立法的针对性，填补立法的空白。通过推行消防生产经营主体承诺制度、建立消防安全公众有奖举报制度及健全行业协会的消防信用档案制度来调动社会各方面共同推動消防安全信用监管，促进消防安全保障由以政府监管为主导向社会共治的信用监管模式转变。

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