“十四五”背景下京津冀协同发展与雄安新区建设

摘   要：推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，几年来，京津冀协同发展取得了明显的阶段成果。京津冀协同发展的政策与规划体系基本完善，区域经济一体化趋势基本形成，京津冀协同对经济发展促进效果明显，京津冀空间布局不断优化。“十四五”时期京津冀协同发展具有有序疏解非首都功能进入集中疏解新阶段、北京确立高端国际消费城市的新定位、北京金融中心进一步巩固以及北京城市副中心建设形成新的增长极等新特征。作为北京非首都功能疏解集中承载地的雄安新区，也进入了新的发展阶段。雄安新区建设面临定位高与基础薄弱、“千年大计”与建设时序、公共服务引入与城市人口聚集的协同等矛盾。在雄安新区城市与产业发展过程中，需要解决人口来源、产业发展、城市管理与文化先行、公共服务供给和建设资金来源等问题。

关  键  词：京津冀协同发展;雄安新区;北京非首都功能疏解

中图分类号：F832.4      文献标识码：A       文章编号：2096-2517（2022）02-0003-07

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2022.02.001

“十四五”时期将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，加快推动京津冀协同发展作为区域重大战略重点，在“十四五”时期将迈上更高台阶。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）明确指出，要加快推动京津冀协同发展。疏解北京非首都功能是实现京津冀协同发展的关键，高质量高标准建设雄安新区和北京城市副中心，则是“十四五”时期的工作重点。自2014年以来，京津冀协同发展不断取得新进展、新突破，《京津冀协同发展规划纲要》确定的到2020年的目标任务全面顺利完成，取得了明显的阶段成果和宝贵经验。在“十四五”时期，京津冀协同发展开始从启动向中期阶段转变，将面临新形势、新任务，而作为北京非首都功能疏解集中承载地的雄安新区，也进入了新阶段。因此，研究“十四五”时期京津冀协同发展的新形势、新特征以及雄安新区建设如何进一步推进等问题具有重要的理论意义和现实意义。

一、“十四五”时期京津冀协同发展的新形势

2014年2月26日习近平总书记视察北京，对京津冀协同发展做出战略部署，标志着京津冀协同发展上升为重大国家战略， 截止到2022年已经整整八年的时间。 八年来京津冀协同发展取得了令人瞩目的成就。

（一）京津冀协同发展的政策与战略体系基本完善

1. 京津冀协同发展战略对区域经济促进效果明显

京津冀协同发展国家战略的实施，对区域内的经济增长能力起到了较大的支撑作用。2014—2020年，京津冀地区生产总值由66 478.91亿元提高至86 393.17万亿元;京津冀三地居民人均可支配收入分别从44 488.6元、28 832.3元和16 647.4元提高至69 433.5元、43 854.1元和27 135.9元①。京津冀协同发展对北京市和河北省两地的经济平稳增长支撑作用比较突出， 京冀两地的GDP增速保持在6%和7%区间平稳增长。2021年，北京市和河北省GDP均突破4万亿元， 其中，北京市达到40 269.6亿元，比上年增长8.5%;河北省为40 391.3亿元，比上年增长6.5%。整体来看，2021年京津冀GDP增长均在6.5%及以上，北京市和天津市实际增长分别高于预期2.5%和0.1%，河北省增速符合预期②。

2.京津冀协同发展的重大政策、重大项目和重大工程的安排等已先后出台或完成

从《京津冀协同发展规划纲要》《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》《“十四五”规划纲要》对加快推动京津冀协同发展的要求，到三省市分别制定落实各自功能定位的规划方案，以及土地、水利、医疗卫生等12个专项规划的编制完成，京津冀协同发展的重大政策、重大项目和重大工程安排等已先后出台或完成，形成了比较完善的战略与规划体系。

3.京津冀世界级城市群建设推向深入

通过疏解非首都功能，京津冀“一体两翼”的空间格局开始形成。2019年1月，北京市级机关向北京城市副中心搬迁的第一批单位挂牌办公，北京城市副中心已经开始进入发挥作用的新阶段;首都功能核心区控制性详细规划出台实施，推进首都功能不断优化提升。 雄安新区基础设施建设基本完成，进入承接北京非首都功能疏解和开发建设同步推进的新阶段。目前雄安新区已完成规划编制，启动了大规模的征迁安置工作，开始承接北京非首都功能疏解和进行大规模的开发建设。2019—2021年底，已实施重点项目177个，完工60个，累计完成投资3546亿元③。

（二）京津冀协同发展的一体化趋势基本形成

1.实现了推动产业对接、交通一体和生态共治的先发目标

《京津冀协同发展规划纲要》提出，要推动产业对接、交通一体和生态共治，作为协同发展的率先突破领域。经过几年的努力，三个领域的协同发展取得了较大的成绩。一是产业对接方面，以非首都功能疏解推动的北京产业转移，正在相关领域和产业部门有序推进。二是省域交通方面，打通了三地高速公路“断头路”， 进入到郊区铁路建设的新阶段。三是生态方面，近年来，京津冀三地在协作机制、统一立法、统一标准、联合执法等多方面展开合作， 三地生态环境协同治理取得显著成效。2020年， 京津冀三地PM2.5浓度均低于50微克/立方米，与2013年相比，降幅均达到或超过50%，空气质量得到明显改善④。可以说，京津冀区域一体化发展水平已经明显提升。

2.基本实现“轨道上的京津冀”的建设目标

京津冀实现区域内快速铁路覆盖所有地级及以上城市，区域相邻城市间基本实现铁路1.5小时通达，基本实现“轨道上的京津冀”的建设目标。2021年底发布的《京津冀交通一体化发展白皮书（2014—2020年）》（简称《白皮书》）从交通网络互联互通、运输服务一体高效、协同发展机制日趋完善、深化战略重点工作等方面，全面梳理了京津冀交通一体化的发展成果。《白皮书》显示，“四橫、四纵、一环”的京津冀网络化综合运输通道格局基本形成。 在三省市共同努力下，“轨道上的京津冀”初步形成，以北京市、天津市为核心枢纽，贯通河北省各地市的全国性高速铁路网已基本建成，相邻城市间基本实现“1.5小时交通圈”。

（三）京津冀空间布局不断优化

京津冀将形成以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的产业空间布局。一方面，北京将沿“四轴”向东北（唐山、秦皇岛）、西北（张家口）、东南（廊坊、天津）和西南（保定、石家庄）向外辐射疏解，并形成四大区域，即中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区。分三步走推进多层次空间结构的形成：2017年，实现“中心—外围”向“双城驱动”转变;2020年，实现“双城驱动”向“三轴四区”转变;2030年，形成“多节点网络”的高级空间形态[1]。

控制北京人口是非首都功能疏解的重要内容。北京市第七次全国人口普查主要数据显示，北京市常住人口增速放缓，人口分布由单中心集聚向多中心城市发展新格局转变，控制人口过快增长取得了阶段性的效果。2020年，全市常住人口为2189.3万人，与2010年第六次全国人口普查相比，十年间北京市人口总量增加了228.1万人， 增长11.6%，年均增长1.1%， 低于上一个十年3.8%的年均增长率，增长有所放缓。其中，2017—2019年北京市常住人口规模出现三连降， 分别为2170.7万人、2154.2万人和2153.6万人，比上年分别减少2.2万人、16.5万人和0.6万人。从北京市16个区的情况看，常住人口正在从中心城区向“外”流动。北京中心城区常住人口为1098.8万人，占50.2%，十年间减少了72.8万人，占全市常住人口的比重下降了9.5个百分点①。

二、 京津冀协同发展新阶段的新特征

进入“十四五”时期，伴随国际国内形势的新变化，中央提出促进“双循环”，构建新格局的新战略部署，京津冀协同发展也进入新的发展阶段。

（一）有序疏解非首都功能进入集中疏解的新阶段

北京市城市定位为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，非首都功能是指那些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门以及区位由非市场因素决定的公共部门，即非紧密型行政辅助服务功能。北京非首都功能疏解的重点包括一般性产业特别是高消耗产业， 区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部。

在2014—2019年， 北京非首都功能疏解的内容主要以一般制造业、物流专业市场等市场主体为主，疏解去向主要以浙江、上海、安徽、江苏为主的長三角地区和以广东省主要城市为主的珠三角地区，天津和河北承接占比低。2015—2017年，北京对外投资额中，天津占5.0%，河北仅占4.5%，并且河北承接的非首都功能大多以劳动密集型和资金密集型制造业为主，技术密集型制造业和服务业比重较低。

新一轮的疏解内涵、内容有所不同，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部是疏解重点。从这些部门本身的特点来看，集中疏解、比较好的配套设施、优良的管理效率、良好的生活环境，是这些机构疏解的可能要求。因此，这类部门和机构的疏解，需要集中疏解，而不是分散疏解。

（二）北京确立高端国际消费城市的新定位

国际消费中心城市建设是北京融入新发展格局的重要方面，已被纳入北京“十四五”规划的重点任务。北京国际消费城市建设启动之后，高端消费产业向北京聚集的趋势可能会更加强烈。

北京市将结合城市更新打造新首钢、天宁一号等文体新地标;构建王府井、隆福寺、故宫文化金三角;支持博物馆、图书馆、剧院、实体书店发展;通过北京国际电影节、国际时装周、国际设计周等文化节会，打造品牌活动首选地;通过国家大剧院、北京人民艺术剧院等资源，推出更多文艺精品;2021年将购物中心、专业专卖店等纳入试点范围。目前，王府井百货大楼、长安商场等8家试点企业基本完成升级改造。

与国际消费城市建设相关联，就是北京自贸区的建设开始启动。北京自贸区的实施范围119.68平方公里，涵盖科技创新、国际商务服务、高端产业三个片区， 其中国际商务服务片区48.34平方公里，包括北京CBD 4.96平方公里、金盏国际合作服务区2.96平方公里， 城市副中心运河商务区和张家湾设计小镇周边可利用产业空间10.87平方公里， 首都国际机场周边可利用产业空间28.5平方公里。 这些地区将是北京高端消费产业的聚集之地。

（三）北京金融中心地位进一步巩固

北京国际金融中心定位是： 金融管理控制中心、金融业支付结算中心、金融信息中心、金融行业标准制定中心、金融批发业务中心、资金调度中心及金融中介服务中心。

北京金融中心地位进一步巩固。北京作为国家金融管理中心，是金融监管部门、重要金融基础设施、主要金融机构总部的承载地。2021年，北京市法人金融机构数量900余家， 金融资产总量超过180万亿元，占全国一半以上;金融业实现增加值7603.7亿元，同比增长4.5%，占地区生产总值比重18.9%，继续保持首都经济的第一大产业地位①。

北京已经成为中外资金融机构落地展业的首选地，首家外商独资保险资管公司、首家外资控股证券公司等一批标志性重磅级机构在京落地，2021年全年共落地中外资金融机构45家②。亚洲基础设施投资银行、丝路基金、亚洲金融合作协会等一批国际金融合作组织均在北京设立。

另外，中国石化、中国石油、中国海油、中国移动、中国联通、中国华能等这些国有大企业所带动的庞大的资金流，同样是北京成为金融中心的有力支撑。

北京证券交易所的设立使北京的金融中心地位进一步巩固。2021年9月3日，北京证券交易所注册成立，11月15日正式开市。北京证券交易所坚持服务创新型中小企业的市场定位，构建适合中小企业特点的差异化制度安排，打造服务创新型中小企业主阵地;坚持与沪深交易所、区域性股权市场错位发展与互联互通;坚持与新三板现有创新层、基础层统筹协调与制度联动[2]。北京证券交易所在区位上重点服务京津冀，乃至整个北方地区，它的设立使北京的金融中心地位进一步巩固。

（四）北京城市副中心建设形成新的增长极

北京城市副中心的建设是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。规划范围为原通州新城规划建設区，总面积约155平方公里。外围控制区即通州全区约906平方公里，进而辐射带动廊坊北三县地区协同发展。

2016年5月27日中央政治局会议提出，北京城市副中心要着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。行政、居住、消费的功能十分明确。在北京城市副中心规划的面积155平方公里范围内，除了已经开工的行政办公区工程外，其他区域和项目目前都在进一步完善规划，文化和旅游设施、商业中心、学校等都在有条不紊地推进建设。未来五年是副中心基本成型的五年，是加快控规实施，推动副中心框架基本成型、主导功能基本稳固、现代产业体系加快构建、区域协同突破发展、城市品质加快提升的重要五年。

三、 新时代京津冀协同发展中的雄安新区建设

京津冀协同发展的核心是北京非首都功能疏解，京津冀协同要处理的关系，最重要的是北京与河北的关系。雄安新区面对“十四五”时期的新特点，要抓住机遇，迎接挑战。

（一）雄安新区建设的成效

2017年4月，中共中央、国务院正式决定设立河北雄安新区。作为千年大计、国家大事，在世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的理念指导下，《河北雄安新区规划纲要》《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》分别在2018年4月和12月得到正式批复。规划围绕城乡融合发展、营造优美自然环境、构建综合交通网络、高起点布局高端产业等方面展开了系统性论述，同《京津冀协同发展规划纲要》提出的“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间格局形成呼应。

在对外交通方面，雄安新区对外高速公路骨干路网全面形成。2021年5月29日，雄安新区京雄高速公路河北段、荣乌高速新线、京德高速公路一期工程同期建成通车。至此，连同既有的京港澳、大广、荣乌、津石4条高速共同构成的“四纵三横” 雄安新区对外高速公路骨干路网全面形成①。

根据规划，雄安新区城市道路系统将与固安至雄安新区至保定城际、北京至雄安新区至石家庄城际、京九高铁、京安高速公路及周边机场、干线公路网衔接，形成京津冀核心区域1小时交通圈和区域内部通勤交通网。

雄安新区启动区道路系统由主干路、次干路和支路三级组成。“三横四纵”布局的城市主干路网络总长约45公里， 城市次干路网络总长约87公里，支路交通总长约148公里。按照“先地下、后地上”的原则，启动区建设了“干线—支线”两级综合管廊系统，总长度约50公里，未来将有效保障雄安新区基础设施运行。启动区“三横四纵”骨干路网主体工程完工，2022年基础设施将基本建成，城区雏形初步显现。

目前，雄安新区已完成规划编制，启动了大规模的征迁安置工作，各项基础性工程、公共服务设施、生活居住配套等项目全面启动，开始承接北京非首都功能疏解和大规模开发建设，新区发展进入了一个新的阶段。容东片区率先启动新区居民住房和基础设施建设， 它位于雄安新区容城县东北部，规划面积12.7平方公里，截至2021年12月底，首批1万余户、3万余人已顺利回迁安置。 雄安站枢纽片区位于雄安新区东北区域，规划面积4.9平方公里，是交通特色鲜明、功能协同的创新发展示范区。一批高端高新企业陆续入驻雄安新区，域内生态环境持续改善， 为先行承接北京非首都功能疏解，探索创新城市开发建设模式创造了有利条件。

（二）雄安新区建设中的矛盾

1.需要解决定位高与基础薄弱的问题

雄安三县现有基础设施建设较为薄弱，未来发展潜力大，由于雄安新区是要打造北京非首都功能疏解集中承载地， 并且突出建设现代新型城区，雄安新区的规划势必站在较高起点，并通过高规格的建设承接北京重点企业，成为京津冀新的发展极。

前期建设主要是解决发展的基础问题，这无疑是正确的选择， 但是雄安新区现有的基础很薄弱。目前，深圳的GDP是1979年的一万多倍，单位平方公里贡献GDP 9.765亿元，浦东新区的GDP是1990年的145倍， 单位平方公里贡献7.22亿元。2016年末，雄县、容城、安新三县GDP合计仅为200.5亿元， 仅相当于同期上海浦东新区的2.6%、深圳市的1.2%。相比较而言，雄安新区在三大新区中基础是最薄弱的， 但是它的定位又是最高的。所以前期建设主要是解决发展的基础问题。一是强化与北京中心城区的联动发展。要抓住北京非首都功能疏解的“牛鼻子”，充分发挥雄安新区在京津冀协同发展中“一体两翼”的发展职能，强化与中心城区的快速交通联系，积极承接北京城市核心区的部分中央企业的办公职能和其他重要职能，坚持协同发展、绿色发展。二是加强与保定城区、石家庄市和河北省其他地区的经济联系。其中雄安新区与保定城区具有天然的联系， 未来要通过聚焦生态、交通、产业、公共服务等重点领域，进一步加强这种联系，从而实现区域发展的协同突破[3]。

2.解决“千年大计”与建设时序的问题

目前要解决建设时序的矛盾问题。2017年2月23日， 习近平到河北雄安新区考察时指出，建设雄安新区是一项历史性工程，一定要保持历史耐心，有“功成不必在我”的精神境界。2018年2月22日， 习近平主持召开中共中央政治局常委会会议。会议强调，建设雄安新区是千年大计、国家大事，要保持历史耐心，稳扎稳打，一茬接着一茬干，努力建设高水平的社会主义现代化城市。

截止到2022年，启动雄安新区建设已经五年，按照规划的建设时序， 基础设施建设基本完成，城市建设逐步展开，进入到边建设、边产出财富、生产GDP的阶段。 除了继续加快新区的各项建设项目外，日常精细化的城市管理也必须提上日程，新的任务需要有新的思路和手段。

3.公共服务的引入与城市人口聚集的协同问题

《河北雄安新区规划纲要》指出，引入京津优质教育、医疗卫生、文化体育等资源，建设优质共享的公共服务设施，发展金融服务、科创服务、商务服务、智慧物流、现代供应链、数字规划、数字创意、智慧教育、智慧医疗等高端现代服务业，促进制造业和服务业深度融合。这里需要注意公共服务引入与城市人口聚集的协同问题，公共服务的引入一定要根据雄安新区人口的增长情况，综合计划与建设相关的设施，和人口聚集形成相匹配的形式。基本目标是伴随人口的聚集，提升公共服务的能力，引导区域公共服务资源的协调发展。

（三）雄安新区城市与产业发展的思路

1.力争在人口竞争中胜出

雄安新区的城市发展，首先有一个人口的竞争问题。（1）吸引京津冀内部的人口。要根据社会经济发展需要， 明确雄安新区的城市和产业发展方向，制定城市建设、产业引进和聚集政策，从而克服京津的人口向心力，将京津冀内部的人口吸引到雄安新区。特别要重视保定市人口向雄安新区迁移的动向，做好人口迁移的保障工作。（2）面向全国，聚天下英才而用之。截至2021年1月底，雄安新区户籍人口数有129万余人。 假设未来雄安新区人口目标是2035年达到300万人，2050年达到500万人，而从北京疏解的人口，估计不可能超过未来城市人口的十分之一，解决雄安新区的人口来源问题，仅靠央企的总部搬迁是远远不够的，所以，面向全国，聚天下英才，才是未来的出路。应尽快出台各种宽松的吸引人才的政策，创造大量的创业机会和就业机会，吸引全国的人口和人才向雄安新区聚集。（3） 建设大量的高新技术产业孵化器，这样做十分符合雄安新区长远发展的定位，能够使雄安新区成为小型创业企业的温床。

2.在产业发展中雄起

《河北雄安新区规划纲要》强调，要高起点布局高端高新产业，加快改造传统产业，建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。明确了新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业、绿色生态农业等产业发展重点，要打造全球创新高地，搭建国际一流的科技创新平台，构建国际一流的创新服务体系。

雄安新区的产业发展应当坚持三步走的方针：第一步，不拘泥于原始创新，选择城市发展中容易建设的产业先上马;第二步，吸引高新技术企业集聚，建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合于一体的创新产业引领区;第三步，逐步向原始创新的高新技术产业聚集的现代化城市迈进。

3.推进城市管理与文化建设先行

伴随雄安新区建设的推进，一个崭新的城市即将涌现。如何管理好一个崭新的城市，对城市建设者也是一个考验。设立雄安市，无疑是大势所趋，关键是雄安新区未来的城市级别，也需要提出预案。

要处理好城市建设者、城市运营者、城市管理者之间的关系。需要提前安排、培养一批人才，延揽一批来雄安新区工作的年轻一代， 根植于这块土地。雄安新区城市管理重头戏是房产的管理。事业、企业单位的用房按照承租的方式， 有多年的经验;商业用房仍然可以采用出售的方式;关键是居住用房的管理，可能需要有细致的管理体制。过去多年一直秉持的住房“高端有市场，中端有供给，低端有保障”的原则，应继续使用。

文化建设是雄安新区城市建设规划的基本内核。从历史上看，雄县、容城、安新三县都具有上千年的建制历史，一直是京畿要地。作为国家级新区，雄安新区的城市建设要采燕赵文化之长，扬首都气势之壮，弘扬历史，开创未来。文化先行是雄安新区建设和运营的一个重头戏，应当在政策、人财物等各方面优先建设。

4.保证公共服务充分供给

第一，优质共享的公共服务供给是雄安新区集聚高层次人才和高端产业的关键所在。雄安新区要根据城市发展战略定位， 加大公共财政投入力度，从而实现城市公共服务与京津水平相当，同步发展。

第二，虽然雄安新区基础薄弱，起步晚，追平北京等一线城市任重而道远，但是在产业引入进来之前，公共服务设施要先到位，朝着“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所醫、老有所养、住有所居、弱有所扶”的愿景迈进。

第三，公共服务供给需要按照规划，分步骤进行建设，根据当时当地的人口与经济情况决定相应的服务业总体规模，根据人口聚集的速度决定服务业设施的建设速度， 这样才能实现真正的协调发展。此外，适度超前的原则应当坚持。

5.广开解决建设资金来源的渠道

目前的当务之急是解决资金来源问题。

第一，探索雄安新区投融资体制改革，建立长期稳定的投融资机制。要形成多元化、市场化融资渠道，包括专项债、资产证券化、PPP等，探讨开放性金融的问题。

第二，进一步实行多元化的融资方式。一是积极抓住地方政府专项债券的政策机遇，推动雄安专项债券的发行;二是尝试使用产业基金，让金融业与城市建设中的产业发展深度结合;三是充分关注境内外各类成本低、期限活的融资政策与工具。

第三，对于雄安新区交通、水利、能源、公共服务等重大项目， 需要由中央联合河北省政府牵头，并鼓励金融机构等企业参与，设立雄安新区专项项目资金，服务于新区重大项目建设需要。

第四，完善绿色金融支持体系。雄安新区的定位决定了其应该大力发展绿色金融，因此，应开发多元化的绿色金融产品， 打造绿色金融功能区，建立绿色项目储备，加强绿色金融人才培育，完善绿色金融的有效支撑体系。

参考文献：

[1]孙铮，孙久文.“十四五”期间京津冀协同发展的重点任务初探[J].河北经贸大学学报，2020，41（6）：57-65.

[2]杨毅.坚持错位发展突出特色建设北京证券交易所[N].金融时报，2021-09-03（001）.

[3]本刊编辑部.雄安新区高质量发展学术研讨会综述[J].金融理论探索，2021（5）：81-84.