从主体到规则的转向资源下乡背景下农村基层治理研究

何云婷

中国农业大学，北京 100193

自全面取消农业税以来，乡村走向了“供给式整合”的转型道路。随着国家对农村基层资源投入力度的加大，学界对资源下乡背景下农村基层治理有效性提出了质疑：面对资源下乡过程中的“最后一公里”困境，究竟是谁在治理基层？由此引发学界广泛的关注和探讨，研究路径开始出现从治理主体到治理规则的转变。本文从后税费时代的国家与农民关系研究着手，以乡村精英治理和多元主体共治研究为基本线索，评述资源下乡背景下农村基层治理主体研究的演变历程，继而探讨“规则研究”的兴起及其与“主体研究”在内在逻辑上的差异，以期对资源下乡背景下农村基层治理研究进行梳理。

一、后税费时代的“国家与农民关系”和“乡村精英”研究

（一）国家与农民关系的调整

分税制改革后，此前围绕农村税费收缴而形成的国家与农民关系发生了从“索取”到“给予”的根本性改变[1]。国家一改过去的资源汲取态势，转而以资源下乡的方式向乡村输入公共资源[2]。这一实际的“反哺”过程表现为规模巨大的自中央流向地方的支付资金转移[3]，随之而来的还有村集体治权和治责弱化[4]。政府间的财政税收关系也从依靠收取农业税费为主，转变为依靠上级转移支付维持自身运作，基层政权从汲取型政权转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政权[5]。既有研究大多沿用“国家—社会”二元分析框架，旨在揭示资源下乡背景下的农村基层治理困境源于国家与农民关系的疏离，丧失了行政税费纽带的乡村社会无法建立起国家与农民之间的紧密联系，国家需要基层代理人来弥合与农民的联系。同时，资源下乡对国家治理能力提出新的挑战，国家再分配能力取代汲取能力成为国家能力建设的重心[6]。国家与农民关系发生质变的实质是下乡资源分配与使用权发生了转变，如有学者通过农村义务教育体制的案例来分析专项化资金在基层社会的分配和使用问题[3]。资源下乡背景下的农村基层治理主体成为乡村治理的关键，为乡村精英的崛起提供了发展空间。

乡村精英历来是中国乡村治理中不可或缺的群体，在国家与基层社会关系的衔接方面有重要作用。当今学者们逐渐摆脱“国家—社会”二元分析框架，转而选择以乡村精英这一主体研究视角为切入点，展开资源下乡背景下农村基层治理研究，并形成了如下两种不同的研究取向。

（二）两种不同取向的乡村精英研究

关于乡村精英的研究大体可分为两种类型：一种侧重于资源下乡背景下农村基层治理困境的现象性解释，即现象性描述研究；一种侧重于资源下乡过程中农村基层运作机制的解释，即机理性解释研究。

现象性描述研究主要聚焦于如“分利秩序”“精英俘获”“乡村治理内卷化”等现象性探讨。研究具有微观化特点，更多是基于主体分利逻辑回应资源下乡背景下农村基层治理失效问题，且以田野调查的社会学分析为主，不少资源下乡背景下农村基层治理困境出现与资源下乡过程中的“共谋现象”以及稳定的“利益输送”渠道密切相关。资源下乡实质是国家层面的资源再分配过程，涉及到各个利益主体之间对项目资源的争取和分配[7]。随着国家各种惠农政策出台，出现部分以争取国家政策资源和项目资金为主要目标的政策“经营者”。有的学者从基层政府组织的视角来剖析县、乡、村层面下乡资源基层运作困境的形成与分级处理机制，同时阐述各级治理主体的行动逻辑[8]。也有学者以“分利秩序”为研究起点，阐释资源下乡过程中的农村基层治理困境，如有的学者从国家自主性视角考察各利益主体在农业治理实践中的行为逻辑，提出由于国家与农民无法有效对接所产生的利益分配结构导致的分利秩序，使得国家输入的资源下乡转化为个别组织或者个人的私人利益[9]。有的学者以“精英俘获”概括资源下乡背景下的农村基层治理生态，认为资源下乡的公共性目标偏离，村干部掌握着下乡资源分配权引发“权力寻租”行为，继而导致扶贫项目进村后的“精英俘获”问题[10]。

由于上级行政力量的撤出和乡村内受到压制的离散力量的束缚变少，资源下乡过程中精英“共谋”行为增多，造成乡村治理内卷化[1]。有学者基于国家自主性视角指出资源输入内卷化造成的资源损耗源于国家未能有效配置资源下乡，解决这一问题关键在于改进国家与农民的联结纽带[11]。有学者则认为基层组织的承接能力有限造成基层治理中的消极作为、难以作为、摆平式“积极”治理[12]。后税费时代乡村治权弱化、利益纽带断裂形塑了资源下乡背景下农村基层治理困境，致使基层组织的权力运作陷入程序主义的“技术治理”，或更加非正规化的“有效治理”两个极端，根本原因在于公共价值理念缺失[13]。

机理性解释研究主要借助乡村精英这一主体来勾勒资源下乡背景下乡村政治实践的本质特征，研究由表及里地指向乡村精英思维和行为逻辑及其背后的运作机理。在杜赞奇看来，地方精英外在于国家行政体系，具有独立性和自身利益诉求的特征，兼具帮助国家治理乡村和汲取资源又从中获取个人利益的“经纪人”角色[14]。资源下乡产生了富人治村这样一种全新的乡村治理机制。有学者据此来解读乡村治权衰弱的局面，认为富人治村无法有效实现资源下乡的公共性[15]。富人治村仍属于“保护型经纪”的乡村精英范畴[16]。更有甚者指出富人治村背后是村级治理在权威结构、资源配置和利益攫取方面所呈现的寡头特征，而灰色利益生产、精英结盟和政治庇护则会促成寡头治理的再生产[17]。如何从根本上阻断或者改造资源下乡过程中主体间的利益联盟，防止村庄权力结构固化，从而摆脱资源下乡背景下基层治理困境是亟待解决的问题。

随着多元学科视角不断的融合发展以及“合作治理”等新理论的兴起，过于单一的主体分析路径已不足以解释日益复杂的资源下乡背景下的农村基层治理格局。因此，学者们在反思现有研究路径存在局限性的基础上，在“乡村精英”模式研究框架下，进一步深化资源下乡背景下农村基层治理研究，提出了多元主体研究路径。

二、治理主体的拓展：从“乡村精英”到“多元主体”

乡村精英治理确实在一定时期内发挥了联结国家与农民的重要纽带作用，但随着这种精英治理思维的泛化，真正被多数人所接受的公共规则反而被边缘化，偏离了资源下乡的公共性。资源下乡为乡村治理带来新契机，乡村社会也由此成为新的“利益场”，引发多方力量的博弈与争夺[13]。有的学者试图探索一种新的主体性思维以摆脱精英治理的研究桎梏。在这种研究路径转换背景下，资源下乡背景下农村基层治理研究在大多学者眼中已不再是以政府为单一中心的治理实践，而是包括政府、乡村以及其他主体在内的多元主体治理以实现乡村善治的治理活动[18]。在多元共治的治理结构下，乡村治理主体拓展至包括乡镇政府、村民委员会、农村社会组织、新型农业经营主体在内的政府、农民、市场、社会等四维治理主体[19]。因此，培育多元主体共治体系是提升资源下乡背景下农村基层治理效能的研究重点。

资源下乡背景下农村基层治理主体研究路径从“乡村精英治理”转变为“多元共治”后，存在三个维度的变化：

一是突出公共理性。“乡村精英治理”研究侧重于分析精英治理的自利性特征和赢利性表现。由于社会阶层分化和个体逐利性崛起，乡村社会非正式制度中义务期待的力量日益消解，传统道德约束力日渐式微，为资源下乡背景下乡村精英在农村基层治理中的赢利性行为提供了可能性[20]。乡村精英以获取资源多少或者其他经济能力作为乡村治理成效的衡量标准。有学者指出要重视公共规则与价值观的塑造，建构基于社会公平和正义的服务认同理念，凸显多元主体共治的资源整合模式[21]。“多元共治”研究路径旨在突出公共理性，在“多元共治”模式下，强调多元主体的互动协调，倡导“多元主体治理”的科学发展模式，将乡村精英视为治理主体之一，乃是弥补乡村精英治理所欠缺的公共理性[22]。

二是侧重宏观视角。“多元共治”研究大多在整体性的分析框架下探究资源下乡背景下农村基层治理问题，如乡村治理格局与乡村秩序维持等问题。“乡村精英治理”研究以微观化分析视角阐析主体之间的互动、合谋、分利过程。“多元共治”研究路径则是在认识到资源下乡过程中基层治理内卷化、多元主体分利行动、精英俘获等具体问题的基础上，从宏观层面的整体性视角出发为资源下乡背景下农村基层治理问题提供根源性的解决办法。如有学者通过强调治理主体的多元化与异质性，利用各种治理资源并发挥协同效应，使其成为构建新型乡村治理主体关系的可选择路径[23]。

三是倾向“找回国家”。为规避单一主体治理和多元主体治理各自存在的局限性，“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用”[24]，部分“多元共治”研究强调基层党组织领导主体地位、发挥其领导作用、兼顾基层群众的治理主体作用，力图从顶层设计上弥补两种治理主体研究取向的不足，实现国家治理能力在乡村基层的延伸。“找回国家”倾向所强调的多元中有主体，将政党带入基层治理这一宏观理论视角的转换凸显了国家本位。如有学者认为需要村级党组织动员党员执行国家意志，回应国家治理目标在村庄的落地需求[25]；还有学者指出国家在保障乡村基层治理动力的同时，采取规则下乡来制约资源基层使用[26]。乡村基层治理结构通过国家的资源下乡得以重塑的同时实现了村庄秩序的整合、村庄治理有效性的积累、国家政权建设合法性的增强[27]。

从“乡村精英”到“多元主体”的治理主体拓展，深化了从治理主体维度探析资源下乡背景下农村基层治理研究，但由于治理主体研究路径受限于微观化治理主体本身，难以在更宏观的制度分析层面取得突破，这也构成了下文所要论述的治理规则研究路径兴起的学术背景。

三、治理规则的显现与深化：从主体到规则的转向

从主体到规则的转向与资源下乡背景下农村基层治理现状密不可分。乡村精英治理和多元共治从根本上说均是“人治”[28]，面临着可持续发展的难题。若不能形成一套稳定的规则体系和制度模式，一旦主体“缺位”，依靠主体所开创的治理局面随时可能陷入混乱、失序状态。为推动乡村基层治理的规范化进程，国家将建立现代公共规则作为农村基层政权建设的重要方向[29]。正是在这个意义上，促使学界致力于从治理规则层面寻求资源下乡困境的解决之道。

规则是“有关什么行动（或结果）是必须的、禁止的或允许的，以及不遵守规则时会受到什么制裁的规定”[30]。治理规则不仅包含“由谁治理”的主体问题，还关涉“如何治理”的规则问题[31]。在面临“如何治理”资源下乡背景下农村基层治理困境这一问题上，国家采取的典型手段当属项目制。不少学者通过项目制这一治理规则解读资源下乡背景下农村基层治理困境。有学者认为随着中央和各级政府专项转移支付力度不断加大，项目制成为自上而下资源配置的一个重要渠道和机制，形塑了“项目治国”的新局面[3]。有学者通过考察分析中国项目制的运作逻辑后，指出“项目打包”等一系列过程有可能带来资源分配不均问题[32]。正是这种以项目制为核心确立的新型国家治理体制，形成了中央与地方政府之间分级治理机制[33]。随着研究的深入，有学者指出项目制的实际运作逻辑与最初政策设计逻辑存在分歧，在促进社会经济发展的同时也会加深社会不公平现象的程度[34]。项目制作为一种资源输入机制具有明显的内外在“马太效应”[35]，造成村庄间的分化，导致资源下乡的公共性目标难以贯彻落实，乡村基层治理成效欠佳。

“治理规则”研究路径是从制度分析层面寻求对“治理主体”研究路径的补充，但也存在一定局限性。不少学者关注到“治理规则”研究路径下的下乡资源治理困境，如治理规则不健全导致的公共性缺失问题。资源下乡过程中，可能会由于基层政府的治理目标与农民利益的分歧，导致“权力—资本”利益共同体的形成，不利于乡村社会公共性的构建[36]。税费改革后的资源供给型政策的执行造成乡村治理内卷化、精英俘获、分利秩序等诸多问题，侵蚀了下乡资源的公共性，使得公共政策的目标执行发生偏差，由此引发了学界关于资源下乡背景下农村基层治理有效性的审思。有学者认为资源汲取型政策的执行导致了基层治理中的“软硬兼施”和非正式权力技术的运用[37]。资源下乡作为一种惠农政策，在基层治理规则作用下致使原有政策目标被大量消解并产生各种偏差后果，被称之为“治理消解行政”[38]。类似观点还有“资源消解自治”，但不同于“治理消解行政”的是“资源消解自治”更关注乡村社会，主要是指村庄政治生活中的乡村精英得到乡镇政府的行政支持，通过“抓包”、承办等形式垄断项目资源，导致村民自治流于形式的村治困境[39]。

事实上，治理规则的影响力要高于治理主体的影响力，治理主体不外乎是治理规则得以实践的躯体——不是主体在治理，而是规则通过主体实现了治理[40]。就具体治理实践而言，从治理规则研究路径出发的研究者能够较为宏观地把握资源下乡背景下农村基层治理困境生成的根源，从源头上提出农村基层治理制度变革的可行之道。相比于治理主体研究路径，从治理规则研究路径来探讨资源下乡背景下农村基层治理实践更能准确把握乡村治理中的现实困境和本质问题。规则论强调在某项治理制度、规则中去理解主体，而不是将主体看作一个静态实体概念。治理规则研究路径侧重于考察基层治理实践的动态过程，强调在具体规则中理解行动主体及其行为、主体间关系等，通过行动主体具体行为理解治理规则。在将治理研究转移到具体治理制度、治理规则中时，这类研究实际构造了一个让相关行动主体相遇并发生关系的规则场域，是一种“宏观问题的微观视角”[41]。

四、治理主体与治理规则的逻辑差异

不同研究路径存在各自的逻辑差异，本文需要对治理主体和治理规则这两种研究路径进一步比较以阐述二者在研究内容、研究视角上的差异以及不同研究路径的优势与不足。

（一）研究内容的差异

治理主体研究路径侧重于“人治”的价值取向，旨在回答“由谁治理”。治理主体研究路径重在描述资源下乡过程中，由于过分强调基层运作中主体行动的灵活性导致的非预期结果，特别是以精英俘获、富人治村、新乡贤治村等为代表的乡村社会基层代理人研究。研究者通过治理主体行为分析乡村精英治理思维以及多元主体之间的博弈与互动，依据资源下乡达致公共性目标程度为基本价值判断准则来衡量资源下乡背景下农村基层治理有效性。治理主体研究路径下的微观化的描述性研究一方面有助于分析治理主体在具体实践过程中的行为逻辑，对单一案例的资源下乡背景下农村基层治理困境提供针对性解决策略；另一方面也使得资源下乡背景下农村基层运作中的行动主体本身内在的复杂性、制度与行动者的对立冲突关系被研究者人为简化。

治理规则研究路径侧重于规范性的制度取向，旨在回答“如何治理”。相比于碎片化的治理主体研究，治理规则研究路径倾向于从整体性出发来把握资源下乡背景下农村基层治理实践，研究内容是在治理规则的分析框架下剖析治理主体在具体实践中的行动逻辑，尤其关注以项目制为代表的下乡资源基层运作机制。诸多学者以项目制这一技术性治理规则为载体分析资源下乡背景下农村基层治理状况，体现出治理规则研究路径中包含的工具性思维。更具确定性和可操作性，凸显出治理规则在下乡资源基层治理中的重要作用。治理规则研究路径在内容上具有较强的客观性，并试图构建起一种最大限度地避免落入“人治”弊端的乡村治理体系，从根本上摆脱因缺少良好规则约束导致的下乡资源基层治理困境。随着资源下乡背景下农村基层治理过程中多元主体的介入，治理规则建构重要性渐显，“由谁治理”（主体）在本质上服务于“如何治理”（规则）。

（二）研究视角的差异

治理主体研究路径可分为单一主体治理和多元主体治理两种研究视角分支，分别对应于“乡村精英”和“多元共治”。乡村精英研究的精英治理色彩浓厚，多元共治研究又可划分为去中心化的多主体协同治理和“找回国家”两种类型。其中，多主体协同治理强调基于平等互动观念，根据不同主体所承担的治理角色来分析主体的行动逻辑，研究视角呈现为去中心化的研究态势。“找回国家”是一种从多元治理主体回归单一治理主体的研究取向，与多元主体协同治理不同的是，“找回国家”凸显出“多元中有主体”的国家本位。治理主体从单一维度的乡村精英视角转向多元主体视角，进而转向凸显国家政党的主体性本位视角，呈现的是资源下乡背景下农村基层治理的历史价值、理论价值与实践价值，以及类型细化、微观化的研究趋势。

治理规则研究路径的分析视角更为宏观。研究以国家和社会视角居多，国家视角主要侧重于国家政权、国家自主性、宏观政策制定等方面，在早期关于资源下乡背景下农村基层治理研究中多以宏观政策理论研究为主。随着研究的深入，研究视角逐渐聚焦于村庄本位的基层治理视角。如有学者以村庄为立足点，分析乡村治理秩序及其重塑逻辑，进而归纳出资源下乡背景下农村基层治理的一般样态[42]。治理规则研究路径通过具体实践机制把握下乡资源的基层治理规则，明确治理规则是通过治理主体实现实际的治理实践，进而更为深入地解析支配下乡资源基层治理实践过程中的治理规则。如果说治理主体研究路径是以微观化视角切入行动主体的行为逻辑，那么治理规则研究路径则可以被归结为以宏观视角对资源下乡背景下农村基层治理实践进行制度性分析。

（三）不同研究路径的优势与不足

资源下乡背景下农村基层治理研究主要围绕“由谁治理”“如何治理”两个议题展开，由此形成了治理主体和治理规则两种研究路径，二者各有优势与不足。研究者在分析资源下乡背景下农村基层治理的具体问题时，需要兼顾主体分析和规则分析。以治理主体为分析路径的研究侧重于微观化地呈现主体性视角下的下乡资源基层治理现状，在此基础上进一步分析治理主体的行为和逻辑，适用于研究个案的描述性分析。尽管基于个案考察得出的针对性政策和建议有一定实践价值，但对于广大非均质乡村地区而言，片面的治理主体研究路径存在推广应用范围特殊性有余而普适性不足的局限，相比之下治理规则研究路径更具优势。就治理实践本质而言，资源下乡背景下农村基层治理其实是治理主体与治理客体在一定治理规则框架下进行互动的公共资源配置建构过程。以资源下乡背景下国家权力嵌入乡村社会面临的治理困境为例，从治理规则研究路径出发，在受到国家治理与乡村社会自身运行的双重逻辑影响下，阐析在下乡资源基层治理实践中何以出现村庄形式化治理、选择性治理、变通式治理以及农民消极回应与福利争夺等非预期现象，更有可能切中资源下乡背景下多元主体分利行动的本质[43]。

在下乡资源基层治理过程中占据支配性地位的治理主体对于治理实践的影响不容忽视，但是对于治理规则的把握或许更为重要。一是治理主体变动性大，而治理规则相对稳定；二是治理主体作用通过治理规则发挥。事实上，来自国家层面的基层治理规则往往被治理主体有选择性地遵循，这种策略主义选择依据主要是治理主体本身的自利性诉求，由此破坏了治理规则的公共性。治理主体研究路径未能充分考量治理客体及其在被治理过程中的选择性策略行为，从而将研究问题简单划归为针对某一类群体的治理，不利于从本质上把握资源下乡背景下农村基层治理研究的多样性和复杂性。治理规则的研究路径能够让研究者更为客观地把握资源下乡背景下农村基层治理困境的内在机理，通过自上而下的政府治理和自下而上的社会自治相结合，构建起一套有效的权力制衡机制和公共规则体系，放权赋能与合作治理[44]。

治理主体研究路径和治理规则研究路径并非割裂的单一路径选择而是存在交织与互补的综合性运用，需要根据不同的治理需求和治理场景加以灵活运用。从主体到规则的转向可以弥补治理主体研究路径的局限性，研究者在分析具体治理实践过程时需兼顾主体与规则的互动，以动态化视角审视资源下乡背景下农村基层治理实践，探究多元治理主体如何通过互动共谋造成农村基层治理困境，继而呈现出更为全面的资源下乡背景下农村基层治理研究的多面性和立体性，以实现总体性支配社会资源格局的转变。值得关注的是，后税费时代下的农村基层治理逻辑发生了巨大变化，正是由于分税制改革后国家上级行政力量的撤出和乡村内受到压制的离散力量束缚变少，中国农村基层治理的整体图景也在资源下乡过程中不断被重新思考和界定。因此，究竟如何基于公平正义的公共价值理念来探讨建立并内化公共规则意识，实现制度供给与资源下乡的有效衔接，提高乡村治理效能，实现乡村善治，是未来乡村治理研究的重点问题。