进境野生动物检疫规范与风险防控机制研究

曾潇 林宝燕 王莹

（广州海关技术中心 广东 广州 510623）

1 前言

2021年10月，2020年联合国生物多样性大会在云南昆明召开，其重要成果《昆明宣言》呼吁各方共建地球生命共同体，实现可持续发展。野生动物资源的合理引进、保护和利用，有利于保持生物多样性、维护生态平衡。生态安全是国家安全体系的重要构成要素，习近平总书记强调，“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力”[1]。《生物安全法》于2021年4月正式实施，从风险防控、应急管理、分类管控、能力建设等多方面，进一步完善了我国的生物安全法律体系。

随着全球化的不断发展，生物安全风险逐渐增加，动物检疫作为国门生物安全防控体系的重要组成部分，是我国生物安全防控工作的重点领域。近年来，我国周边地区频现动物疫情，形式复杂、传染性强、控制难度高，对我国的公共卫生安全构成威胁[2]。2021年，海关总署发布动物疫情公告、警示通报33项，涉及27个国家和地区，包括高致病性禽流感、非洲猪瘟、口蹄疫等7种动物疫病。野生动物与进境种用动物和进境宠物相比，其携带病原体复杂，加强进境野生动物检疫监管是维护国家生物安全的重要路径。但相较于发达国家，我国在相关领域的发展起步较晚，目前仍存在法规覆盖面不全、缺乏针对性等问题。

2 我国进境野生动物概况与入境检疫的预期风险

2.1 我国进境野生动物概况

近年来，我国野生动物资源的需求急剧增长[3]，进口野生动物贸易许可达2万余件，种类主要为公约附录Ⅱ物种，占比54.15%；进口物种类别较为集中，数量排名前10的物种占比63.24%；来源主要为野外获取，占比43.15%，还包括人工繁育及公约实施前获取；进口目的主要为商业贸易；进口来源国家（地区）达159个，进口数量排名前10的国家占比58.88%。

进境野生动物检验检疫监督管理包括检疫准入、进境检疫和隔离检疫3个方面，是海关守护国门生物安全的重要职责，是维护国家经济安全、社会安全、资源安全、生态安全的重要保障。随着我国改革开放的深入和全球一体化贸易格局的形成，动物疫病随活动物/动物产品、货物及运输工具传入国内的风险剧增，国门生物安全面临的威胁日益严峻而复杂，口岸动物检疫工作面临着前所未有的挑战[4]。

2.2 进境野生动物检疫的预期风险与发展隐患

2.2.1 生态迁徙与跨境贸易的风险扩散

我国陆地面积位居世界第三，边境线长达2.28万公里，陆地接壤的国家达14个，边境地区贸易频繁、往来密切，人员、动物、货物均处于高流通状态。作为全球第一贸易大国，随着“一带一路”战略的推进，人员和货物的跨境流通加快，动物疫病的防控形势日益严峻。

生态圈的自然迁徙和活动十分复杂，现有科技无法实现对动物跨境的准确监测，部分野生动物作为病毒、细菌、寄生虫的天然载体，活动范围广，生活习性尚未被人类完全掌握，容易出现监测疏漏，导致疫情传入，且事态控制难度大，安全隐患高；跨境动物贸易与境内动物交易使动物疫病传播路径进一步复杂化和隐蔽化，难以进行有效跟踪和监管。例如，在高致病性禽流感的风险评估中，不仅需要考虑生态环境中自然候鸟的迁徙，还需对饲养模式、运输贸易、屠宰处理、地区疫情等进行综合评估[5]。

2.2.2 全球动物疫情与人兽共患疫情叠加

当前，全球生物安全风险形势严峻，风险类型复杂多样。全球范围内新发动物传染病，尤其是人兽共患病呈现宿主谱宽广、增长传播快速、危害严重等特点，对人类和动物健康构成重大威胁，是国家生物安全的首要威胁[6]。

2.2.3 跨境物流潜藏危机

近年来，跨境电商飞速发展，海关统计数据显示，2020年通过跨境电子商务管理平台验放的进出口清单达24.5亿票，同比增长63.3%[7]，给口岸疫情防控带来新的挑战。2018年至今，广州海关已多次在邮递渠道截获来自非洲猪瘟疫区国家或地区的猪肉制品[8]；苏州海关驻邮局办事处关员曾在进境邮包中查获鹿鞭、鹿血等动物制品；温州海关曾在进境邮件中截获活体角蛙。此类案件以跨境物流为主要传播方式，造成动物疫病跨境传播风险，对生态环境构成严重威胁。

2.2.4 野生动物携带病原体复杂，相关检测标准缺失

野生动物携带病原体复杂，近年来新发突发传染病大多来源于野生动物。例如，流行于北美地区的西尼罗热疫情是由携带西尼罗病毒的蚊虫叮咬人类造成感染传播，野生鸟类是病毒宿主；2012年，中东呼吸综合症疫情的初始病例因接触骆驼等动物传染源而感染；2014年，西非埃博拉疫情的源头是一名2岁男童被果蝠咬伤，且野生非人灵长类动物亦有感染迹象。人类传染病历来与野生动物密切相关，首次流行往往呈现传播迅速、溯源困难、重症率高等特点，对人类健康和社会稳定造成严重威胁。

2.2.5 进境口岸分散，检疫配套资源分布不均衡

野生动物入境检疫包括进境前申请许可证、境外预检、进境时口岸检疫、进境后隔离检疫等环节，野生动物进境口岸较多且分散，且各口岸配套设施、人员配置、技术水平存在较大差距。部分不具备相应检测能力的口岸需跨关区寄递样品，伴随生物安全风险，不利于检疫资源整合，使跨境传播风险难以得到有效控制。

3 野生动物检疫规范的理论聚焦与沿革

3.1 国际：从物种保护主义到生态安全主义

国际相关研究起步于20世纪中后期，早期多以生物物种多样化保护为起点，以多以物种的延续性为焦点。1973年，具有标志性意义的《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES公约）颁布，成为最具规模的物种保护和国际贸易多边协定（REEVE R.）。此后，各国在野生动物国际贸易领域制定了国家政策，如美国的《濒危动物法案》（1973）、加拿大《野生动植物法案》（1973）、英国《野生动植物保护法》（1975）。

20世纪末21世纪初，随着经济全球化的发展，国际贸易愈发频繁，各国逐步形成野生动物进出口贸易合作机制与国际执法协作机制，相关研究侧重于对多元协同治理的探索[9]，强调以国际间野生动植物贸易中多元主体利益最大化为原则，充分调动整合资源，谋求综合发展布局。

近年来，国际社会逐步将生态环境的脆弱性和敏感性纳入整体考量，澳大利亚、新西兰等国明确提出，进出口检疫对本土生态安全具有重要意义，不当保护和非法贸易会大幅度破坏生态系统稳定，导致疾病蔓延，威胁国际公共卫生安全[10]，应当通过开发检疫技术、优化检疫路径、完善检疫监管以降低国家生态安全风险[11]。

3.2 国内：从探索宏观规范领域步入微观操作领域

我国相关研究起步于20世纪50年代，早期研究主要侧重于宏观体系建设，颁布《口岸动物检疫暂行条例》（1971）、《野生动物资源保护条例（草案）》（1973）、《中华人民共和国进出口动植物检疫条例》（1982）、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（1992）。

本世纪以来，相关研究开始围绕指导进境野生动物治理规划化、程序化进行，立足于野生动物法治建设，对检疫监管流程、规章制度和监管措施进行梳理[12]，以解决实践中面临的监管职责模糊、规范标准缺失、溯源困难等问题[13]，将风险分析作为关键领域，从危害确认、风险评估、风险管理、风险预警等方面进行优化。颁布《国家保护的重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》（2016）、《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（2020）。

3.3 国内外成果述评

国际研究基于不同时期的国家需求及政策，明确了野生动物保护与野生动物进出口等领域的概念界定、程序规则及法规衔接。国内研究虽起步较晚，但在理论成果和实践推进方面均有进展，虽逐步细化规则以形成政策、立法、执法的同步，但在立法解释、执法监督、配套机制等方面仍需进一步完善。目前我国进境野生动物检疫监管的常用执法依据仍是1992年和1997年先后施行的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例，执法环境已发生显著变化，须及时进行修订和完善。

4 进境野生动物检疫风险分析体系的构建与完善

4.1 吸取动物检疫风险分析体系的国际经验

构建科学精准的动物检疫风险分析体系，开展进境动物和动物产品风险分析是国际通行的做法，发达国家创建了包括政策法规、机构组织、监测预警与调查控制、配套评估等内容的多维体系，风险分析和管理水平高。相较而言，我国相关建设处于发展初期，部分规定与国际惯例不相符，具体成效不佳。根据《SPS协定》，世界各国需充分发挥风险分析的基础性作用，构建适用于本国发展需求的动物检疫体系，我国应当按照国际规定，科学开展风险管理活动，采取合理的动物检疫措施[14]。

4.2 提升进境野生动物检疫风险分析体系的法规支持

我国相关法规虽在不断完善，但整体进程较为缓慢，亟需加快配套制度建设，做好法律法规与实际工作的衔接。例如，在指导动物检疫工作的基础性法律《动植物检疫法》中添加有关风险分析体系的制度设计；逐步出台风险信息收集、风险评估和风险管理机制等单行法规或政策；增加《进境动物和动物产品风险分析管理规定》与其他生物安全法规的协同性。

4.3 革新风险分析技术

风险分析作为动物检疫的一项基础性工作，不仅要考虑动物疫病跨境传播风险，还要考虑生物多样性风险和生态环境风险。我国动物检疫风险分析工作起步较晚，全球视野下的疫情及风险分析系统还处于起步阶段[15]，惯用定性风险分析技术，对风险因子缺乏量化分析，其准确度和稳定性有待提高，不利于对疫情的有力防控。因此，应当逐步引入定量风险分析评价体系，加强风险因子入侵、传播及定殖机理研究和模型构建，提高预警防控的科学性和有效性，将风险管理提前介入，以提高检验检疫保障贸易的能力[16]。

4.4 健全风险分析管理和评估机制

风险分析的过程管理及后续评估是重要的革新内容，应当健全以法规制度建设、组织机构设置、生产企业生物安全管理为主的动物疫情风险管理评价指标体系，采取问卷调查与实地考察相结合的方式，对输出国家或地区动物疫情管控和检疫能力进行系统评价，确定风险等级并建立动态管理机制。制定风险清单，基于风险评估并结合检疫情况，制定口岸查验项目动态调整机制，实施风险分级管理。充分发挥国家进出境动植物检疫风险评估专家委员会的作用，探索实施以海关系统专家评估为主，以高校、科研单位等相关机构为辅的动物检疫风险评估研判机制，明确风险责任主体和研判类别，从事前预先研判、事中跟踪研判和事后规律分析3个环节进行科学评估。

5 进境野生动物风险防控的规范化

5.1 制度、规则的统一化

在生物安全领域，《生物安全法》与《动植物检疫法》是一般法与特别法、母法与子法的关系，前者确立了生物安全风险监测预警制度和调查评估制度，但后者并无相应的制度设计，导致实际风险评估和风险预警工作缺乏法律层级的制度支持。修订时应当充分吸收《SPS协定》关于风险评估和风险预警的规定，明确风险评估的依据、方式和运用，将信息收集、评估、预警发布、评价等制度上升为法律规定，为分类管理等动植物检疫模式提供支持[17]。

5.2 评估程序的精准化

加强风险防控理论研究，优化完善现有进境动物疫情风险评估方法、范围、指标体系及程序标准，借鉴OIE、SPS等国际准则，创新评估方法和标准。制定科学合理的定量分析指标体系，以产品、行业为主线开展可接受风险水平研究。运用大数据和人工智能技术，建立智能化动物检疫风险评估模型[18]。拓展风险评估维度，全面评估进境动物及产品涉及的经济安全、社会安全、生态安全以及资源安全。综合评估进境活动物（尤其外来物种）对生态环境和生物多样性的影响。细化外来物种入侵评估标准，对可能具有破坏性的外来物种进行源头性遏制，设计符合我国国情的多维度风险评估系统，为外来物种入侵风险评估提供参考依据和方法。

5.3 后发优势的应用

发达国家的有益经验建立在其不断试错的基础之上，很多国家都设有专门的风险管理机构，在检疫实践中不断完善相关体系。通常进口国会对风险等级进行评估，即使某国存在特定的动物疫病，但只要能在风险分析中达标，且该国的风险管理措施较完善，则进口国仍会继续与该国开展一定范围内的贸易。我国应当借鉴发达国家的优质经验，例如，风险分析法律法规全面，配套标准可操作性强；风险交流充分透明，贯穿风险分析全程；对较为复杂的问题，引入数学模型开展半定量和定量分析。