民航行政事业单位预算绩效管理提质增效分析

2022-04-16中国民航管理干部学院

民航管理 2022年3期

□ 中国民航管理干部学院杨琳/文

预算绩效是指预算资金通过分配、使用各环节最终所能实现的产出和结果。预算绩效管理是一种“注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的新型管理方式。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、优化资源配置、节约支出成本。

党的十九大明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。“十四五”规划和2035远景目标提出要加强财政资源统筹、中期财政规划管理，深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理。

为深入贯彻落实党的十九大提出的“全面实施绩效管理”和《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，民航局发布了一系列预算绩效管理文件，加强民航预算绩效管理的顶层设计，进一步明确了预算绩效管理的总体要求、重点工作和保障措施，为民航行政事业单位实施全面预算绩效管理指明了方向。同时，民航行政事业单位预算绩效管理面临尚未完全覆盖、缺乏内部监督约束和信息公开有待规范等问题，迫切需要进一步加大对民航行政事业单位实施预算绩效管理方面的研究。本文结合民航行政事业单位预算绩效管理现状，归纳预算绩效管理应坚持的原则，明确预算绩效管理要实现的功能，提出关于推动预算绩效管理提质增效的具体建议。

民航行政事业单位预算绩效管理现状

（一）民航全面预算绩效管理制度体系初步形成

民航局高度重视预算绩效管理工作，按照“全方位、全过程、全覆盖”的指导理念，坚持试点先行与制度转化相结合，初步建立了民航全面预算绩效管理制度体系（见表1），并针对绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果应用等作出具体规定。民航行政事业单位普遍结合自身业务发展，完善绩效管理流程，制定了本单位的预算绩效管理办法。在民航局的指导下，各级预算单位注重积累，及时反馈，健全共性的绩效指标框架和具有民航行业特色的绩效指标体系，共同推进民航绩效工作的标准化进程。

（二）民航行政事业单位预算绩效管理存在的问题

“十三五”时期以来，在民航强国战略进程的推进实施中，行业高质量发展与民航财政保障之间的矛盾更加凸显，尤其是2020年以来，新冠肺炎疫情对行业带来严重冲击，加剧了民航发展基金的收支矛盾和支出结构固化。目前，民航行政事业单位预算绩效管理存在的主要问题表现在三个方面：

1.预算绩效管理尚未实现全覆盖。民航行政事业单位预算绩效管理基本按照“以点带面，逐步推开”的原则稳步推进。预算绩效管理已基本覆盖财政资金，需逐步将所有财政资金和非财政资金纳入预算绩效管理范围。目前项目支出已全部纳入预算绩效管理，但单位整体支出预算绩效管理工作仍处于试点阶段，尚未全面推行。从资金管理层面和实施对象层面，民航预算绩效管理需“扩围”。

2.预算绩效管理缺乏内部监督约束。目前大多数民航行政事业单位由财务部门承担编制预算、执行预算并开展预算绩效评价工作，这种“自我设置绩效、自我绩效评价”的状况不符合“预算绩效管理和预算管理适度分离”的内部控制要求，严重缺乏单位内部的监督约束机制，无法达到预算绩效管理的预期效果。

3.预算绩效信息公开有待规范。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出了预算绩效管理要“坚持科学规范、公开透明”的基本原则。目前部分单位对预算绩效信息公开抱有消极情绪，处于被相关法律法规和上级主管单位强制要求公开的状态，且预算绩效信息公开仅涉及个别重点项目。民航行政事业单位预算绩效信息公开的范围需进一步扩大，其内容及形式均需更加规范。

民航行政事业单位实施预算绩效管理的原则与功能分析

表1：民航全面预算绩效管理制度体系

（一）预算绩效管理的原则

1.目标导向原则。民航行政事业单位深化预算绩效管理要坚持以目标为导向，各项任务要基金围绕民航重要战略部署和预算单位的总体目标、中期战略规划。各级预算单位应细化分解任务目标，定期或不定期查验各项绩效目标的实际执行情况，分析存在的问题和风险，发现业务增长点或突破点，从而相应地调整规划或修正预算，确保各项政策落地并达到预期效果。

2.结果导向原则。“花钱必问效，无效必问责”已成为民航预算安排的重要准则之一。民航行政事业单位预算绩效管理坚持以结果为导向，就是注重追求预算资金使用带来的“绩”和“效”，把提高预算绩效的观念贯穿于各项工作中，科学合理地优化资源配置。需要强调，以结果为导向的预算绩效管理，不等于简单追求可量化的近期成果，也要考虑中长期产生的效益。

3.分级分类原则。现行的预算绩效管理分为三个层级：中央部门层级、中间预算单位层级和基层预算单位层级。不同预算绩效管理层级应职责明确，相互衔接；预算绩效可按实施主体和资金性质分类管理。从实施主体角度，划分为整体支出预算绩效管理和项目支出预算绩效管理；从资金性质角度，划分为一般公共预算绩效管理、政府性基金预算绩效管理和非财政拨款预算绩效管理等。针对实施主体和资金性质的不同特点，预算绩效应分类管理，各有侧重。

4.权责匹配原则。传统的预算绩效管理侧重于绩效压力层层向下传导，重责任、轻赋权，导致各级预算单位出现权责关系不匹配的现象。民航行政事业单位深化预算绩效管理应坚持权责匹配的原则，重点优化完善各级预算单位的权利和责任关系，赋予各级预算单位与责任相匹配的预算管理权、资金管理权，保障其在履行预算绩效管理职责时具备一定程度的主动性、能动性和灵活性。

（二）预算绩效管理的功能

民航行政事业单位推进深化预算绩效管理，构建全面预算绩效管理框架体系应实现目标管理、沟通协调、监控约束和优化资源配置等功能。

1.目标管理功能。预算单位将总体战略、中期发展规划细化为具体的年度工作目标或任务计划，通过实施事前预算绩效目标的设置、事中绩效运行监控、年度绩效评价和事后运行政策评价的全过程预算绩效管理，确保预算绩效目标实现。并在全过程预算绩效管理中引入动态调整机制，根据过程中的运行监控和年度评价，为各级预算单位管理者提供决策依据，及时调整年度预算或是下一年度预算绩效目标。

2.沟通协调功能。在制定绩效目标、编制全面预算的过程中，要及时与上级主管部门沟通，加强预算单位内部职能部门和业务部门的协同配合。例如提高预算单位整体目标与内部部门分解细化目标之间的协调性与一致性，各部门相互沟通目标计划及相关需求，及时准确评估其他部门的各项变动对本部门目标计划及相关需求的影响，使单位整体行动一致，形成协同效应。

3.监控约束功能。有效的监督控制和责任约束有助于提升预算绩效管理的规范性，这一功能可借助上级主管单位或第三方机构监控评价、预算绩效信息公开等手段实现。预算单位按要求公开预算绩效信息，为社会公众监督控制预算执行、绩效目标实现提供基础。

4.优化资源配置功能。现阶段，民航行政事业单位普遍处于“收支紧平衡”状态，暴露出预算约束力度不足、预算统筹力度不足和资源配置需进一步优化等预算管理问题。通过深化预算绩效管理，形成良性竞争、激励约束的循环机制，打破固化的预算支出结构，实现优化资源配置的效果。

推动民航行政事业单位预算绩效管理提质增效的建议

树立系统思维，构建全面预算绩效管理框架体系，是持续深化预算绩效管理、推动预算资金使用提质增效的必然选择。民航行政事业单位要厘清预算绩效管理和预算管理的关系，要压实各级预算单位主体责任并适度赋权，贯通绩效目标设置、预算安排、目标分解、执行监控、绩效评价和结果应用的全链条，促进公平与效率优化结合，构建全面预算绩效管理框架体系。

（一）厘清预算绩效管理与预算管理的关系

厘清预算绩效管理和预算管理的关系是构建全面预算绩效管理框架体系的基础。一方面，预算绩效管理和预算管理目标高度统一，核心内容部分重叠，两者相互渗透、相互影响。预算管理是预算绩效管理的基石，深化预算绩效管理就要将预算绩效渗透到预算管理的各个环节与全部内容，将绩效管理全面嵌入预算管理，实现两者有机融合；另一方面，从内部控制角度，只有预算绩效管理和预算管理适度分离，两者才能起到相互监督、相互促进的作用。建议预算单位成立预算绩效管理工作领导小组，具体预算绩效管理工作由审计监督部门等非财务部门牵头承担。

（二）压实主体责任，适度赋权

压实各级预算单位主体责任并适度赋权是推进民航行政事业单位预算绩效管理深化的关键。应压实各级预算单位的主体责任，在单位内部清晰划分各层级、各部门的预算绩效管理责任，提高预算绩效重视程度，协同配合，共同推进深化预算绩效管理。

按照权责匹配的原则，建议在一定程度上对各级预算单位相应赋权，使权利与责任相匹配，促使各级预算单位主动作为、勇于担当、尽职履责。例如在民航政府部门层面，提高一级项目、二级项目设立和之间的预算调剂权利；在预算单位层面，提高二级项目内部预算调整的权利，提高在灵活制定绩效管理激励政策方面的权利。

（三）完善项目库建设，加强前期评审

项目预算绩效管理是民航行政事业单位全面预算绩效管理框架体系的重要组成部分。项目预算绩效管理应坚持目标和结果导向原则，推行职能部门归口管理的理念，重视成本效益。现阶段应着重完善项目库建设，加强前期评审，实现项目绩效目标的前端监控。

在项目库中根据实施阶段建立储备项目库、待实施项目库、实施项目库和完成项目库。所有项目均需科学合理设置绩效目标方可进入储备项目库，储备项目库中的项目通过归口职能部门组织专家评审后进入待实施项目库，待实施项目库通过民航局项目评审后方可安排预算正式实施，项目结题后自动进入完成项目库。

（四）建设民航预算绩效评价智库

民航行政事业单位预算绩效评价任务主要由民航局财务司、审计中心和各级预算单位承担，人员构成上偏重审计财务人员，飞标、适航、空管等专业技术人才较为缺失。建议在行业内抽调专业技术人才，跨单位组建具有民航专业特色的预算绩效评价智库，在绩效评价工作中提供专业技术支持。必要时可引入第三方评价机构及行业外优秀人才，学习积累先进的绩效评价经验，但忌过度依赖第三方评价机构。

（五）强化预算绩效结果应用

预算绩效管理为各级预算单位、部门及个人的考核提供了一个较为客观、可量化的工具。单位管理者、部门及个人均需要承担与预算绩效相关的责任，通过特定期间的实际预算绩效结果与预算绩效目标进行比较形成预算绩效评价结果。将预算绩效纳入单位内部年度考核与绩效工资分配体系，充分发挥预算绩效激励作用，促进人才队伍建设。根据预算绩效评价结果，减压低效无效资金、收回沉淀资金并统筹安排，为政策制定及预算调整提供决策依据，优化资源配置，助力实现民航新产品、新技术和管理制度等方面的突破。

（六）促进公平与效率优化结合

以结果为导向的预算绩效管理原则容易导致出现“效率优先”的现象。民航行政事业单位管理者需要在预算绩效激励机制中适度干预，确保公平，努力促进公平与效率的优化结合。在预算绩效管理中，单位决策者要统筹短期成本效益和中长期战略布局，补齐短板，保证公平，促进单位整体和谐及可持续的发展。例如，针对预算绩效实现需要周期的项目，应适当延迟预算绩效考核的时间节点，体现预算绩效考核的公平性。根据分类分级原则设计绩效考核机制，将青年科研人员与发展成熟的科研团队分类考核，给予青年科研人员一定的成长周期，为民航系统培养后备力量。