内河之问（二）：十大原因分析

2022-04-16韦之杰

珠江水运 2022年6期

文｜韦之杰

广西贵港港吞吐量突破亿吨。

认知程度浅

内河航运是综合交通运输体系中的短板和薄弱环节，应该说官方和学者早有认知，部省文件中直接或间接都已明说，高层领导讲话也或明或隐提到，特别是近10年，更是广泛共识，包括内河航运的优势和重要性都有普遍认知。

但是，笔者认真的收集比对，细细研读，觉得认知普遍不深不透，甚至“短板”和“薄弱环节”具体指什么和是什么都不是很清晰，有的虽然提到了问题，但也是不系统，更缺少数据和比较，包括部省文件和高层讲话，以及专家学者和企业界大咖们，都是停留在表面和一般意义上说说，没有广度，更缺乏深度。

比如，高等级航道占比小，特别是“十二五”和“十三五”没有完成国家规划任务等没有具体数据比较，甚至讳言。再比如，船型标准化，同样远远没有达到国家预期目标，财政补贴资金巨额剩余，几乎没有提及，更不去评说。还比如，内河航运投资少，资金筹措不到位，航道等规划建设任务普遍完不成，政府部门不说，专家学者也不去探讨和深究。更比如，“深航道”、“大船舶”和“集港口”从沿海直接传导到内河，认知上都是“一边倒”，成为内河航运业的价值取向和唯一选择，官民学界“一片叫好”。

经济体量小

内河航运在综合运输体系中体量小，在GDP中体现更小。首先，内河水上客运从上世纪九十年代高速公路和旅游大巴出现开始，出现了断崖式下滑，以至于长江客运本世纪初就停运，仅存三峡旅游航线。再就是货运，在综合运输中也仅占8%左右，还是在2011年3月《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》后，内河航运有了长足发展之后的占比。特别是内河航运的基础设施建设方面，无论在规模上，还是在就业和产业链拉动上，都不能与铁路和公路相比，甚至，也不能与远洋和沿海航运比。尤其是在GDP为主要经济衡量指标的时代，内河航运无足轻重，在速度和规模为主流经济指数和政府追求目标的时代，内河航运优势不但无法显示，更准确说是没有优势，甚至是劣势。

投资活力弱

内河航运投资对象主要是三大块，一是航道设施，二是船队运力，三是港口码头。航道无论是干线航道，还是支线航道和其他航道，都被归为国家基础设施，出于经济安全考虑和认知，统一为政府行为，财政投资。而政府行为和财政投资是不计利益和直接经济回报的，更多是受高层重视和社会舆论关注影响，不是以经济效益为衡量标准的。因此，内河航道投资缺乏经济驱动活力。

西江黄金水道上的广西贵港市全景（2018年3月9日航拍）。图/周华

尽管2012年4月交通运输部根据2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的文件，制定和印发了《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》中，明确鼓励民间资本进入交通运输基础设施领域中包括：“鼓励民间资本参与港口码头、航道等水运基础设施建设、养护、运营和管理”和“综合运输枢纽、物流园区、运输站场等建设、运营和管理”。

但是，由于缺乏具体鼓励的政策和措施，特别是缺乏投资收益回报渠道和方式，以至于这些政策无法落地，而变成“一纸空文”。

再是投资船队运力，由于上世纪八十年代国家提出“有水大家行船”的放开搞活政策，民间资本大量涌入，船舶运力陡增，大大缓解了船舶运力多年供应不足问题，但也很快出现过度投资和运力过剩问题，内河船舶更多是非公司化经营，规范化严重不够，处于无序化竞争，长期普遍存在“不超载不赚钱”和“不缺员就赔钱”乱象，导致大型资本、国有资本和境外资本没有投资空间和动力。

三峡库区。

内河港口投资，特别是货主码头，有些民间资本和境外资本甚至大资本的进入，具有一定的动力，但又受到岸线和土地稀有资源的政府严格管控限制，投资实际空间很小，成功者更少。因此，资本特别是境外资本，在没有特别背景支持下，可以说对港口码头望而生畏，不敢问津。

基建机制僵

内河航运基础设施建设，特别是内河航运最主要要素航道的建设，体制机制单一和僵硬，也可以说是僵化——政府投资和机关操作。

以长江航道为例，几十年来长江航道投资和建设基本上都是国家和部省投资，由长江航务管理局和长江航道局实施和操作。长江主要支流航道建设，虽然有的不是国家交通运输口投资，由水利和水电部门投资，名义上有的还是企业投资，但实质上还是国家投资，多由省市地方交通部门实施和操作。当然，这种投资建设体制机制有一定的优势，特别是在国家财政有实力和社会建设力量不具备的条件下，能够保障一定的建设规模和建设效率。但是，其问题和弊端也是显而易见和不可持续——民间资本、境外资本无法进入，施工操作缺乏竞争而低效。

可以说，目前，内河航运基础设施建设仍然是行政行为，不是市场行为，也不是经济行为，市场机制配置内河航运基建资源，还有漫长路要走。更为严重的是，这种国家投资内河基础设施的体制机制，客观上影响和阻碍了民间和社会资本进入内河航运基础设施建设，限制和固化了人们的思维和创新力，甚至误导和颠倒了人们的价值观和是非观。

在同一交通运输行业内的公路建设多年成功的经验情况下，眼看着民间和社会资本大量流入公路建设，在“贷款修路，收费还贷”的建设方针指引下，公路建设特别是高速公路建设如火如荼，可以说是一日千里的情况下，仍然固守着“航道是国家投资”的教条和框框，拒绝经济规则和市场机制进入内河航运基建领域，不用心不用功去探索和创新民间和社会资本进入内河基础设施建设投资-收益体制机制。尽管有些省市模仿创新了“贷款修闸，收费还贷”的新机制，不但不被叫好，反而被借以“乱收费”和“加大航运负担”为由，遭到压制和取缔。

关联因素多

内河航运关联因素太多，协调难度太大，令人望而却步。从国家主管机关来说，就涉及到交通运输、国土水利、电力环保、渔业生态等多个国家部委主管机关，被称为“九龙治水”，而且各条“龙”都有法律法规依据，权力交叉，执法多元。大江大河流域面积广大，更涉及到地方资源和权益，比如长江流域就有9个省市、几十个地级市和几百个县市，各自的利益和需求差异很大，甚至是此多彼少、此消彼长的关系，协调难度不仅与沿海远洋远不能比，就是比铁路和公路也是不在一个难度量级。

共识协同难

内河航运关联因素多，必然带来治理方案和工程项目共识协同难。首先是法规交叉，甚至冲突，民间所说的“法律打架”。其次政出多门，权力多类多层，一个治理方案和工程项目需要几个、几十个权力机关审批同意，要拿到几个，甚至几十红头文件。再次利益多元，方案讨论和项目论证各路专家学者，“屁股决定脑袋”，经常出现是公说公有理，婆说婆有理，都有科学依据和数字证据，而且多呈此多彼少、你大我小，甚至是A利B害关系。比如，长江下游过江通道建设、油气码头建设困难重重，基本都是延迟开工；还有砂石乱采治理，执法机关联合行动多是“雷声大雨点小”成效甚微，成为长江航运顽症。

效益形象隐

内河航运有效益，而且效益很大，包括经济效益和社会效益，或说直接效益和间接效益都很大。比如，以2%的投入作出8%的贡献。但是，内河航运的效益不显现，不容易被人感知，没有公路、铁路那样被人们感知，基本上人人都坐过高铁或汽车，但是坐过船舶的人则少之又少。内河航道工程建在水下，再深再好的建设也看不见摸不到，难以被人们感知。在电视上经常看到的高铁和集卡、轿车和集装箱巨轮，都与内河航运无关。了解内河航运只能靠数字和文字，形象和效益隐蔽，因此不容易被人们感知。

收益时间长

内河航运建设项目有收益，但是总体来说，内河航运建设项目，特别是航道和船闸建设，与公路、铁路相比，建设和收益周期长。比如，贵州乌江航道船闸有6座，建设完工将形成乌江航道通航能力达到500吨级，其中最早开工建设构皮滩水电枢纽是2003年，到2021年6月水电枢纽的通航工程（船闸）才投入试运行，历时18年，预计达到设计通航能力还需要若干年。著名的长江三峡水电枢纽工程1994年开工建设，升船机直到2016年才试通航，历时22年。

财政负担重

内河航运基础设施建设大多是政府财政承担，而且基本是中央和省二级财政承担，比如，三峡大坝工程（含5级船闸）总投资2000亿元和长江口航道一二三期工程共投资142多亿等工程都是中央和省级财政拿钱建设的。从2009年开始，长江停征航养费后（各省市也陆续停征航养费），航道养护费也基本是中央和省级二级政府财政承担，这对中央财政，特别是省级财政是不小的负担。