川渝人大协同立法机制及其优化

摘要：中央财经委员会第六次会议上，成渝双城经济圈的部署上升为国家战略，为使这一战略落地生根，川渝人大开展了协同立法的实践工作。协同立法机制是协同立法有效开展和运行的重要依托，机制设置合理性对于立法引领双城经济圈的发展至关重要。协同发展要求协同立法机制应当遵循充分协同、灵活协同的标准。以标准为参考，考察川渝人大立法过程，可知两地尚存在联系机制不能满足充分沟通的需求，立法进程不一致，对松散型起草模式的单一选择以及缺乏协同性立法评估机制等问题，需要建立常态化、深入化的协同联系机制，完善过程协同，灵活选择立法起草模式以及建立协同性立法评估机制等解决措施，以求推动川渝人大协同立法机制进一步完善。

关键词：成渝双城经济圈;协同发展;立法协同机制

中图分类号：D901     文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2022）02-0042-10

2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署。2021年10月20日，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》）强调打造成渝地区双城经济圈要坚持统筹协同，合作共建的基本原则[ 1 ]。双城经济圈的建设需要两地在产业、科技、交通、民生、环保等多方面通力协作，而协同立法则为其提供重要的法治保障。进一步说，实现区域协同发展的关键之一是区域协同立法的运行，而这需要从立法实践中去理解协同立法的机制设置问题，从中汲取到优化协同立法的经验与教训。实际上，川渝人大协同立法的实践刚刚起步，已经开展的协同立法过程是否符合原定的机制设计和要求、协同立法成果是否具有实际的效果，学界尚未就此展开系统的梳理和研究。因此，本文首先以区域协同立法的动因为出发点，引申出协同立法机制的重要标准，在此基础上，考察已经开展的协同立法过程，总结其中的机制问题并提出优化措施。

一、区域协同立法的动因

区域协同立法的进程由区域协同发展的现实需求所驱动，如何通过顶层立法设计促进协同发展是法学研究的重要命题。与此同时，治理能力现代化与法治发展也为协同立法的开展提出了新的方向与使命。

（一）区域协同发展的需求

区域协同发展是各地区之间，通过加强顶层设计与沟通协调，在经济、文化、生态等各方面开展合作，进而推动整体协同发展的过程。协同发展强调各地方、各领域的发展。一方面，发展是各地方的协同发展，并非个别中心城市或个别领域的要求。其要求的是整体间的发展，实现发展的途径并非以牺牲合作方的发展利益为代价，而是通过加强沟通与交流，寻找具有共同利益以及发展相关性的领域开展合作实现共赢。另一方面，发展是各领域间的协调发展，是区域内基础设施、交通运输、数字经济、高效特色农业等方面的通力协作。协同发展不止针对某一领域，而是各个地区在各领域间展开的共同协作，这既是区域发展的表现形式，同时，也只有在各方面實现协同共济，才能够解决区域发展的整体问题。

区域协同发展需要协同立法，这体现在两个方面。第一，区域内各地方的协同发展需要协同立法的保障。区域协同发展，以协同为手段寻求各方的共同发展利益，要实现的是区域内各地方间的发展协同，其本质就在于重整地方间的利益格局，而立法核心作用在于利益的协调与分配。因此，地方立法本应在促进区域协调发展的过程中发挥协调作用，但其囿于地区利益考量，难以跳出原有格局，具有明显的地方保护倾向，难以完成促进各方发展利益协同的重任[ 2 ]。为克服地方立法的固有障碍，就需要常态化、日常化、充分化的协同机制，使不同的立法主体得以在同一个平台，在平等互利的共识之下，进行充分协商，以达成协同的效益最大化。第二，区域内重点领域的发展需要协同立法。协同发展体现在经济、文化、生态等各个重点领域，也只有区域内各重点领域实现协调发展，才能保障协同发展的整体实现。法律是贯穿于各领域的规范和行为准则，各领域当中的法律规则协同与否直接影响着协同效果的实现，立法作为法律的起点，立法的成败就决定了法律的质量。

（二）治理能力现代化的要求

国家治理体系和治理能力现代化要求提升治理效率与效能，这就要求在中央与地方间进行合理的事权划分，既要保障中央的统一领导，同时也能调动地方的积极性、主动性。十九届四中全会对此做出了进一步阐明，即“赋予地方更多自主权”“加强系统治理、依法治理”[ 3 ]。换言之，推动治理能力现代化，需要充分释放地方活力，关键在于加强系统治理、依法治理，只有这样才能够建立起一套权责清晰、运转流畅、充满创造力的工作体系。

一方面，治理能力现代化要求赋予地方更多的自主权，支持地方开展创造性的工作。这在地方立法方面则可以体现为立法模式的创新，在合宪合法的基础之上，加强地方立法主体之间的相互沟通与协商。这一创新，既有利于缓解地方立法规范之间的冲突，又能够实现跨区域事务的统一处置，实现了立法质量提升与立法成本节约的双重效果。同时，立法的有机互动，也推动了司法与执法端的协同，减少了司法判决与执法层面的实际冲突与矛盾。另一方面，治理能力现代化的关键在于坚持系统治理与依法治理。系统治理要求从各方面考虑，发挥诸方积极性与创造力，依法治理则提出了对法治与治理相结合的要求，而协同立法是实现系统治理与依法治理的联接点。协同立法的本质是各立法主体间的相互协商与协作，助推立法的科学考量与利益权衡，在协商中交流成功经验与失败教训，相互学习集思广益。这既是系统治理也是依法治理的关键一环。总而言之，治理能力现代化需要自主性、创造性与灵活性相结合的地方治理，关键步骤在于系统治理与依法治理，这一需求呼唤着协同立法制度。协同立法能够助推立法主体之间达成共识，相互协作，促进区域内的地方性法规、规章形成一个互不冲突、逻辑融洽、运转流畅的体系，这是增强地方立法机关解决地方事务能力的重要环节。

（三）法治理念发展的结果

传统的法治观念往往与国家主权耦合，而随着区域一体化这一国家战略的制定与推行，地方的治理主体依循法治观念进行决策，使得法治理论得到进一步的延伸与拓展，区域法治的理念逐渐形成并起到重要作用。区域法治的内核在于一定区域为满足地方和区域社会治理需求，依照宪法原则和精神，根据自然环境、经济基础、文化特点、历史传统、民族习惯等因素，因地制宜创制法律规则，有效实施区域法律治理或跨区域公共事务治理，开展法治探索，形成具有区域特色的法治运行模式[ 4 ]。区域法治是立法、司法、执法、守法等环节有机结合所形成的体系，立法是区域法治的起点，立法质量的优劣决定了区域法治的成败。同时，区域法治内含的跨区域治理性质，也要求不同的立法者加强联系，根据共同的发展需求、历史背景进行协同立法。换言之，区域协同立法是伴随着区域一体化国家战略的实施和推进，法治方法被地方的决策制定者灵活运用的现实结果，是区域法治理论的呈现与发扬。同时，区域法治所内涵的法治基本立场，因地制宜灵活创制的特点，以及跨区域治理的性质应当为协同立法所坚持和发展。

另外，协同立法是法治理念的具体展开与内涵丰富，理应遵守法治的普遍原理，谨防地方主义法治的倾向，防止将其误解为地方保护主义的扩张或机械的立法趋同论。协同立法的目的在于破除地方之间的保护壁垒，实现区域协调发展，而非将地方保护主义扩张为区域保护主义，形成以区域为单位的利益集团，开启新一轮的零和博弈。这就要求立法者对协同立法有正确的把握，明确协同立法是法治理念的进一步发展，其所强调的是摒弃原有的地方立法主体之间相互割裂的立法模式，加强立法者之间的有机互动，进而实现区域的协同发展。

二、区域立法协同机制的机制标准

协同机制是立法协同的制度保障，一套目标明确、原则清晰、设计科学、考虑充分的协同机制将有助于立法协同的顺利开展。同时，协同机制也是观测立法协同开展和运行的重要标准，通过对协同机制的观察和研究可以对目前立法协同现状加以明确、系统的把握，进而推动协同立法的改进与完善。机制作为立法协同的制度保障，设置的合理与否对于立法引领双城经济圈的发展至关重要。从区域协同立法的动因中可以引申出协同立法的机制标准。区域协同发展要求通过充分协同的机制设置，确保各方能够跳出原有的地方性利益保护格局，达成协同立法共识、寻求共同发展需要。而治理能力现代化与法治理念的更新也对立法协同机制提出了灵活性的要求，强调机制的设置要能够发挥地方的自主性与创造性。

（一）充分协同

充分协同标准来自于地方间协同发展的要求。在地方保护主义的导向之下，各自存在着利益壁垒致使原有的地方立法难以解决共同发展问题，只有实现各立法主体间的充分沟通，强化彼此间的相互影响、相互作用，促进信息及时、准确的传达和反馈，才能达成协同立法共识，维护区域共同利益，消除地方保护主义的不利影响。充分协同可以分为深度和广度两个方面，一方面，协同深度由沟通的深度决定，强调合作主体的沟通必须要足够深入，能够真正实现在重要的立法内容上化解矛盾、达成共识。另一方面，协同广度要求协同机制能够贯穿立法的关键过程，实现立法前后联动与主体互动。“充分”协商不是“部分”协商，只有这一沟通的过程能够贯穿于立法的关键过程，才能够保障协同机制的作用完全发挥，實现立法协同过程前后联动。同时，也只有立法关键过程的进度能够实现协同，合作主体间的立法才能形成效率更高、准确性更优、成本更低的良性互动。

从协同深度方面看，协同机制要求充分协商。协同机制的本质在于加强各主体之间的沟通交流，进而达成共识，解决共性问题。因此，协同深度主要就体现在沟通的深度上，沟通不能流于表面，要能够真正起到促进共识达成的作用。实现充分沟通，机制保障应当以满足主体之间深入交流的需求为导向。协同立法并非一日之功，立法的过程既体现为前期的立法调研、起草，也体现在后期的立法提出与审议、立法通过与公布。全面协同为协同深度提出了新的要求，协同深度不仅仅指向对个别重要环节的深入沟通，也指向了日常化、常态化的深入沟通。这既要求原有的人大联席机制充分发挥作用，也需要在这一基础之上，构建常态化、日常化的交流平台和辅助机构，并通过信息共享，为加强各方的沟通交流扫清障碍。

从协同广度来看，协同机制要求协同贯穿于立法的重要过程中。换而言之，协同立法的覆盖面要广泛，不能遗漏立法过程中的重要环节。同时，主体间的立法过程也需要开展协同，这是协同立法从部分协同走向全面协同重要步骤。第一，协同的广度要求不能遗漏重要的协同立法环节。广义上的立法过程包括了立法前的准备、正式立法与立法后的工作，这一过程可以具体为立法项目的选择与确定，立法起草、提出、审议、公布，立法后的法规清理与评估等环节，立法协同不能仅局限于正式的立法过程中，也应当扩展至立法前的项目选择以及立法后的清理与评估。相较于立法的审议、通过等环节，立法前与立法后的协同具有不可替代的作用。例如，在确定立法项目前，各主体间通过充分的协商调研，选择具有协同必要性、重要性和可行性的协同项目。立法的协同性评估对于改进立法机制以及考察文本的协同性具有着重要作用。因此，合作主体也应当重视对立法前与立法后过程中的立法协同。当然，并非所有的立法过程都有较高的协同要求。以草案的审议为例，这一过程是表决者通过投票的方式，表达对于法案同意或是不同意的态度。虽然在整个立法过程中，这是最具决定性和关键性的一环，但由于表决法案是各地的表决者根据本地的实际情况独立作出的判断，不受其他地区的影响和干涉。这一过程中更应当重视的是立法的独立性而非协同性。可见，协同立法应当注意对于重点协同程序的把握，也要明确并非所有程序都有较高的协同性要求。在强调各重点立法过程的协同后，也应当注意立法过程自身的协同。第二，协同贯穿于立法过程也内含着立法进程协同的要求。必要的进程协同有助于强化对重点立法环节的把握，拓宽协同的广度。例如，一方处于项目选择的调研过程中，原本尚未开始调研或尚不重视项目调研的合作方，出于进程协同的考虑，同步开展项目选择的协同调研工作，从而防止立法主体重要协同过程的遗漏。另外，进程协同也有其自身的独立价值，如促进协同效益的最大化。协同立法的程序包括立法项目的选择、立法草案提出、审议、表决、公布以及立法后的清理与评估，协同程序多，过程较为复杂，一旦立法的进度不一致，实现有效的沟通就将付出更多的时间和精力。而进程协同有助于各方在立法条件允许的条件下，减少不必要的沟通成本投入，实现效益的最大化。

（二）灵活协同

协同发展要求协同机制满足不同领域的立法需求，治理能力现代化指向协同机制助推地方创造力的释放，法治理念的发展则强调法治被地方决策者所灵活运用与遵守，三者共同指向了灵活协同的机制标准。其核心在于，明确协同立法机制的多样化指向，充分尊重地方发展现实与发展领域的差异化需求。例如，在生态环境保护的相关立法过程中，由于生态环境和资源的破坏往往是跨区域流动的，生态的治理往往是统一的，不能以行政边界为分界线进行割裂的。如嘉陵江干流流经四川省、重庆市，最后作为上游支流汇入长江。一旦嘉陵江的水资源遭到了污染，那么除四川重庆将受灾外，其污染也有扩散至长江三角洲的可能。正因如此，对于这一领域的立法就必须齐心协力，采取最为紧密的联系和起草方式。相较于紧密联系的生态环境保护领域，文化建设和旅游发展领域对于协同的要求相对较低。旅游业作为具有明确跨地区性质的行业，在山水相连、人文相亲的川渝两地，具有协同立法的必要性。同时，两地的旅游业侧重点各有不同，发展程度也存在着差异。因此，这一领域对于协同的要求并不高，在选择沟通和起草机制时也可以适当放宽协同的要求。对于协同的方式，不是一味地要求紧密，而应当根据地方发展现状以及协同立法项目的选择进行灵活的调整。

总之，从协同的程度上看，充分协同是基本标准;从协同方式上看，灵活协同是重点要求。两个标准之间相互关联、相互作用。地方之间的充分协同对协同方式提出灵活性要求。反过来，灵活的协同方式也有助于地方之间的协同深入发展、不断壮大。在确定基本标准后，下一步便是对实践中的川渝人大协同立法过程及机制进行具体的观察和评析。

三、川渝人大协同立法机制现状及其不足

对于立法机制的讨论应当从协同立法的实践着手，协同立法机制贯穿于立法实践的全过程，为防止遗漏对重点机制的讨论，本部分以充分协同、灵活协同为考察标准，以两地优化营商环境立法、嘉陵江流域生态立法过程为研究样本，对协同立法过程中所展现的重点机制运行状况及其不足加以简要概括与分析。

（一）沟通协商机制的现状及其不足

从沟通机制上看，川渝人大多采用临时会议、座谈会的形式，达成立法项目的共同决定。两地采取了召开专门的立法调研座谈会，初步确定立法项目，后签订《合作协议》的方式，将项目选择的共识以文件的形式正式确定下来。《合作协议》中构建了“四层”合作机制，确定了以常委会定期会商机制为沟通中心，以秘书长沟通协商机制为保障，以专委会专项工作交流机制为落实，以市（州）区（县）人大常委会工作对接机制为配合的人大联系机制。沟通的深度决定了协同的深度，沟通协商机制是贯穿于协同立法全过程的重要制度设计，其立足点在于满足主体间的沟通需求，加强各主体之间的沟通交流。从项目选择的环节中，可以看出沟通协商机制未能达到充分协商的机制标准，尚未满足充分磋商和工作协调需求。

首先，定期会商式的常委会联系机制无法满足常态化的立法磋商要求。以项目选择为例，常委会的每年定期协商的重要任务就在于确定下一年的合作事项，并交流上一年度协同项目的落实情况。但从两地项目协商确定的实践上看，每年一度的会商显然不足以完成这一目标。双方在定期会商的常委会协商机制之外，还需要前置临时性、专门化的座谈会或会议加以辅助。实际上，在两地签订《合作协议》前，双方已经就双城经济圈建设开展了协同立法调研座谈会，在会议上对营商环境的协同立法项目选择达成了共识。在铁路安全管理项目的选择过程中，两地人大也专门就这一项目选择进行了讨论并达成一致。可见，定期会商式的常委会联系机制仍然需要进一步优化以适应常态化、经常化的沟通需求。

其次，秘书长沟通协商机制也存在着与常态化的磋商需求不适配、专业性不足的问题。第一，原有的制度设计，秘书长于开会前一月进行沟通和交流，为10月的常委会会商作准备。在定期会商制能够完全满足协商需求的前提之下，这一制度设计是较为合理的。但实际上，除原定的定期会商机制之外，双方仍旧要安排临时性、专门性的会议进行沟通，在这一情况之下，原有的秘书长沟通机制就产生了制度设计与常态化磋商需求不匹配的问题。第二，常委会办公厅的制度设计存在着专业性不足、工作量大的问题。根据两地人大的制度设计，除秘书长在每年九月定期沟通外，日常合作事项的沟通和交流、跟踪等事项主要交由人大常委会办公厅加以落实。人大日常立法协同事项可能涉及到事前的立法计划、起草、 提出法案、审议、表决、公布，还有事后的交叉备案与立法评估等程序，涉及事项繁多且专业性强。而纵观两地人大常委会办公厅的职能，四川方面承担会务、会议决定督办、新闻、日常办公、议案草案拟定等十二项职能，重庆方面承担综合服务、会务、落实决议等十六项职能，其基本内设部门为：秘书、人事、宣传、保卫以及离退休人员工作处。办公厅日常事务繁多，且对于协同立法而言专业性不足，难以应对交流密切、专业性强的沟通需求。

最后，专委会专项工作交流机制也存在着对日常化沟通回应不足、沟通成本高的问题。专委会专项工作交流是协同立法过程中至关重要的一环，协同项目的选择是人大常委会组织专委会进行，项目的起草是由专委会对接与落实，草案的修改和意见征询由专委会安排。不难看出，专委会的沟通交流机制能否回应常态化的交流需求是决定沟通深度和质量的关键要素。从目前的立法实践来看，专委会专项工作的交流机制并未被过多重视，两地的专委会交流主要以协同调研、共同研究重难点、相互征求意见为主。两地虽采用了调研协同、座谈会等形式加强交流，但这一形式是临时性的，而某一立法项目的选择、起草、审议、修改、出台是长期性的，不同地区的专委会为某一立法项目的选择、起草、修改而不断地组织专家和相关人员召开座谈会或共同开展调研，不仅难以深入且需要耗费大量人力物力和时间精力，保障及时、高效的沟通和交流成本也相对较高。

（二）立法起草協同机制的现状及其不足

根据起草模式的不同，可以将协作方式分为紧密、半紧密以及松散型。紧密型要求协作方能够成立共同的工作组，进行统一的项目起草;半紧密型相较于紧密型而言，对于合作的要求较低，由一方组织牵头，其他主体配合，成果共享;各方独自立法，成果共同分享的松散型是合作要求最低的，也是操作难度较小的协同模式。不同起草模式的选择，会影响内容协同的深度和层次。在起草的模式选择上，川渝两地采取的是松散型模式[ 5 ]。目前，无论是优化营商环境或是嘉陵江流域生态环境保护的协同立法，双方所采用的均为各自立法、成果由双方共享的协同模式。尽管松散型起草模式颇具合理性，比较灵活，能够较快达成共识，合作效率较高，能够提升立法的效率和可能性。但不顾项目自身的特殊性，仅采取松散型起草模式的行为需要审慎考虑。

一方面，松散型立法协同难以保障后续的立法结果，不确定性较强。正如上文所述，松散型协作方法虽然能够在短时间内起到显著的效果，但由于双方是各自进行的起草，立法协同的合作协议也不具备法律效力，最终难免会出现合作结果不确定、立法文本及其后续难以保障等问题。对于紧要的立法项目，这一立法协同的模式同样难以保证其协同的效果。例如，两地在优化营商环境条例这一成果中，存在着内容上的差异。双方在拖欠账款行为约束惩戒机制中，对于拖欠市场主体账款的对象认定中有一些出入，四川方面强调的是“行政机关”，而重庆方面则使用“国家机关”一词（ 1 ）。根据辞海的解释，行政机关指的是从事行政管理工作的国家机关。其中既包括各级人民政府，也包括各级人民政府设置的独立对外行使职权的工作部门，如国务院下设的部、委，地方各级人民政府下设的厅、局等。国家机关一词则存在两种解释，一种在于凡是行使国家权力的机关均为国家机关，这包括但不限于国家权力机关、行政、司法、审判机关等;另一种专指中央一级行使国家权力的机关。鉴于条例的制定主体为地方人大，此时宜采取第一种解释。由此可见，国家机关的囊括范围要远远大于行政机关。这体现出两地的立法协同成果在名词解释方面存在出入，而这一出入势必会导致理解差异，进而导致实践方面的问题，甚至会出现利用两地理解差异进行牟利的情况。

另一方面，目前成渝地区只采用了松散型的协同模式，过于单一，难以应对多层次的内容协同需求。松散性的立法模式对应的主要是对立法内容的协同层次要求不高、灵活性更强、对于地方特殊性更为关照的立法协同项目，如文化建设与旅游发展等。而对于更具整体性、公共性、内容协同要求较高的项目则适宜采用一方负责组织起草，他方予以配合的模式。对于那些各方需达成共识、协同要求高、重点的立法项目鼓励采取联合立法的模式，如环境污染等领域。而两地现有的立法协同实践中，均采用了分别起草、分别立法的松散型模式，在立法内容上也出现一些不协调的情况。

（三）过程协同机制的现状及其不足

过程协同机制体现在协同立法的各个阶段。在项目选择阶段，立法进程未充分协同。一方面，在确定立法项目的调研和论证阶段，体现出一方主导、他方配合的特点。例如，优化营商环境的项目选择调研，是由四川省人大常委会单方组织进行的，调研的主体主要有四川方面的专委会及其聘请的立法专家。在这一过程中，重庆市未独立组织过项目选择的调研，也未与四川方面联合进行调研活动，两地的协同调研主要体现在四川方面在调研的过程中与重庆方展开的“密切沟通联系”。另一方面，在项目纳入规划的阶段中，两地是不完全同步的。举个例子，优化营商环境在2019年3月就已经进入四川省人大的立法规划中，而在重庆，这仅为2020年立法计划的预备项目。铁路安全管理的立法也存在这一现象，相较于四川省将铁路安全管理立法拟列入2021年的立法计划，重庆方面只是其作为2021年度的预备项目。

在立法起草阶段，两地采取措施保障“立法程序同步推进”。例如，优化营商环境立法过程中，这一立法项目被两地纳入立法规划的时间并不相同，相较于四川，重庆的立法进度较为落后。为实现两地进程的统一，重庆市专门采用了“双组长”的工作方法，分别由人大常委会与政府的重要领导担任组长，负责领导立法的起草工作，由此加速立法的起草工作。

在立法草案提出、审议、表决、公布阶段，由于协同立法的主要载体——草案已经草拟产生，这一过程主要体现的是两地人大地方立法权的单独行使，因此，对机制的协同要求不高。在这一阶段当中，需要着重注意的是，两地的立法进程是否总体一致，立法进程的一致性影响到双方的沟通交流能否顺畅进行以及沟通成本的大小。实际上，在优化营商环境的立法过程中，重庆方面为了实现立法进程的一致也做出了努力。由于前期立法项目纳入规划的进程不同，导致重庆方面的立法进程显著落后于四川，尽管在起草过程中。重庆方面对此加速了立法的进程，但直至2020年8月，四川方面的草案已提请一审，而重庆的草案仍然未成稿。两地的立法进程真正实现一致是在草案的审议过程中，从2020年8月至2021年3月，四川方面经过三次审议通过了《四川省优化营商环境条例》，而重庆方面则采用程序简化的方式，从2020年11月至2021年3月，两次审议通过了《重庆市优化营商环境条例》。至此，两地实现了草案同步审议、同步公开、同步施行的目标。

以协同广度为标准，观察两地的协同过程，可以发现目前仍然存在着以下两点不足。第一，合作双方存在对重要环节的遗漏。如前文所述，在两地优化营商环境的立法过程中，项目选择的调研和论证体现出一方主导、他方配合的特点。换而言之，两地在确定协同立法项目的环节中，并未采取双方各自调研或联合调研的方式，而是由四川一方单独组织调研以及专家参与论证，双方通过开展座谈会的方式，将优化营商环境这一立法项目确定下来。项目选择的调研是当立法尚未进入到正式环节之时，通过这一手段，对立法项目进行预测与研判，审查项目是否存在共同的协同立法需求。缺乏对于项目选择调研的环节，极有可能导致对可行性和必要性的评估不足或不到位，导致立法的项目选择最终只能实现对一方利益的关切，偏离协同立法的项目选择准心。第二，两地尚存在重要环节进程不一致的情况。以优化营商环境立法为例，这一项目被两地纳入立法规划的进度是有所不同的，早在2019年这一项目已经被列入四川省的立法规划中，一年后，这一项目才被列为重庆立法计划的预备项目。尽管这一差异出现在两地开展协同立法进程之前，但这一差异所带来后续过程不同步以及其他次生问题仍然是值得警惕的。比如，为了追赶进度，重庆方面专门组成“双组长”以领导、督促项目的加速起草，额外花费了较多的人力物力。

（四）协同性立法评估机制的现状及其不足

立法评估是考察立法必要性、可行性、可操作性和协调性的重要手段，也是检验协同立法的实效的重要途径。从川渝两地的立法实践来看，一般性的立法评估在地方立法的过程中早有安排，但協同性立法评估的机制构建尚不完整，体现出重立法前评估，轻立法后评估的特点。一方面，协同性立法前评估是对于立法项目的必要性、可行性等指标进行判断和评价，是为了确保项目本身的必要性、合法性与合理性。尽管尚无独立的立法前评估程序，但其在川渝立法的过程中能够通过项目选择的论证、正式立法前的立法规划、年度立法计划、草案审理等程序，实现实质性的评估。另一方面，川渝两地的协同性立法后评估尚未建立。无论从《合作协议》还是《工作办法》，都未重视协同性立法实施的评估，其立法后的工作重心主要集中于地方性法规清理以及备案审查工作中。但实际上，协同性立法评估机制并未确立，立法的实施情况、社会效果、存在问题等都是不明确的，这不仅影响后续协同立法的优化，阻碍协同立法后的法律解释、修改和废止，同样也不利于地方性法规清理工作的开展。

另外，现有的评估机制中并未对立法协同文本的协同性进行专门的制度设计，而缺乏对文本协同性的评估，又会引发后续的立法文本实施难以协调、协同目的难以实现等问题。如上文所述，两地的协同性立法前评估已经有所进展，对于立法项目的协同必要性、可行性、合法性等均有所论证，但却疏于对文本的协同性加以评估。两地的协同立法成果仍然存在着内容不协调的问题。以《重庆市优化营商环境条例》《四川省优化营商环境条例》为例。首先，两地存在对同一事项不同术语运用的情况。例如对于事务办结日期，四川方面使用了“一日内”，而重庆以“一个工作日内”来表达（ 2 ）。对于政务服务实现标准，同一跨省办理的术语，四川的用法是“跨省通办”，而重庆则采取“异地通办”的名词（ 3 ）。其次，两地在部分处罚规定上存在着出入。对于在探索创新中出现偏差失误或者未能实现预期目标的责任人，两地免除责任的设定不完全一致。四川的法律后果是“可以予以免除责任或者减轻责任”，但重庆的法律后果是“依法免除责任”，重庆方面的责任设定较轻，出现了同事不同罚的情况（ 4 ）。由此可见，两地的立法成果仍然存在一定程度的内容不协调，而针对内容协同性评估的机制尚未制定，也导致两地协同立法的成果缺少动态监督和纠正维护机制，不利于协同发展目的的最终实现。

四、川渝人大协同立法机制优化

上文通过梳理川渝人大协同立法的重要机制，考察了协同立法机制的制度设计以及实际运行状况，对机制的现状及其不足有了整体的把握。在充分协同、灵活协同的机制标准指引之下，本部分将对协同机制的优化措施做进一步分析。

（一）沟通协商机制优化

沟通协商机制的完善，应当针对现有的不足，依循充分沟通的要求，循序渐进地进行。第一，转化思路，以常态化、深入化的沟通为导向。协同立法功在平时，每年定期一会的常委会协商机制不仅谈论合作方的立法协同事项，也需要对助力双城经济圈建设的其他事项进行讨论，时间紧任务重，定期会商机制只能够保障双方的协商成果最终确定，完成常态化、深入化的沟通要求仍然需要人大常委会专门组织的会议或座谈会。因此，必须转换思路，明确常委会定期会商机制只是沟通的制度保障而非主要渠道，将沟通交流的重心放在专项性、常态化、深入化的协商中去。第二，在联系会议之下，专门的协同立法联络小组，减轻秘书长与常委会办公厅的工作压力[ 6 ]。面对人大常态化的交流趋势，秘书长沟通协商机制的制度设计无法满足这一要求，同时协同立法的性质本身也带来了专业化不足的难题。对此，可以建立专门的协同立法联络小组，由秘书长领导，在人员构成上可以选择两地人大法制委、专委会的工作人员以及专家学者，必要时可以邀请政府部门的工作人员加入，最大程度上实现专业化、高效化、科学化的立法协同[ 7 ]。任务主要是协调各方以及完成会议交办的专业技术工作事项。第三，在专委会的具体立法协同过程中，面对日常化沟通回应不足、沟通成本高等问题，可以采取合署办公模式。这一协作方式早在2018年为长三角区域所首先采用，三省一市设立了长三角区域合作办公室，采用了专门机构合署办公模式，处理长三角协同发展的相关问题[ 8 ] 28。当项目面临周期较长、分歧较大、难度较高的过程，如共同起草法律文本、共同调研时，双方可以通过固定一地合署办公，能够降低沟通成本、提高效率，更好地处理立法中的分歧与差异。

（二）灵活抉择立法起草协同模式

灵活协同要求起草协同机制应当充分尊重立法项目本身的特殊性与实际发展情况，对不同性质的项目应当采取不同的起草模式。针对川渝目前只采取松散型立法模式的基本情况，笔者建议在此基础之上，参考东北三省的立法协同模式，根据项目本身的目的与特点，采取紧密型、半紧密型以及松散型等多样的立法模式。但相较于东北三省所采用的根据重要程度排序而进行的模式分配，笔者认为，立法协同模式的选择应当根据项目本身的目的、特点以及两地具体的合作基础来灵活地作出决定，而非一味地将重要、困难或较为热门的立法项目带入到紧密型的立法模式当中去。其原因在于，三种立法模式最大的不同点在于起草模式不同，从起草模式的不同中可以体现出立法主体的协同深度。而项目的重要性排序与协同深度的要求并无内在关联，并非越重要、越紧急、越困难的立法项目，就需要越深入的协同。正如川渝首先采用了松散型的立法模式进行了优化营商环境的立法，协同的深度是由立法项目本身的目的和特性所决定的。在这一过程中，根据情况的不同灵活地选择不同的立法模式是相当重要的。对于协同要求越高、内在关联越强、相互联系越紧密、内容越深入的項目则越需要采取紧密型的立法模式。而内在关联不强、内容协同要求不高、体现地方特殊性的立法项目则倾向于采用松散型的立法模式。与协同内容深度相关的另一因素则是地方的合作基础，合作基础越深厚的情况下，采取紧密型立法的可能性和可行性就越大，反之亦然。

（三）完善立法过程协同机制

进程同步来源自充分协同标准中协同广度的要求，而进程同步的前提性要求就在于双方必须切实实践了同一立法环节，如果一方遗漏了重要的立法环节，那么进程协同就是空中楼阁，无从谈起。首先，完善立法过程协同机制的前提是双方重视对立法环节的参与，不遗漏重要的立法环节。对于立法前项目选择调研此类，对整个协同立法过程起重要作用，对协同发展大局紧密回应的立法环节，应当予以充分的重视，可以采取双方联合调研或各自调研联合讨论的模式，而不能只由一方调研，以他方的调研成果作为己方决策的主要依据。

第二，注重立法过程协同。一方面，过程协同有其机制必要性，有助于实现信息沟通顺畅、减少沟通成本以及误差、方便协同工作对接、实现协同效益的最大化。例如，统一提出草案、审议，便于在草案公示的过程中，集中收集社会公众的意见，协同反馈，同时这样也有利于在草案的修改过程中，相互沟通协作，最大程度上地减少因提出草案的时间不同而引发的内容出入。统一生效的时间能够保障立法实施的程序一致，避免其在法律效力、协同工作对接、后续规范性文件制定上存在差异，影响立法协同的推进[ 8 ] 30。另一方面，协同不是相同，立法过程协同应当考虑到双方协同立法的实际情况，不可一味地强调过程的完全一致。当某一立法项目具备协同必要性，但这一项目在两地的立法紧迫性不同，具体来说，一地的物质基础条件已经充沛，而另一地尚未满足立法出台的基本条件时，可以在协商充分的情况下，一地先行，另一方适当放缓立法进程。

（四）建立协同性立法评估机制

根据评估时间的不同，可以将立法评估划分为立法前评估与立法后评估。立法前评估主要针对立法必要性、合法性、协调性以及可操作性，而立法后评估，重在评估立法实践，评估法律法规对经济、社会和环境的实际影响，评估社会执法、司法和守法的具体问题[ 9 ] 60。如果说立法前评估侧重于是否要立法以及立法的可行性和立法文本的質量，那么立法后评估则重在观察立法的社会效果以及在实践中的具体问题。

第一，在立法前评估的层面，应当注重对文本的协同性评估。理论上说，立法前评估应当包括合法性、必要性以及法律文件的协调性与制度设计的可操作性。对于立法项目的必要性、合法性等内容是学界的研究重点。同时，立法的可操作性评价与一般的立法评估区别不大，笔者在此不过多阐述，只强调立法前评估中的协调性评估。一般的协调性评估包括新法与旧法、同位法律之间、上位法与下位法、政策或规范性文件与法律法规的协调[ 9 ] 65。审查的目的在于保障立法文本在制度设计时不出现与上位法冲突、抵触或其他违反《立法法》的问题。在协同性立法评估机制中，协调性评估的内容还应当包括合作双方之间的立法内容协调。其目的在于保障两地立法文本的一致性，保证立法实施环节能够真正实现效果上的协同。

第二，重视协同性立法后评估的思想和制度双重建设。从上文分析中可以得知，学界虽较少以立法前评估为主体进行专门研究，但其主要内容已经为不少学者所讨论，实践中，立法前评估也被正式立法前的立法规划、年度立法计划、草案审理等程序所吸收。相比之下，立法后评估机制在制度设计方面不为立法主体所重视，在实践层面也未曾真正落实。但实际上，任何法律文本都存在其立法目的，能否实现立法目的是决定法律文本成败的关键，协同立法的目的在于通过双方达成共识，制定协同性的法律对策，进而实现立法引领协同发展，解决共同的发展问题。进行协同性立法后评估的意义就在于考察立法是否真正起到了引领协同发展，解决共同的发展问题的作用，进而总结立法经验，为后续的改废释法提供依据，为后续的地方性法规清理工作提供条件，为立法的进一步发展和完善提供参考。因此，有必要对这一机制在思想上加以重视，在制度上加以保障。

在思想方面，应当充分重视协同性立法后评估对于协同立法的重要作用，重视机制构建和具体实践。在制度建设方面，主要在于评估主体、种类、对象以及内容[ 10 ]。

首先，立法评估的主体可以分为责任主体与实施主体[ 11 ]。在川渝协同立法的实践中，责任主体较为明确，其应为立法文件的制定主体，即两地人大及其常委会，而评估主体的范围则较为宽泛，既可以是两地的人大及其常委会、专委会，也可以是其委托的第三方机构。相较之下，第三方机构作为客观中立的组织，凭借其专业的学术研究以及公正的立场展开评价，对立法的质量和社会效果有较为真实客观的评价。其缺陷在于，第三方机构作为独立于立法主体的外在组织，在当前的信息公开条件之下，对于内部的立法信息可能存在一定的获取障碍，进而影响评价的全面性和科学性。

其次，立法评估方式也可依据协同与否，划分为独立评估与联合评估。独立评估在于一方立法主体单独进行立法评估，这一方式效率高、操作便捷，但要注意的是，一方主体对于评估的成果应当积极主动地与其他主体进行共享。2018年，京津冀通过的《京津冀人大立法项目协同办法》已经明确了这一制度，要求协同立法项目施行一段时间后，三方各自组织立法后评估的，评估结果应当通报其他两方[ 12 ]。其原因在于，协同发展立足于区域内部的整体提升，单独实现某一地的协同能力提升不足以实现整体协同的目标。

再次，立法评估的对象在本文的研究范围内，应当是两地所协同制定的法律文件及其实施过程。最后，立法评估的内容主要包括协同立法的基本实施情况、立法的实际影响以及具体实施问题等，尤其应当着重对立法是否真正发挥了相互协同作用，进而推动成渝双城经济圈建设等方面进行重点考察。

五、结语

机制是运行的保障，协同立法的机制设置是衡量协同立法运行效果的重要指标。通过对两地协同立法机制的考察，可以看出川渝两地人大正处于协同的起始阶段。沟通协商、过程协同、起草协同、协同性评估等各项机制初步建立，但仍然存在人大联系机制难以满足日常化、常态化需求，立法协同过程不同步，对松散型起草模式的单一选择以及协同性评估机制不完善等问题。以充分协同、灵活协同为导向，本文提出了建立常态化、高效化的立法协同联系机制，完善过程协同，灵活选择立法起草模式以及建立协同性立法评估机制等对策。希望能够借此帮助川渝人大建立起一套目标明确、原则清晰、设计科学、运转流畅的立法协同机制，从而推动协同立法的进一步完善，真正发挥立法引领成渝双城经济圈建设的作用。

注释：

（1）《四川省优化营商环境条例》第二十八条规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当探索建立拖欠账款行为约束惩戒机制，通过预算管理、绩效考核、审计监督等，防止和纠正行政机关、事业单位拖欠市场主体账款。《重庆市优化营商环境条例》第三十五条规定，市、区县（自治县）人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、跟踪审计、绩效考核、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。

（2）《四川省优化营商环境条例》第二十三条规定，申请人可以通过“一窗通”平台一次性办理营业执照、印章、发票、就业社保登记等业务。材料齐全、符合法定形式的，有关部门应当当场办结;不能当场办结的，待申请人提交全部补正申请文件、材料后，应当在一日内办结。《重庆市优化营商环境条例》第十八条规定，申请人可以通过政务服务平台一次性申请办理营业执照、印章、发票、就业社保登记、住房公积金缴存登记等业务。材料齐全、符合法定形式的，有关部门应当即时办结;不能即时办结的，应当在一个工作日内办结。

（3）《四川省优化营商环境条例》第六条规定，加强与其他省、自治区、直辖市交流合作，加强省内毗邻地区交流合作，形成要素自由流动的统一开放市场，持续优化区域整体营商环境。按照成渝地区双城经济圈建设国家战略，与重庆市协同推进以下优化营商环境工作：（二）推进政务服务标准统一、跨省通办、监管联合、数据共享、证照互认。《重庆市优化营商环境条例》第九条规定，本市加强与其他省、自治区、直辖市交流合作，加快形成统一开放的要素市場，持续优化区域整体营商环境。按照成渝地区双城经济圈建设国家战略，本市与四川省协同推进以下优化营商环境工作：（二）推进政务服务标准统一、异地通办、监管联合、数据共享、证照互认。

（4）《四川省优化营商环境条例》第九条规定，在探索创新中出现偏差失误或者未能实现预期目标，但未违反法律、法规的强制性规定，符合国家和本省确定的发展改革方向，且勤勉尽责、未谋取私利的，可以予以免除责任或者减轻责任。《重庆市优化营商环境条例》第七条规定，在探索中出现偏差失误或者未能实现预期目标，但未违反法律法规的强制性规定，符合国家和本市确定的发展改革方向，且勤勉尽责、未谋取私利的，依法免除责任。

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Research on the Optimization of the Coordinated Legislation

Mechanism of Chongqing and Sichuan Peoples Congress

FU Jiaping

（Administrative Law School ，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract： In the Sixth meeting of the Central Committee for Financial and Economic Affairs， the deployment of the Chengdu-Chongqing economic circle became a national strategy. In order to achieve this goal， the People's Congress of Sichuan and Chongqing carried out coordinated legislation. The mechanism plays an important role in coordinated legislation， and the rationality of the mechanism setting is very essential to guide the Chengdu-Chongqing economic circle. The coordinated development requires that the mechanism should follow the standard of full coordination and flexible coordination. Taking the standard as reference， the investigation of the legislative process of the two places shows that there are still some problems， such as the contact mechanism can not meet the needs of full communication， the legislative process is inconsistent， the repeated selection of loose drafting mode and the lack of coordinated legislative evaluation mechanism. In order to promote the further improvement of the coordinated legislative mechanism， it is necessary to establish a normalized and in-depth collaborative linkage mechanism， improve process coordination， flexibly choose the legislative drafting mode and establish a coordinated legislative evaluation mechanism.

Key words： Chengdu-Chongqing economic circle;coordinated development;coordinated legislation mechanism

收稿日期：2021-11-17

基金项目：重庆市研究生科研创新项目“川渝地区协同立法的逻辑进路与机制优化研究”（CYS21176）

作者简介：傅佳萍（1998-），女，浙江金华人，西南政法大学行政法学院硕士研究生，主要从事法学理论研究。