共享单车多元协同监管模式及其实施对策研究

李林凤， 刘美琪，谢 帆（湖南农业大学 商学院，湖南 长沙 410128）

0 引 言

随着“绿水青山就是金山银山”的号召不断深入人心，以共享单车为代表的绿色出行方式在普通民众生活中扮演着越来越重要的角色，共享单车的社会价值、经济价值、环境价值日益凸显。但随之而来，共享单车问题丛生：运营商高度容忍用户各种违规行为，激进投放大量单车，展开恶性竞争；政府部门进行共享单车监管，但时常陷入“一管就死，一放就乱”的困境；普通民众乱停乱放，恶意损坏共享单车事件时有发生。因此，十分有必要针对共享单车的公共属性和共享经济特色，制定不同于传统服务业的监管思路和具体实现办法，以促进共享单车这一绿色短距离出行交通方式的有序运行和推广。

纵观现有研究，以往多聚焦于公共自行车系统的重调度研究（如Shu等，2013；Erdogan等，2014；Li等，2016；Ghosh等，2017），而近几年有学者开始关注共享经济和共享单车的政府监管问题。从探求共享经济背景下政府监管平衡点的角度，如陈元志（2016）从构建政策分析框架的视角入手，将Peter V.G.等人（2010）提出的谨慎型监管框架拓展为创新友好型政策分析框架，以此来分析共享经济的监管实践，他提出政策设计者可以对创新实践有针对性的采用“日出条款”和“日落条款”，在控制政策风险的同时，给予创新更多空间；罗英和钟光耀（2018）指出共享经济对传统政府监管提出了新的挑战，亟待进行制度创新以迎接技术创新，他们提出要构建合作监管体制，建设网上信用平台，提升消费者信息处理能力和发挥非正式监管的作用。以上文献指出对共享经济的监管应采用鼓励创新和坚持底线的思路，而Miller（2015）指出共享经济各项目应当实行差异化监管，共享单车作为共享经济领域中的新热点，十分有必要对其构建具有针对性的创新监管模式。

为此，已有学者进行了初步探索，如谭袁（2017）指出要解决共享单车现存“底线竞争”问题，不应当以限制市场竞争行为代价，而应聚焦于处理由共享单车引发的社会性问题，并通过要求运营商制定自律性规范且要求其严格执行来实现共享单车的良好运营；金晶和卞思佳（2018）则运用利益相关者理论进一步指出共享单车协同治理的实践路径为政府引导、推广、建制，企业运营、保障、创新，用户群体参与、配合、反馈，相关社会组织和舆论媒体协调、宣传、监督；张丙宣和华逸婕（2019）从合作监管的视角梳理我国共享经济监管的政策和实践，分析共享经济监管的类型、动态演进过程和最优监管的实现方式，并提出在理想状态下，平台监管及其长期形成的平台生态是最优监管可能的实现方式之一；而郝雅立和温志强（2019）认为共享单车的经济属性、科技属性、公共属性这三重属性的交织对共享单车的治理提出了大数据的工具支持、智能化的科技依赖和三方协同、共建共治共享的合作机制要求。共享单车的治理需要管技结合，需要多主体合作、多能力匹配。为此，从政府、市场和用户三方主体出发，提出共享单车智能化治理的具体路径。靳镇通和刘红（2020）基于共享单车的治理困境和协同治理理论，提出了政府、企业和公众协同治理是共享单车治理的最佳途径。以上文献突出强调了政府、企业和用户协同治理是解决共享单车现存“乱象”的有效监管途径，并分别从不同角度提出了实施指导思想。

以上文献虽提出协同治理模式，但对其中的各主体监管内容、协作方式、结果评价等具体实施方面缺少详细阐述，故本文将从多中心治理理论的视角入手，提出并分析“多元协同监管模式”的基本内涵，从多元共治模式的主体界定、运行机制、制度保障三个方面入手，探索“政府监管、企业自主、民众监督”共同参与的立体监管实施对策。将以政府监管与市场竞争互补融合为指导思想，将共享单车这把双刃剑打磨成解决城市交通问题新利剑。

1 现存问题

1.1 政府方面

1.1.1 管理方式不恰当。在政府监管层面，由于监管方式不当、监管意识落后，时常出现“一脚刹车、一脚油门”的情况。比如在共享单车的投放量远超各城市非机动车可停放区域承载能力时，各地问题频发，为此，2017年7月至9月间，杭州、福州、郑州、南京、广州、上海、深圳、武汉、北京等12个城市，先后宣布暂停共享单车新增投放，为共享单车发展踩下了一脚刹车。 “禁投令”对暂缓城市治理压力方面效果卓著，但也限制了后进入企业的正常发展，严重阻碍了市场的公平竞争与共享单车行业的产业升级。除此之外，部分地区也出现了大规模收车与单车破坏等政府管理问题，不仅侵害了相关企业的合法权益，同时也饱受民众诟病，浪费社会资源。

1.1.2 国家信用体系建设不健全。在信用体系建设方面，部分企业做出了积极探索。比如支付宝与京东金融方面，开通了支付信用评级等方式，从道德层面约束民众行为，但现存信用评级的信息获取来源单一，仅为某平台下的消费数据，无法全面评价个人道德水平。而且限制于平台能力，对民众的失信事件处罚能力有限，无法达到良好效果。虽然国家在“高铁霸座”、 “老赖”等严重失信行为上联合交通、银行等部门开展信用体系建设工作，但覆盖面小，无法满足现实中道德信用问题的现实需求。面对普通民众肆意破坏单车、上私锁等严重侵害企业物权的行为，缺乏有力打击。

1.1.3 慢行交通系统建设不完善。随着城市化进程不断加快，城市道路建设里程数成为衡量城市发展程度的重要指标。但是在快车道建设飞速发展的同时，慢行交通系统的完善却逐渐被人忽略。尤其是在倡导“绿色交通、低碳出行”的今天，慢行交通系统建设不完善的问题日益凸显。慢行交通系统包括非机动车道、步行道、自行车专用道等形式，是城市公共交通的重要组成部分，也是解决好民众“最后一公里”问题的必要支撑。除此之外，慢行交通系统还兼具健身、休闲等功能，是提高民众身体素质与幸福感的良好工具。但共享单车进入民众视野之后，随即就出现了自行车专用道设置不合理或被占用导致机动车、自行车、行人混杂等问题，道路安全事故发生率大大增加。这一系列问题成为了限制共享单车发展，降低合法性的重要来源。

1.2 企业方面

1.2.1 市场调度能力不足，智能化治理思维欠缺。提到共享单车，人们总会想到共享单车“潮汐式”淤积的恼人场面，而产生这样问题的根源很大部分来自于企业市场调度能力不足。一方面体现在初期进行市场投放之前，未充分了解某特定市场的居民需求量与市场饱和度，另一方面体现在市场需求出现变化时，共享单车的运营调度无法及时有效跟上市场变动情况，进而造成资源浪费与社会问题。目前市场上的共享单车一般是通过移动支付、GPS卫星定位等技术来实现民众需求与共享单车服务的匹配，该类技术除了可以提供更加便捷的单车服务以外，还可以依靠其背后大数据信息进行算法清淤、电子栅栏等一系列智能化管理，但目前该类技术开发程度并不高，部分共享单车运行商也缺乏智能化治理思维。

1.2.2 产业链不健全。目前共享单车企业的运营模式大多是一家企业负责共享单车从设计、投放到回收、报废的全过程，产业链长，运营成本大，风险高。加之之前的“押金风波”，大多数共享单车企业现均采用免押金模式，更加剧了企业的资金压力。同时在共享单车维修和报废方面，并没有形成完整的产业闭环，除了加大企业的运营成本以外，更造成了大量的资源浪费。

1.3 民众方面

道德水平参差不齐，主动性与参与感未充分利用。在民众方面，呈现一定的二分状态，一方面，肆意破坏共享单车、上私锁、喷涂二维码的新闻屡见不鲜，在缺少完善的信用体系的背景下，民众道德水平低下所产生的严重侵犯企业物权的行为无法很好约束。另一方面，部分民众与使用者参与度极高，愿意参与到共享单车的共建共治共享的社会化活动中来，但缺乏反馈渠道与反馈低效率降低了民众参与共治的效果。

2 共享单车多元协同监管模式的基本内涵

2.1 主体界定。多元协同监管模式的具体内涵是指所有与共享单车的经济价值、社会价值、环境价值产生关联的各方均以一种稳定且有效的方式参与到共享单车的监管当中，形成多元协同监管的整体形态。其中与共享单车的经济价值、社会价值、环境价值产生关联的各方即多元协同监管的主体。本文将主体界定为三部分，政府、企业、民众（包括使用者与非使用者）。原因在于共享单车是“共享经济”的一种具体形态，而“共享”就意味着所有权与使用权的分离，因此在共享单车运营过程中至少会涉及所有者和使用者这两个群体，而这两个群体也在一定程度上影响了共享单车的经济价值，所以共享单车企业与民众中的使用者群体是多元协同监管主体之一，而政府作为市场上“一只有形的手”，肩负着调节市场与经济的重任，在避免共享单车投资过热过程中承担着举足轻重的作用，故政府也会对共享单车的经济发展产生重要作用，其也应当作为监管主体当中的重要一环。

同时，共享单车的本质仍是一种交通方式，这种交通方式既可以解决民众的“最后一公里”问题，又可能会带来一定的道路安全、公共空间使用等社会问题，究其社会价值，民众当中的非使用者群体与政府也应该参与到共享单车的多元协同监管当中来。最后，共享单车是一种提供公益服务的商业行为，它的出现极大地响应了“绿色出行”的总体要求，满足政府对于“环境友好型社会”建设的总体目标，因此在环境价值这个方面，再次凸显了政府主体的重要作用。综上所述，多元协同监管模式当中的主体界定应当是以政府为主导，企业、民众共同参与的多中心治理模式。

2.2 运行机制。多元协同监管模式是依靠多中心治理理论，强调多主体之间的协同配合的监管模式，其具体运行机制如图1所示。民众、政府、企业三元监管主体以使用状况、社会影响和运行效果为主要监管内容进行监管，监督结果就形成了对共享单车社会绩效、环境绩效、经济绩效的评价。这三部分绩效评价结果会由政府进行主动收集，并统筹分析，进而得出了用户使用绩效、企业运营绩效和激励约束方案。激励约束方案会进一步落实为用户的信用评级情况、企业的投放配额与政府主导的城市建设来形成闭环，促进各主体能力与综合素质的提升。在激励约束方案的形成过程中，不仅政府统筹分析会起到作用，用户使用绩效与企业运用绩效也会在其中起到一定的中介作用，促进激励约束方案的进一步完善。

图1 多元协同监管模式运行机制

2.3 制度保障。制度建设是维护多元协同监管模式的正常运行有力支撑，它起到了保障多元主体利益的重要作用，也更加凸显政府在共享单车问题上的主导地位。制度建设贯穿于共享单车发展的全部阶段，涵盖全部主体，兼顾底线思维与创新思维。其制度内容具体体现在监管对策方面，政府进行统筹分析之后制定的激励约束方案即为制度的具象化表现形式，其中涵盖了针对民众方面信用评级制度以约束民众失信行为、针对企业的投放配额方案以激励企业创新管理方式进行良性市场竞争，以及针对政府自身的城市建设制度方案来推进城市基础设施建设，进一步满足绿色出行的时代发展要求和城市升级的发展需要。

3 多元协同监管实施对策

共享单车多元协同监管模式以实现共享单车的高效管理为目标，以建立完整的监管闭环为方向，强调监管的全流程覆盖，全主体参与。具体监管对策体现在以下两个方面：第一，多元协作；第二，效果互评。

3.1 多元协作

3.1.1 政府监管。共享单车是一种由企业提供的城市服务，在解决用户“最后一公里”问题上发挥重要作用，其功能更是对城市建设的重要补位，社会价值不言而喻。同时，共享单车在一定程度上改变了人们的出行方式，提高了民众对环保行业的合法性认知，环境价值得到凸显。但另一方面，在共享单车飞速发展中，除了掀起“共享经济”的浪潮以外，一系列过度追逐经济价值的行为，如过度投放、押金风波等，也在一定程度上造成了秩序混乱。所以，在面对共享单车的监管难题时，有为政府被强烈呼唤。政府需制定宏观政策，创新管理方式，在共享单车全流程中监管发挥积极作用。

在监管前端，政府需完善建设，加强引导。首先，加强顶层规制设计工作，注重刚柔并济。2017年由10部委发布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（后文简称为《指导意见》）确定对于共享单车的总体基调为鼓励引导，为共享单车的发展指明方向。但该《指导意见》明确的处罚措施为“限投”，处罚方式单一，处罚效果有限。且随着共享单车逐步发展，新问题也在不断产生，政府有必要进一步完善共享单车的顶层设计。保持整体鼓励基调不变，对于共享单车运营过程中的重要环节，如保障信息安全、保障人身安全、遵守道路规范等进行着重规制，尽快推出如2019年出台的《关于交通运输新业态用户资金管理办法（试行）》等具体法律办法，明确各部门监管责任，收紧监管红线，保证处处有法可依。各地方政府继续坚持属地管理原则，根据城市特点、公众出行需求和共享单车发展定位，研究建立适宜的车辆投放机制，充分发挥自主权和创造性，因地制宜、因城施策，探索符合本地实际的发展模式。其次，加紧国家信用体系建设。推动以大数据技术为基础，涵盖违法犯罪记录，金融信贷情况，消费购物信息等全方位的全国信用信息共享平台的建设工作。完善共享单车企业与用户的信用等级评定，尽快破除政府与企业之间，企业与企业之间的信息壁垒，实现透明公开，信息共享。鼓励共享单车企业对用户进行守信奖励与失信惩戒，共同提高社会道德水平。再次，完善慢行交通基础设施建设。合理布局慢行交通网络，完善慢行交通基础设施，与城市公共交通规划相衔接。优化自行车交通组织，完善道路标志标线，纠正占用非机动车道等违法现象违法行为，保障自行车通行条件。最后，引导共享单车行业产业细分。引导成立专门的行业协会，评估现行共享单车行业的发展程度与企业发展状况，制定科学的未来行业规划与内部细分建议。引导吸纳专业企业将共享单车的设计、制造、运营、管理、维修、回收、报废等环节从企业链条中解放出来，强调精细化运营，培植完备产业链。

在政府监管的中端方面，政府要追根溯源，互联互通。第一，完善共享单车政府内部数据互联互通。在明确各主体监管职责的基础上，充分发挥各政府主体的主观能动性，开展对于共享单车企业的全面信息搜集，如事故数据、诉讼案件、资金情况、信息安全等。建立完整的内部共享机制，利用信息一体化平台，科学评估绩效，保证信息完整性与真实性。对于出现的问题及时溯源，多方寻根，真正实现“一个小问题，找到大毛病”，协助企业提前预警，提前解决。第二，建立共享单车企业问题反馈渠道。定期不定期邀请共享单车企业负责人展开线上、线下座谈，对于企业面临的发展困难、企业未来的发展规划、以及对政府监管的建议进行深度交流，促进相互了解。同时，对于年度绩效评价连续靠后、出现重大问题，或问题溯源出现预警的企业及时约谈，帮助企业及时整改现存问题，共商发展。

在政府监管的尾端，政府要做到科学执法，管技结合。在之前的共享单车城市问题治理过程中，粗暴执法的方式既没有获得企业的认可，也没得到民众的支持，执法者在其中也是叫苦不迭，是一个全盘皆输的局面，不利于城市治理水平的提高与共享单车的长期发展。因此在未来的执法过程中，一定要拥有管技结合的思维，找到科学执法的方法。对于过去“恶意扣车”等“一刀切”行为，必须严正制止，对于依旧采取粗暴的方式进行治理的地区，上级部门需及时叫停。对于运用互联网技术，创新管理方式，获得良好管理成效的地区，充分表彰，总结经验，合理推广。

3.1.2 企业自主。企业自主管理是成本最低、有效性最高的管理方式，有效的企业自主监管不仅会展示企业社会责任感，更会因此积累民众与政府对其的合法性认知，使企业拥有更好发展前景，因此企业应自主进行有效监管。第一，制定明确的内部规范。除了政府的硬性规制以外，共享单车企业内部也应该参照规制与规范要求，制定明确且细致的内部准则。其应该包括共享单车企业所涉及的所有服务内容，例如投放区域、摆放标准、维修要求、报废标准、奖惩机制、宣传引导等，尽可能量化监管过程中的所有指标，定时对管理人员进行准则要求与技术培训，提升自主监督质量。第二，充分利用信息主动权。共享单车的运行过程中，有机会获取大量的用户信息。这一方面对企业信息保护能力提出了具体要求，而另一方面也提高了企业合理利用用户信息的主动权。一方面，企业可以利用共享单车所捕获的用户开锁位置、关锁位置、骑行路线等定位信息，评估各个地区的使用需求、使用频率、淤积情况，完善市场调查。另一方面，企业还可以借助软件平台的红包奖励与电子围栏技术引导使用者合理停放并协助清淤，降低管理成本，完成合理调度，实现利益最大化。同时，也可以利用软件平台进一步建立完备的用户问题反馈体系，了解市场需求，抢占市场先机。第三，发挥集体的力量。在政府引导与行业发展的过程中，行业协会是集聚行业力量，解决行业问题的最好场所。共享单车企业需积极参与行业协会的成立与管理工作，一方面，对于行业内部分企业不正当竞争行为，借助行业协会力量，予以惩戒，并逐步形成完整行业规范，引导行业有序发展。另一方面，在面对大规模民众问题，或政府监管问题，或行业监管失策时，借助行业协会统一途径寻求帮助，实现共同繁荣。

3.1.3 民众监督。民众是数量最庞大的监督群体，其监督力量不容小觑。从总体来看，所有民众都可以向政府部门、行业协会和企业利用互联网、电话等工具建言献策或提出问题与建议。而分群体来看，使用者应该按照共享单车使用规定与现行道路规定合理使用共享单车，宣传文明用车的方式，积极参加共享单车质量反馈与功能反馈，改善单车使用条件。对于非使用者来说，积极参与“共享单车猎人”行动，成为共享单车志愿者，利用随手拍等方式，对于破坏公共秩序、破坏共享单车的行为及时举报是进行民众监督的良好方式。主流媒体、地方媒体和自媒体等新闻工作者也可参与到共享单车的监督环节中来，利用自身影响力共同助推共享单车价值最大化。

3.2 效果互评。多元协同监管模式的运行机制设计是一个闭环，这就意味着监管的效果会再一次影响未来的监管内容。因此对于共享单车的监管，不仅需要关注监管过程，更需要关注监管效果。虽然在结果评价过程中，政府承担了大量的统筹分析与未来方案的制定工作，在一定程度上导致了结果与效果的重叠，但对于其他主体而言，监管结果并不等同于监管效果。监管结果是指在多元协同监管机制运行之下，共享单车有没有增加经济、社会、环境绩效。而监管效果则是指，每一个监管主体的监管职责与监管作用有没有发挥到位。监管结果是监管效果的体现，而监管效果是监管结果的保障。所以，为了最大限度保证监管结果，需要多元主体之间进行效果互评，具体运行机制如图2所示。

图2 效果互评机制

于政府而言，在进行绩效评估、信用体系建设、企业配额的过程中，已经完成了对于其他两个主体的效果评价，在此不再赘述。于企业而言，需要对于政府和民众的监管效果进行评价。对于政府的评价内容主要集中在共享单车区域划分与设施完善程度、对共享单车的监管手段是否合理、企业配额是否公平等方面，对于其中监管效果不满意的部分，会通过政企对话，行业联合等方式寻求解决措施。对于民众监督的评价内容主要包括单车使用道德、 “共享单车猎人”作用、媒体反馈的真实性等，对于部分使用者频繁失信，或媒体报道失真等问题，企业会通过限制使用、主动宣传甚至要求道歉赔偿等方式，提高民众监督效果。于民众而言，需要对企业与政府进行效果评价。对于企业，民众会评价单车需求是否满足、功能是否齐全、安全是否得到保障、占道情况是否严重等具体监督效果，如果评价结果满意度较低，民众可能会选择向企业反馈，向政府举报，向媒体曝光等方式，督促其提高监管效果。对于政府的评价，主要集中在政府是否妨碍共享单车企业的正常满足用户需求和政府的监管手段这两个方面。若出现效果问题，民众大多会选择政府反馈渠道或媒体扩大影响的方式寻求政府改变。

4 结束语与展望

共享单车是绿色经济演化下一重要产物，是推动环境价值融合经济价值的重要尝试，其存在的积极意义不可否认，但在消化其负外部性上，还有很多值得完善的地方。本文提出并分析了共享单车“多元协同监管模式”，明确其主体界定、运行机制和制度保障，探索“政府监管、企业自主、民众监督”共同参与的立体监管实施对策，意将共享单车真正打造为解决城市交通问题新利剑。但在共享单车运营绩效评价指标体系构建与评估方法研究的方面仍有欠缺，未来研究可进一步探索构架指标体系，并进行多元协同监管绩效的实证研究，以完善该理论体系，共同助推共享单车的发展。