北极治理：国内研究综述

2022-04-14田芳洁姚振鹏

公关世界 2022年6期

田芳洁姚振鹏

摘要：北极地区气候变化和全球化进程的加速，使得北极治理的重要性突显。2012年以来，中国学者对北极治理展开了广泛研究。北极治理是一个综合性的课题，涉及到北极治理主体、北极治理机制、北极治理领域三个方面。本文从上述三个方面对学者的研究进行分析。在北极治理主体的研究上，学者呈现出以国家主义指导和以全球主义指导的分野。在北极治理机制的研究上，学者一方面关注现有北极治理机制的特点及不足；另一方面着重提出北极治理机制未来发展的方案。在北极治理领域的研究上，学者在传统安全领域和非传统安全领域都投入了关注。

关键词：北极治理文献综述

北极地区正经历着前所未有的变迁。气候变化引起的北极冰融除了带来严重的环境问题，还带来一系列政治后果：北极在大国战略中的重要性以及在北极周边国家国内政治经济中的地位明显提升。这些变化使北极治理逐渐成为学者们研究的重点话题。北极治理是国家和非国家行为体就共同关心的北极地区的传统安全和非传统安全问题，通过国际体系等多边渠道整合各种政策、协调各方利益、共同合作管理的各项活动的综合。本文以“北极治理”“北极政策”等为关键词在知网搜索，研究学科限定为“中国政治与国际政治”，得到符合搜索条件的论文若干。通过分析符合搜索条件的论文研究主题分布，拟定从以下三个角度展开论述，即北极治理主体、北极治理机制、北极治理领域。

一、北极治理主体

以冷战结束为标志，国际政治在过去几十年里经历了一个从国家间政治（狭义国际政治）到全球政治（某种意义上的广义国际政治）的演进过程。国家间政治以国家中心主义的利益和价值为导向，其秉持的核心理念是由《威斯特伐利亚和约》所奠定的国家主义。全球政治以人类中心主义的利益和價值为导向，其秉持的核心理念是全球主义。学者对于北极治理的研究呈现出以国家主义指导和全球主义指导的分野。

1.国家中心的研究

国家主义强调在国际社会中，主权国家与人类共同体的关系以国家为中心。[ 1 ]学者们对于国家主义的尊崇反应在北极治理主体的研究上，即：坚持国家主义理念的学者，将其研究的关注点更多投注在北极理事会的八国[ 2 ]上，强调国家主导和现实博弈。国内学者对三个北极大国俄罗斯、美国和加拿大投入了极高的研究热情。对于俄罗斯北极政策的研究，钱宗祺学者关注俄罗斯在北极治理中的政治经济诉求，认为俄罗斯愿意与所有关心北极发展的国家和国际组织进行对话和合作，但是俄罗斯要主导北极治理规则的制定和实施。[ 3 ]而程群学者认为“就其实质，俄罗斯北极战略就是谋求地缘政治大战略。就其特点而言，俄罗斯的北极战略包括三个方面：通过司法手段力求领土要求合法化；武力配合司法手段，保护在北极的既得利益；同时力图构建北极地区安全机制。”[ 4 ]对于美国的北极政策研究，学者认为美国试图以应对气候变化为突破口，获取北极治理的领导权，进而构建有利于美国国家利益的北极秩序。在美国北极战略的影响下，应对气候变化成为北极治理的中心议题，北极地区的安全与管理得到更多重视，北极治理领域的国际合作更趋积极；同时，北极治理机制仍然呈碎片化状态，北极理事会难以发挥核心作用。[ 5 ]对于加拿大北极政策研究学者从加拿大北极政策近年来的转向及转变的原因、加拿大新北极政策面临的挑战等多方面展开研究。国内学者对于北极圈五个小国的研究远远少于对三个大国的研究。在五个小国之中，学者对于丹麦投入了较多的关注，这是因为丹麦是冰上丝绸之路的沿线国家，同时丹麦政府近年来面临格陵兰经济社会发展和格陵兰“独立化”等问题。学者从中丹关系之间发展及双层博弈等角度分析了丹麦的北极政策，如孙凯、张现栋学者认为丹麦政府北极政策的形成是其国内层面和国际层面博弈的结果。对于挪威、瑞典、冰岛、芬兰，学者的研究成果较少。零星可见学者关注冰岛在北极治理进程中的作用，认为冰岛虽然是国际社会小国群体中的一员，却在北极事务中拥有较强的国际话语权，在北极治理机制的调整进程中发挥着重要作用。[ 6 ]

2.多元主体的研究

全球主义是一种区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为规范。[ 7 ]北极环境的变化和冷战后北极安全的深化和拓宽，使得越来越多的学者关注以全球主义理念为支撑的北极环境治理主张。体现在研究成果上，越来越多的学者开始关注：非北极国家，国家之上下层次的国家行为体、非国家行为体。具体而言，如今学者对涉及北极治理主体的研究包括：第一，对于非北极国家的研究。中国学者对于中国在北极地区的身份、利益给出了大量有益思考。如：阮建平认为“‘北极利益攸关者’比‘近北极国家’更合适中国的参与身份，有助于更好地说服国际社会认可中国的参与及其相应权益，促进中国的北极国家利益”[ 8 ]。孙凯、张亮学者认为：北极地区的变化与中国息息相关，中国作为“负责任的大国”，应当积极参与北极治理机制的构建，加强中国北极利益共同体在政治、经济、学术、贸易等方面的构建，在实现北极地区有效治理的基础上，进一步实现和拓展中国在北极的国家利益。[ 9 ]除了关注中国的北极政策以外，学者也适当地关注了日、韩、印度等国的北极政策，但大多是立足于探讨这些国家与中国在北极合作的机遇、挑战与路径。如高飞与王志彬学者认为中日韩之间的同质化竞争风险、美国的干扰以及冰上丝绸之路途经海峡航行方面的挑战使得合作充满了不确定性。未来可以进一步完善和深化中日韩北极高级别对话机制，增强三国的互信基础，妥善规避外部因素的干扰，为中日韩北极合作营造良好的外部环境，构建中日韩能源命运共同体，加快推进冰上丝绸之路倡议与日韩北极政策战略对接的步伐，以国际海事组织为平台，加强中日韩在冰上丝绸之路航运事务方面的合作，以推动冰上丝绸之路建设迈入中日韩合作的新阶段。[ 1 0 ]第二，对于区域层次上的北极地区区域性组织机构的研究。如对目前为止北极治理中最重要的非国家行为体北极理事会的研究。孙凯和郭培清学者对于北极理事会的改革与变迁投注了持续的关注，认为：北极理事会的发展变迁与改革，是在北极地区自然环境、国际政治环境、北极地区在北极国家国内政治地位等方面的变化过程与压力下实现的。未来北极理事会将朝向“硬法”性以及加强制度建设等方面发展，但采取更为开放的姿态接纳观察员以应对全球问题对北极地区的挑战是北极理事会改革应有的方向。[ 1 1 ]第三，对于次国家层次上的国家内群体和组织及活动，如对原住民非政府组织的研究。如在《试论北极区域原住民非政府组织在北极治理中的作用与影响》中，叶江就关注到：随着冷战的终结尤其是进入21世纪之后，北极区域原住民非政府组织的发展呈现出数量激增、跨国化发展日趋扩展、对所在国的国内事务及国际事务的影响力增强等特点，而这一切对当前北极区域治理的发展产生重要的影响。在北极原住民非政府组织的积极参与下，北极区域治理的主体更为多元、北极区域治理的成效也更具可持续性。[ 1 2 ]第四，在个体层次上对于国家内部有影响力的个体研究也在增多，如关注和研究北极的自然、社会科学家和活动家等。如于宏源学者聚焦于科学家团体的知识和规制两种作用，表现在北极治理上主要有两个方面：一是极地问题的知识化；二是北极事务的规制化。这两重作用体现在北极事务的议程制定、议题确定的过程以及阐述、实施和评估政策的交互作用中，并且推动了极地治理事务的发展。[ 1 3 ]

总体来看，学者们在北极治理主体的研究上呈现如下特点：第一，对北极治理主体的研究呈现多元性的特点。学者的研究不再仅限于国家行为体，也关注国际组织、对于国家内部有影响力的个体。第二，研究重心落在个别国家上。学者在北极治理的主体上对于美、俄、加这三个区域大國投入了大量关注，对于丹麦、冰岛、挪威这些区域小国的研究相对不足。

二、北极治理机制

全球治理规则体系的形成是全球治理的重要一环。在全球治理规则体系中，国际机制是其中最重要的组成部分。所谓国际机制，是指在国际关系特定领域里由行为体愿望汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。[ 1 4 ]在冷战结束后的全球政治时代，北极治理也成为全球治理中日益重要的一环。就现有的学者研究来看，学者一方面关注现有北极治理机制的特点及不足；另一方面着重提出未来北极治理机制发展的方案。

1.旧有北极治理机制的特点及不足

学者对于当前的北极治理机制开展了广泛研究。学者的研究方法比较多元，如：采取文献分析法、案例分析法等。如孙凯，郭培清学者通过对当下北极治理研究的文献梳理，对北极治理机制的特点做了如下总结。第一，治理领域的低政治性。“在传统冷战思维的框架下，俄罗斯与北极其他国家之间的‘互信度’较低，因此在更高层面的军事、安全等领域的合作与‘信心构建’难以实现。”第二，治理方式的软法性。“北极治理的大部分制度建构是基于成员国之间的宣言或无约束力的国际条约之上，因此具有明显的‘软法’特征。”第三，北极治理的分散性。北极治理发展至今，没有出现一个类似于《南极条约》的“宪法性”公约，这是因为北极地区的特殊性，“南极模式”在北极地区基本上是行不通的。[ 1 5 ]有学者从具体的治理案例上进行分析，进而评估判断当前北极治理存在的问题。如赵隆认为在思考北极治理路径的问题上，从具体的“子治理”人手进行评估和判断，更能准确反映出北极治理的矛盾根源，渔业问题就是其中非常重要的案例之一。

2.治理机制的新方案

针对现有北极治理机制的特点及诸多问题，中国学者存在“建制”还是“改制”的分歧，即是建立新的北极治理机制还是对现有北极治理机制进行革新。中国学者关于这一点未完全达成统一。

建制派提出了南极模式、北极制度综合体模式与非正式协商机制几种具有代表性的方案。第一，南极模式即“北极与南极同属极地，有着诸多的相似性，因此，许多学者、主权国家和国际组织，都曾呼吁效仿《南极条约》签署一个‘北极条约’”。第二，北极制度综合模式与非正式协商机制是由美国学者奥兰·扬贡献的两个北极治理方案。北极制度综合模式即组建一个由各种相关制度构成的“北极制度综合体”——在不同领域建立的不同制度，相互交叠组成一个体系。非正式协商机制，主要指论坛等机制，既容纳非北极国家，又不削弱北极国家的主导地位，还可与北极制度综合体互为补充。

改制派反对建立一个新的包罗万象的北极治理机制，提出了自己的改革方案。改制派认为“北极地区与南极地区的地缘政治状况显著不同，因此，仿效南极条约制定一部包容万象的‘北极条约’并不合适，也没有必要”。在具体的改革方案上，学者提出“为应对北极地区日益增强的挑战，必须加强北极治理机制的能力，这包括整合多层面的北极治理机制，对北极理事会进行改革，以及加强其他国际机构在北极治理方面的效力等”。在改革的指导理念上，好几位学者都关注到了“命运共同体”的价值。如丁煌和朱宝林在《基于“命运共同体”理念的北极治理机制创新》一文中提出：作为一种共生合作的全新理念，“命运共同体”理念不仅可以成为构建北极治理新机制的价值基础，而且基于“命运共同体”理念的北极治理机制创新无疑会更加有利于北极环境保护、资源分配以及治理体系化等问题的有效解决。

在北极治理机制的研究上呈现如下特点：第一，学者采用了多样的研究方法，包括案例分析、文献分析等，但是缺乏实证研究。第二，学者在北极治理机制的方案上存在改制派与建制派的争论。第三，学者的北极治理方案体现中国特色，是否具有可行性值得推敲。

三、北极治理领域

北极地区自然资源丰富，包括不可再生的矿产资源与化学能源和可再生生物资源（尤其是渔业资源以及水力、风力、森林等资源）；此外还有潜在的国际航路航运资源（东北航道和西北航道）和日益重要的国际航空航运资源，以及广义上的军事、科学、人文、旅游资源等。随着北极气候变化导致的北极地区环境变化，人类对以上各种资源的利用越来越有可能成为现实，从而带来诸多传统和非传统安全挑战。学者在传统安全领域和非传统安全领域都投入了关注。

1.传统安全领域

在传统安全领域学者关注主权安全和军事安全。第一，学者对于北极地区的非传统安全的研究主要是对于该地区发生的重大安全事件的关注。如美、加两国有关西北航线的主权争议。第二，学者对于北极国家的领土领海要求投入了极大关注。如关注俄罗斯的领土诉求“俄罗斯的扇形政策一方面官方态度十分模糊，另一方面在实践上却依靠扇形原则巩固对北极的权利”[ 1 6 ]。如关注加拿大的领土诉求“由于‘扇形原则’不被世界普遍承认，为此，加拿大采用‘直线基线’方式对圈定的海域进行权利巩固，并以‘历史性权利’作为补充和辅助，以巩固其对西北航道的控制权”。

2.非传统安全领域

冷战后北极地区气候变化和全球化进程的加速，合力推动着北极地区安全议题由传统上重政治军事领域转为强调与之并重的经济、环境和社会等非传统安全领域。学者在北极治理的研究中越来越重视非传统安全领域，涉及生态、经济、社会等众多领域。

在生态领域的研究，学者关注气候变化带来的影响及海洋生态安全。气候变化使北极地区逐渐冰融，北极地区所蕴含的商机逐渐显现，这也是国际社会“重新发现北极”，甚至认为北极地区将出现“淘金热”的重要原因之一。“北极海洋生态安全关乎人类命运，然而北极海洋生态安全治理现状依然严峻，许多问题亟待解决。加强北极海洋生态安全治理应提高北极海洋生态安全治理的技术水平、完善治理机制、加强国际合作。”在经济领域的研究，学者关注资源开发与航道开发。孙凯、刘腾学者关注北极航道的开通以及商业性运营不仅会对世界经济格局、航运发展带来深远的影响，也将对中国的经济布局、能源安全以及航运业等产生重要的影响。在北极治理社会领域的研究方面，如何利用原住民是一个热点话题。潘敏以北极原住民因纽特人的社会管理知识和治理原则为视角来探讨北极治理应走的路径。

在北极治理领域，近年来学者的研究呈现从传统安全领域向非传统安全领域转向的趋势，但是需要注意的是对于非传统安全领域的分析，大多停留在具體问题分析，缺乏理论支撑。

四、结论

总体来看，在北极治理主体的研究上，学者们关注的焦点经历了一个从国家主义到全球主义的演进过程：学者的研究不再仅限于国家行为体，也关注超国家层次的北极地区区域性组织机构及次国家层次上的群体、组织及活动。学者们尤对北极理事会投入了大量的关注。在北极治理机制方面，学者们对当前北极治理机制的特点及不足进行了大量的分析；对北极治理的方案，存在改制派与建制派的争论。在北极治理领域上，近年来学者的研究呈现从传统安全领域向非传统安全领域转向的趋势，但是需要注意的是对于非传统安全领域的分析，大多停留在具体问题分析，缺乏理论支撑。

【参？考？文？献】

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