国家审计与国家监察协同治理研究综述及展望

胡耘通

（西南政法大学 法务会计研究中心，重庆 401120）

一、问题的提出

当今世界处于百年未有之大变局，我国发展面临着极为复杂的内外部形势，经济社会发展中的各种矛盾相互交织。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党风廉政建设和反腐败斗争提到新的高度，坚持有腐必反、有贪必肃，始终保持惩治腐败的高压态势，使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。截至2021年，全国纪检监察机关共立案审查案件380.5万件，查处408.9万人，给予党纪政务处分374.2万人。

审计与监察作为党和国家监督体系的重要组成部分，应当充分发挥监督职能，以推动国家治理体系与治理能力现代化的有效实现。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，国家监察体制发生重大变革；同时《中华人民共和国监察法》审议通过，监察机关通过履行职责，对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，以维护行政纪律，促进廉政建设，主要通过增强对行权者的监督并侧重于人员监督来缓解民众与政府之间的代理冲突。按照党和国家的要求“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”，国家审计最有条件发现被审计单位和相关人员违反法律法规、造成国家经济损失的行为，最有可能发现重大违法行为的线索，进而推进廉政建设。在国家治理体系与治理能力现代化建设的背景下，国家审计与国家监察呈现出明显的交叉、分立状态。本文通过整理分析中国知网中关于监察、审计以及协同治理的相关文献，为国家审计与国家监察的协同实践提供理论支撑。

二、研究趋势分析

为了实现统计的完整性和准确性，本文通过中国知网的“高级检索”功能，以“审计”“监察”“腐败治理”及“协同治理”作为关键词，文献来源选择截至2020年4月CSSCI所有期刊及硕博士论文。随后依据文献具体内容，对实质性内容和有效研究文献进行人工筛选，排除例如新闻报道等内容，最终形成147篇文献，作为本文分析的主体。

（一）文献数量及期刊分布

1.监察及腐败治理文献

以“监察”及“腐败治理”进行检索的文献共计70篇，其中期刊42篇，硕士论文23篇，博士论文3篇，学术辑刊2篇（图1）。从时间轴来看，监察与腐败治理相关主题论文发表主要在2017年以后，整体发文数量在统计年限内都不多，但期刊量总体呈现数量增多的趋势。相关主体的发文量起伏不大，在2020年达到近十年的峰值，为20篇（图2）。从主要期刊分布来看，监察与腐败治理相关论文大部分发表在《法学论坛》上，约为15篇，其他包括《社会观察》《河南社会科学》等。

图1 监察及腐败治理文献类型图

图2 监察及腐败治理文献数量趋势图

2.审计及腐败治理文献

以“审计”及“腐败治理”进行检索的文献共计61篇，其中期刊32篇，硕士论文27篇，学术辑刊2篇（图3）。从时间轴来看，审计与腐败治理相关主题论文发表主要在2016年以后，整体发文数量在统计年限内都不多，但期刊量总体呈现数量增多的趋势。相关主体的发文量起伏较大，在2017年达到近十年的峰值，为17篇（图4）。从主要期刊分布来看，审计与腐败治理相关论文较大部分发表在《南京审计学院学报》上，约为6篇，其他包括《审计与经济研究》5篇，《审计研究》4篇，东北财经大学2篇。

图3 审计及腐败治理文献类型图

图4 审计及腐败治理文献数量趋势图

3.监察与审计协同治理文献

以“监察”“审计”及“协同治理”进行检索的文献共计16篇，其中期刊9篇，硕士论文6篇，学术辑刊1篇（图5）。从时间轴来看，审计与腐败治理相关主题论文发表主要在2017年以后，整体发文数量在统计年限内都不多，但期刊量总体呈现下降的趋势。相关主题的发文量起伏较大，在2017年达到近十年的峰值，为6篇（图6）。

图5 监察与审计协同治理文献类型图

图6 监察与审计协同治理文献数量图

（二）研究对象和关键词情况

在统计的相关文献中，由于题目包含多个领域，所以本文的研究对象包括监察监督、审计监督、协同治理这几个方面。当然，这几个研究对象当中，腐败治理是最为核心的，也正是由于腐败治理才能更好地把监察监督与审计监督联系起来，两者协同进行治理。在监察监督及腐败治理的研究方面，由于2018年监察法的出台以及监察体制改革的开始，因此真正意义上的监察监督也从这里开始研究。在监察体制改革之前的相关文献，比如纪检监察与腐败治理也具有一定的借鉴作用，不能全面否定，可以适当进行参考，对后续的监察体制改革也具有较好的影响。审计监督及腐败治理这一研究对象更为普遍，因为审计的本质就是要预防腐败。随着近几年研究的深入，相关文献对这一研究对象的关注也日益增加。在协同治理方面，这也是对协同学理论应用成果的又一次深化。协同，一般是指系统内部的各组成部门之间相互协作，能够促使整个系统形成部门单个层次所不具备的新特质或者新结构。换句话说，其重点在于处于不均衡状态的系统需要通过内部的协作，自发产生在功能、时空上的有序层次。将协同学理论引入审计与监察共同治腐过程之中，使二者对人员与经济的分立监督转为有序合作，为增强权力协作、提升治腐效果提供系统化的理论储备。

关键词方面，从上述论证可知，腐败治理是联系监察监督与审计监督的核心，也是最为重要的关键词。在大量的文献查阅当中，这一点也得到了印证。不管是监察监督还是审计监督的相关文献，对腐败治理都有一定的研究。监察监督与审计监督在治理腐败过程中具有一定的相同点，也正是如此，两者协同治理才能更好地发挥作用。

（三）研究切入角度和研究方法

研究切入角度方面，与传统的理论研究不同，学者们尝试从不同的切入角度开展研究。视角类，包括从腐败治理、腐败预防、监察与审计的协同等等；背景类，如在监察体制改革背景、大部制政府审计改革背景等等；模型和方法类，涵盖协同理论、无影灯效应、审监合一的模式等等。

研究方法方面，在上述三个方面的共计147篇文献当中，72篇规范研究、25篇实证研究、13篇文献分析、12篇历史分析、8篇比较分析、17篇案例分析（图7）。可以发现，采用最多的方法是规范研究，其次是实证研究。监察与审计协同治理不仅属于理论研究议题，更属于实践范畴。对该命题开展深入系统的理论阐释，亟须从理论与实践、历史和现实等多维度展开融合。具体针对研究方法，学者们尤其需要注重典型案例和统计数据等方法的拓展类型，使得定量与定性方法相互结合。

图7 研究方法数量图

三、相关文献研究内容分析

（一）关于国家监察与腐败治理

监察乃对公共权力实行监督的法定措施［1］。1809年，瑞典创立世界上最早的议会监察专员制度，此后英、美、法等国纷纷跟进。我国于1987年成立监察部（注：各国名称不同，统称监察机构）。监察机构一般具备预防、监督和打击功能，首要是监督法律、法规的遵守，利用独立调查权力，主动审查认为存在不善的公共部门［2］。监察机构更愿意监督合法性，获得认可并得到高效实施，不仅惩戒违法失职行为，还扮演“预警系统”“变革媒介”，促进“善政”，提升公共服务品质，保障人权实现［3］。政府即使不全部接受监察建议，也会做出某些让步。在全面依法治国战略指导下，我国自2016年开始在北京、山西和浙江试点国家监察体制改革，建立统一的反腐机构——国家监察委员会［4］，目的在于整合反腐力量［5］，扭转范围窄、地位弱、持续性差等弊端，推进监察治理能力与体系现代化，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”格局［6］。

（二）关于国家审计与腐败治理

关于国家审计在腐败治理作用的研究方面，夏继菲（2011）认为，腐败极大地阻碍经济社会的良性发展，预防和惩治腐败刻不容缓，而国家审计能够在反腐中发挥预防、揭露、惩治等应有作用，尤其在权力的监督制约领域具有积极效果［7］；刘桂良和周英（2014）站在价值链的视角，分析国家审计治理腐败的功能，并利用相关假设和实证方法，认为“后续审计”能够促进国家审计在价值链上扮演重要角色［8］。部分学者基于国家审计的内在本质与法定职责，例如秦荣生（2011）认为，反腐倡廉是国家审计的基本职责之一［9］；王杏芬（2013）认为，基于独立、权威等特点，国家审计作为治理腐败的主力，以预防腐败和惩治腐败为关键职责，在执法过程中更能体现国家的刚性意志［10］；孙楠（2015）认为，治理腐败不能如同“温水煮蛙”，必须深入发挥审计监督职能，尤其使其能够承担预防腐败的重任，进而成为反腐的有力制度安排［11］。

（三）关于协同治理

随着国家治理实践的发展，协同治理逐步成为国家治理发展的趋势，协同治理已经广泛应用于公共危机管理、公共服务供给、社会管理、政务系统部门整合决策等方面［12］。随着外部环境的日渐复杂，传统的仅依靠自身革新来提升审计效率与效果的途径难以满足现实发展的要求，国家审计开始逐步探索协同运行［13］。审计机关与司法、纪检监察、相关主管部门等单位的协同合作，对发挥各个监管主体的信息权力、建立高效的信息传递机制、增强国家审计工作效率具有显著意义［14］。毛绮和张雪楠（2007）从理论与实践层面，着重论述了构建审计协作机制、综合信息平台和法规制度保障等［15］。关于协同治理的效果，部分学者利用实证方法，论证协同对于财政支出效率和审计效率均有正向的积极影响。例如，彭冲（2017）分析审计协同与财政支出效率之间的关系［16］，呈现先升后降的倒U型关系，即适当发挥审计协同功能对财政支出效率的提升具有影响。王楠楠和郑石桥（2017）指出，审计机关与司法机关、相关主管部门的协同程度越高，审计效率越高；但审计机关与纪检监察机关的协同对腐败治理绩效的影响并不显著［17］。

（四）关于审计与监察的协同

随着我国国家治理现代化实践的持续深入，依靠内部改革提升审计监督效果与效率已经难以满足经济社会发展、廉洁政府建设的崭新诉求，强化纪检监察、舆论以及审计之间的相互协同，共享监督信息与程序，对反腐体制机制的完善则尤为突出［18］。王会金（2015）提出，审计机关应当与纪检监察机关加强协同配合，从战略、管理、操作等层面搭建较完善的协同模型［19］。熊磊（2017）认为，在治理腐败的过程中，审计机关与纪检监察机关具有高度契合性，使得相互之间具有协同的可能性，要从制度规范、组织架构、资源共享等层面，构建协同治理腐败机制［20］。在各国实施“监审合一”“监审分立”的不同模式下，审计与监察也能够通过问责进而遏制腐败［21］。美国政府问责办公室（前身为美国审计署）以及总监察长办公室，就是专业监督的合作典型［22］。我国深圳坪山、佛山顺德展开纪委、监察、审计合并改革，凸显了独特优势［23］，但基于审计职能的特殊性，并不宜整合至监察机构［24］。按照协同学理论，协同治理成为西方公共管理改革趋势，被应用到公共危机管理、公共服务供给、社会管理、政务部门整合决策等领域。将监察与审计引入协同理论，需要寻求方式、方法融通和手段互补的共同治理，实现“1+1>2”的治腐效果［25］。不仅要在证据交换、信息通报、案件移送等方面合作［26］，还要从制度规范、组织架构等层面协调［27］。

四、研究结论及展望

（一）研究结论

总体来看，关于审计与监察协同治理腐败的研究，大多以理论探讨为主。国家审计具有揭露、防范腐败的法定职责，通过权力监督权力的方式强化对腐败治理的作用。在探讨国家审计治理腐败运行方面，大多依据“审什么、谁来审、怎么审”的基本思路展开，论述缺乏一定的深度。对于国家审计治理腐败的保障，在制度建设层面，部分学者建议完善法规制度，以保障国家审计更有效的监督作用；在权力分配方面，部分学者提及要赋予国家审计更多的处罚权，而非仅注重检查权的运用和行使。

从文献来源看，期刊还是主要的来源，其中又以审计及行政期刊为多。研究视角方面，与传统的理论研究不同的是，学者们尝试从不同的切入角度开展研究。至于研究方法，现有文献还是以规范研究为主。总的来说，结合国内外研究及实践情况，在西方国家的不同模式下，审计与监察均能较好的合力治腐；相较而言，我国正由传统行政监察向现代国家监察转型，部门之间尚存在壁垒，审计与监察虽有合作，但未深入。相关理论研究还不多，未能给予足够支撑：一是内容欠系统，将协同学理论应用到治腐领域刚起步，审计与监察协同模式、效力等要素，鲜有深入阐释；二是视角较单一，较少运用法学规律分析，尤其对国家审计以及二者协同治腐关注较少，难以充分理清权力协同的法律属性；三是方法不丰富，较多文献以规范研究为主，在理论层面探讨审计与监察治腐的作用，缺少相关数据、典型案例的实证分析。

（二）未来展望

基于协同治理视角，把监察与审计结合起来，将协同学理论引入审计与监察共同治腐过程之中，使二者对人员与经济的分立监督转为有序合作，为增强权力协作、提升治腐效果提供系统化的理论储备。同时，契合全面依法治国理念，运用法学规律审视审计与监察协同治腐的改革进程，突破传统研究的单一领域，也是扩展法学研究疆域的有益尝试。

对于未来的研究，建议围绕以下几点展开：一是廓清监察与审计治腐现实状态。审计与监察分立治腐表现出割裂、封闭等缺陷，剖析二者合并改革及政策制度文件，发掘各自治腐的特征、优劣，为监督权力的协调运行奠定基础。二是阐释监察与审计治腐协同机理。作为宪定、法定的监督权力，审计、监察分别从经济事项的全覆盖到人员的全覆盖，二者以经济事项为依托，实现对人员的具体监管，最终形成协同治腐的联动。三是完善监察与审计治腐协同规范。以监察立法、入宪为切入点，构架完备的法制体系，从宪法、法律法规、规章、其他规范性文件等各层级立法展开翔实探索，确保优化协同获得法律依据和充分保障。四是重点研究监察监督与审计监督协同治理的法律路径。从宪法权力入手，理清国家监察与国家审计的监督定位，为二者协同治腐寻找顶层依据。在宪法、法律法规、规章、其他规范性文件等不同层面，通过修订（修改）或者重新制定，全方位保障权力合作的有机实现。面对两者目前的状态，进行研究，探索优化的法律路径。