城乡土地要素市场化配置方式改革探讨

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东广州 510610）

从要素配置的角度而言，社会经济发展的过程是各种要素不断得到优化配置的过程，政府与市场是要素配置的2 种手段。在实行市场经济的国家，市场决定要素配置是市场经济的一般规律，中共十八届三中全会也提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。2020 年3 月30 日，中共中央、国务院颁布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，进一步为我国深化要素市场化配置改革、促进要素自主有序流动、提高要素配置效率等提出了新的指导意见，在土地要素市场化配置方面明确提出了建立健全城乡统一的建设用地市场、完善土地管理体制等要求。

如何落实国家对要素市场化配置提出的新要求是需要认真研究的问题。因此，以城乡土地要素市场化配置为研究内容，在分析我国城乡土地要素市场化配置发展水平的基础上，指出城乡土地要素市场化配置存在的问题，并探讨城乡土地要素市场化配置的改革路径，以求推进我国城乡土地要素市场化配置的改革，提高城乡土地要素市场化配置的效率，使城乡土地要素在社会经济发展中发挥更大的作用。考虑到我国国有土地要素市场化配置模式已较为成熟，探讨如何补齐农村土地要素市场化配置和建设城乡统一的建设用地市场这两个短板问题。

1 概况

我国长期实行城乡二元土地所有制，城市土地实行国有制，农村土地实行农村集体所有制。在我国城乡二元土地所有制的框架下，国有土地与集体土地具有不同的配置方式，市场在这2 种不同所有制的土地要素配置中所发挥的作用大不相同，与此相对应，国有土地与农村土地具有完全不同的市场化配置状况。

1.1 国有土地要素市场化配置的概况

在1987 年深圳实施招拍挂制度之前，我国对国有土地仅采用行政划拨的配置方式。在深圳率先以招拍挂方式供给土地之后，国有土地要素配置逐渐步入市场化配置阶段。市场在国有土地要素配置中开始发挥非常重要的作用，它直接增加了国有土地的使用成本，使土地成为了全国各地撬动工业化、城镇化的重要引擎，显著地提高了国有土地要素的配置效率。以深圳市为例，1982—1986 年，深圳市累计划拨土地7 090.2 hm2，但仅收取了3 848 万元土地使用费，每平方米价格为0.54 元，而1987 年第一块以招拍挂方式供给的土地，其每平米成交价达611.32 元，比划拨方式供给的土地使用成本高了610.78 元［1］。1998 年，深圳实施土地市场化改革，以招标、拍卖的市场化方式供应的13.39 hm2经营性用地，其总成交价达3.31亿元［2］。深圳市通过国有土地配置方式的市场化改革不仅撬动了工业化，也获得了城市建设发展的资金。

随着我国社会经济的发展、市场经济体制的建设和市场经济的高端化发展，国有土地市场也得到了快速的发展和成熟，国有土地各项市场交易规则、市场监管体制、市场运作机制等都得到了较好的建设和完善，市场对国有土地要素的配置作用也不断得到增强，突出表现在3 个方面。1）我国国有土地的主要配置方式已由划拨转变为出让，出让形式也已由协议出让转变为“招拍挂”出让。2）国有土地市场化配置的范围不断扩大。经过多年的发展，我国经营性用地、工业用地等均已实行“招拍挂”的配置方式。3）我国国有土地市场交易规模，土地出让收入高。据自然资源部统计，截至2017 年，我国以出让方式配置的国有建设用地累计达23.09 万hm2，其中以招拍挂方式出让的国有建设用地达2 134 km2，占出让国有建设用地总面积的92.41%，仅2017 年国有建设用地出让价款已达5.2 万亿元。

1.2 农村土地要素市场化配置的概况

目前，我国农村土地市场主要包括农户承包地流转市场和集体经营性建设用地市场。与国有土地要素市场化配置水平相比，我国农村土地公开市场发展较为缓慢，农村土地要素的市场化配置总体上仍处于低水平、低效率阶段。

1.2.1 农地市场化配置水平较低

国家基于保障粮食安全的需要，对农用地市场化配置的管制较为严格，特别严格禁止农用地非农化的市场化配置。因此，1956—1983 年，我国农用地没有实行市场化配置；1984 年，国家考虑到农地利用过于分散、农业机械化水平不高、农业生产率较低等问题，开始允许承包地流转，并逐步建设了农地流转市场，市场在农地资源配置中发挥了一定的作用。据原农业部经管司统计，我国农地流转规模已经从2007 年的426.69 万hm2增加到2018 年的3 593.51 万hm2，2018年的土地流转面积占耕地总面积的28.10%，见图1。

图1 2007—2018 年我国农地流转面积

1.2.2 集体经营性建设用地公开市场化配置水平和效率较低

我国农村集体经营性建设用地隐形市场在改革开放初期就已经出现，但集体经营性建设用地的公开市场化配置却长期受制度约束，公开市场在集体经营性建设用地配置中发挥的作用十分有限。为了发挥公开市场在集体经营性建设用地配置中的作用，于2015 年开展农村“三块地”改革中开始了集体经营性建设用地公开入市试点；2020 年实施的《中华人民共和国土地管理法》正式允许集体经营性建设用地以出让、出租等方式入市流转，而且使用者可以转让、互换或抵押所取得的集体经营性建设用地使用权；2021 年公布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》则进一步明确了集体经营性建设用地入市的交易规则，并对交易方案和合同等作出了详细的规定。

这些制度的制定直接推动了集体经营性建设用地市场化配置。据自然资源部统计，截至2018 年12 月，全国集体经营性建设用地入市的地块为1 万多宗，涉及规模超过6 000 hm2，总价款为257 亿元，为国家增收了调节金28.6 亿元；集体经营性建设用地抵押贷款228 宗，贷款金额为38.6 亿元［3］。我国允许集体经营性建设用地入市是农村土地要素配置的一项突破性改革，但目前我国有农村集体建设用地2 066.8 万hm2；另据一些研究机构的测算和估计，全国农村集体经营性建设用地存量规模在333.3 万hm2以上［4-5］。可见，公开入市交易的集体经营性建设用地规模占集体经营性建设用地总规模的比例还非常小，集体经营性建设用地市场交易规模与国有土地市场交易规模相差甚远，公开市场对集体经营性建设用地的配置作用还有待增强。

2 存在的问题

因发展时间长、速度快，我国国有土地市场较成熟，国有土地市场化配置模式也较完善，但是农村土地公开市场建设速度较慢，农村土地要素市场化配置仍存在较多问题。

2.1 农地流转市场建设不完善

我国在1984 年就已经开始了农地市场建设，但目前我国农地市场仍不完善，推动农地要素市场化配置仍有一些需要解决的难题。1）我国农地流转市场的配套体系仍未完善；2）农地经营和农地市场分布过于分散，市场发展壮大面临客观难题；3）农民参与农地流转的意愿和实际参与农地流转的农户数量都不足，经济较落后地区农地市场发育、发展不充分，市场在农地要素配置中的作用还有待加强。

2.2 集体经营性建设用地公开市场化配置水平低

农村集体经营性建设用地公开市场建设和发展速度较慢，隐形市场仍存在，集体经营性建设用地公开市场化配置水平仍较低。虽然我国已启动了集体经营性建设用地公开市场建设，但公开市场发展缓慢，其具体表现有4 方面。1）集体经营性建设用地入市新政普及力度不足，不少市场主体并不了解该新政；2）集体经营性建设用地公开市场建设尚处于起步阶段，其配套体系还不健全；3）集体经营性建设用地隐形市场仍存在，公开市场未能完全取代隐形市场，集体经营性建设用地市场化配置效率有待提高；4）缺乏集体经营性建设用地的管理人才，集体经营性建设用地市场特别是隐形市场管理缺位、不到位的现象普遍存在。

2.3 城乡统一的建设用地市场建设进度缓慢

城乡统一的建设用地市场建设尚未有实质性的举措，城乡建设用地高效的市场化配置仍未实现。虽然我国已提出了建设城乡统一的建设用地市场的要求和目标，但是目前全国各地普遍还未开展具有实质性的建设，各地集体经营性建设用地市场与国有土地市场仍处于分割的状态，城乡统一的建设用地市场建设面临相关制度不健全、价格体系不互通、城乡规划不统一等问题。

2.4 城乡统一的建设用地市场配套管理体系建设尚未起步

我国实行城乡二元的土地利用管理体制，城镇土地管理与农村土地管理长期处于分开的状态，更未建设城乡统一的建设用地市场配套管理体系，因此城乡统一的建设用地市场建设面临管理体系缺失的问题。

3 改革路径

3.1 建设完善的农地流转市场

建设稳定、完善的农地流转市场是提高农地市场化配置水平的前提。虽然我国农地流转市场已发展多年，但目前这一市场还有诸多不完善之处，可从以下5 个方面对其继续进行建设和完善。

3.1.1 完善农地市场的配套体系

目前，我国农地流转价格主要由供需双方协商谈判形成，没有可供参考的基准价。1）构建农地流转价格参考体系，使农地流转价格有更科学的形成方式，确保价格能真实地反映农地价值，发挥价格机制对农地流转供需关系的调节功能。2）积极培育和建设农地流转的中介服务组织和市场监管机构，促进农地流转市场健康、平稳、有序运行。3）努力搭建市、县、镇、村四级农地市场交易平台，使农地流转交易信息可在更广的范围内传播，从而扩大农地区域市场边界，减少流转供需主体双方的信息不对称问题，降低农地流转的交易成本，提高农地市场交易效率。

3.1.2 促进农地流转与经营走向良性的轨道

利用国家推动乡村产业振兴、加快发展现代农业，鼓励农地转入主体扩大农地转入规模，并引导其运用先进的农业生产技术开展农业现代化经营，提高农地规模经营的效益，使农地转入规模与农地经营收益走向良性的轨道。防止转入主体出现因经营不力而单方面违约并放弃经营的行为，避免出现流转供需双方利益都受损的局面。

3.1.3 提高农地流转市场发展缓慢地区的农地市场化配置水平

我国区域经济发展差距较大，经济较发达的地区，其农地市场较为成熟，市场在农地资源配置中发挥着较大的作用，农地要素市场化配置效率较高；而经济较落后的地区，其农地流转市场发育发展较为缓慢。因此，建议通过宣传农地流转政策、引进新型农业经营主体等方式来加快培育经济较落后地区的农地流转市场，提高这些地区的农地市场化配置水平，进而提高全国的农地市场化配置水平，强化市场在农地要素配置中的作用。

3.1.4 创造更多就业机会，扩大农地流转规模

继续加快推动我国经济较落后地区的工业化、城市化进程，大力发展这些地区的第二、三产业，为农民创造更多就业的机会，让更多劳动力从低效益的农地经营中释放出来，从而促进农地流转，扩大农地流转市场规模，强化市场在农地要素配置中的功能。

3.1.5 提高农村社会保障水平，增强农民参与农地流转的意愿

目前，我国已基本完成了农村社会保障全覆盖，但是农村社会保障水平还较低。进一步提高农村社会保障水平，有助于解决农民生产生活的后顾之忧，有利于弱化农民对土地的依赖心理，增强农民参与农地流转的意愿，增加农地流转面积，解决我国农地经营分散化、农地市场零星化的问题。

3.2 建设完善的农村集体经营性建设用地市场

不完善的集体经营性建设用地市场是我国城乡土地要素统筹配置的短板，为了补齐这个短板，可从以下4 个方面完善农村集体经营性建设用地市场。

1）加大集体经营性建设用地入市新政的宣传力度。通过电台、电视、网络、移动端App、宣传栏及报纸等媒介大力宣传《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等国家法律制度及《农村集体经营性建设用地入市指导意见》《农村集体经营性建设用地入市管理办法》等地方性政策法规对集体经营性建设用地入市的新规定，让农民和农民集体经济组织及时了解和掌握集体经营性建设用地市场化配置的新政策，提高农民和农民集体经济组织参与推动集体经营性建设用地公开入市的积极性。同时，推动集体经营性建设用地隐形流转向公开流转转变，逐渐缩小隐形流转的市场规模，促进集体经营性建设用地市场公开化、透明化及规范化。

2）结合乡村振兴用地的市场需求，引导农民和农民集体经济组织积极推动集体经营性建设用地公开流转。大力引导农民和农民集体经济组织抓住乡村产业振兴中许多项目进入农村的机会，积极利用集体经营性建设用地开展招商引资，在增加乡村项目用地供给的同时扩大集体经营性建设用地公开入市的规模。

3）建立集体经营性建设用地市场交易保护价制度。参照国有建设用地的基准地价体系制定集体经营性建设用地的基准地价体系，并逐渐将城乡建设用地的基准地价体系相统一，让集体经营性建设用地市场交易有价格参考体系；也可以对集体经营性建设用地交易实行最低保护价制度，防止集体经营性建设用地低价流失。

4）加快培育集体经营性建设用地专业管理人才，实现集体经营性建设用地与国有建设用地管理同责的目标。《关于加快推进乡村人才振兴的意见》相结合，将农村土地管理人才特别是集体经营性建设用地市场管理人才的培养作为乡村人才振兴的内容之一，大力培养具有专业水平的土地管理人才，让集体经营性建设用地管理更加专业化。将集体经营性建设用地与国有建设用地纳入同一管理框架，加快实现集体经营性建设用地与国有建设用地管理同责的目标，促进集体经营性建设用地市场与国有建设用地市场的对接。

3.3 大力推进城乡统一的建设用地市场建设

我国农村集体经营性建设用地市场建设严重落后于国有建设用地市场，在积极推进集体经营性建设用地市场建设的基础上，各地可努力从以下3 个方面推进城乡统一的建设用地市场建设，以改变城乡建设用地2 个市场分割的情况，让市场能在城乡建设用地要素统筹配置中发挥更积极的作用。

1）促进集体经营性建设用地市场运作与国有建设用地市场运作相融合。将集体经营性建设用地纳入国有建设用地测绘、地价评估、土地交易中介服务、土地交易中心等机构的服务范围，让城乡建设用地进入国有建设用地的交易市场运作体系，直接提高集体经营性建设用地市场运作与国有建设用地市场运作的融合性和一体性，以此助推城乡建设用地入市目标的实现。

2）积极改善集体经营性建设用地的用地条件。利用国家推动乡村振兴、农业农村优先发展，结合各地“美丽乡村”的建设需要，加大对集体经营性建设用地的改造力度，并努力改善其周边区域的环境和设施条件，注重建设完善周边区域的交通、电信、网络、金融及医疗等基础设施，改善集体经营性建设用地的利用条件，进一步提升集体经营性建设用地的价值。使集体经营性建设用地与国有建设用地在同一市场具有近似的商品属性，让集体经营性建设用地能满足更多用地主体的用地需求，能让市场统一配置质量接近的城乡建设用地要素，从而实现集体经营性建设用地与国有建设用地同地同价的目标。

3）加强对用地主体的引导，转变用地主体从国有建设用地市场获取土地的强烈偏好。由于我国国有建设用地市场较为成熟，长期以来，用地主体主要从国有建设用地市场获取土地。据调查，目前我国许多用地主体仍不了解集体经营性建设用地公开市场也可以获取土地的政策。因此，在推进城乡建设用地市场建设中，可通过政策宣传和组织实地考察活动让用地主体了解集体经营性建设用地的供给情况，甚至可通过详细介绍城乡建设规划、用地周边区域的建设规划、乡村基础设施建设及产业发展方向等方式让用地主体了解和认可集体经营性建设用地的利用价值，提高利用集体经营性建设用地的意愿，转变用地主体长期依靠获取国有建设用地来满足项目用地需求的方式，从而扩大集体经营性建设用地的需求主体规模，解决集体经营性建设用地供应相对充足与国有建设用地供应长期严重短缺并存的结构性问题，实现对城乡建设用地具有统筹性的、统一的市场化配置。

3.4 建设完善城乡土地要素市场化配置的配套管理体系

完善的城乡土地管理、规划、供应制度等配套管理体系是有效发挥市场对城乡土地要素配置功能的必要条件。

1）加强城乡建设用地市场监管体系的建设。为了加快建设城乡统一的建设用地市场，可建立专门的市场监管制度，制订严格的惩罚措施，设立专门的电话、网站、微信公众号等举报渠道，以及时监督和发现城乡建设用地违法交易、集体经营性建设用地隐形流转等行为，并通过批评教育、没收非法收益、罚款、废除流转合同及对情节严重的追究刑事责任等形式打击违规、违法行为，减少城乡建设用地市场化配置中价格被扭曲的现象，为加快建设城乡统一的建设用地市场创造良好的市场环境。

2）明确城乡土地的统一管理模式，制订和实行城乡土地统一管理的办法。根据法律赋予土地行政主管部门统一管理城乡土地的职责，在合理界定土地所有者、土地使用者及土地管理者三者关系的基础上，明确城乡土地的统一管理模式，着重加快探索和建立国有建设用地与农村集体经营性建设用地并轨供应、统一交易、统一管理的体制，制订和实行“两种产权一体化”管理的办法，真正在管理实践上实现城乡建设用地管理同责的目标。

3）统筹城乡用地规划，在城乡土地利用规划编制中贯彻城乡土地要素市场化配置的要求。目前，我国国有土地与农村土地缺乏统一的规划，城乡土地要素配置缺乏相应的统筹与协调，极易造成城乡土地利用低效、功能杂乱、布局不合理、城乡用地空间景观不协调等问题，从而导致城乡土地利用总体结构效益差、城乡土地协调利用水平低、城乡土地利用综合效益不高等城乡土地要素配置低效的结果。建议有条件的地区加快编制城乡一体化土地利用总体规划，充分考虑城乡土地要素市场化配置的需要，按城乡土地利用一盘棋的思路，统筹规划城乡土地利用结构和空间布局，留足城乡用地指标互调互换的空间和弹性，以降低城乡土地要素市场化配置的交易成本，提高城乡土地要素市场化配置的效率。