潍坊市潍城区土地经营权流转现状问题及建议

郝承勇

（潍城区农业农村局，山东潍坊 261023）

党的十九大作出实施乡村振兴战略重大决策部署，要实现农业农村全面振兴，使生产关系更加适应生产力水平，解决“土地”问题是首要条件。在基本完成承包土地确权登记颁证工作基础上，加快土地经营权流转，推动农业规模化现代化发展。国家在2018年新修订的《农村土地承包法》、2020 年通过的《民法典》及2021 年1 月农业农村部发布的《农村土地经营权流转管理办法》，明确了农村承包土地实行“三权分置”制度，为我国农村土地经营权流转和农业规模化经营提供了制度保障。本文通过对潍城区土地经营权流转情况的实地调研，探讨农村土地经营权流转存在的问题与对策，为农村土地规模化经营，实现现代农业发展提供借鉴。

1 现状

潍坊市潍城区位于山东省中部，辖212个自然村、40个村改居。由于是潍坊市中心城区，近郊村、城中村较多，土地比较零散。自二轮土地延包以来，经过二十几年的发展变化（城市扩容、政府储备、道路建设、开发区建设等），212个村中有76个村已无存量土地或仅有很少部分土地，其余136 个村人均承包地面积为333.33 m2。全区现有农户29 635 户，家庭承包经营的耕地面积为5 253.33 hm2，土地经营权流转面积为2 526.67 hm2。

1.1 流转形式和流转去向多样化

截至2020 年底，4 个涉农街道（管理区）136 个行政村大部分都进行了土地经营权流转。通过对辖区农村土地经营权流转情况进行调研，农民采取土地经营权入股，村集体成立土地股份合作社，整村土地经营权进行流转的模式已成为新的趋势。土地流转的具体形式，以出租、转包、互换为主，其他形式为辅[1]。各地流转比例略有不同，平均流转率在46.68%。潍城区各涉农街道（管理区）的土地经营权流转比例和流转去向列于表1。

表1 潍坊市潍城区土地经营权流转情况

1.2 根据流转交易指导价格，引导土地经营权流转

潍城区根据辖区各地农业发展水平，综合考虑土地位置、灌溉条件等因素，参考农户种植收入水平，定期发布农村土地经营权流转交易指导价格，让流转双方当事人在土地经营权流转时作为参考，理性确定流转费用。2020—2022 年潍城区土地流转交易指导价格情况见表2。

表2 潍坊市潍城区2020—2022年土地流转交易指导价格 单位：元/667 m2

土地经营权流转的交易价格，关系到农民的切身利益和经营者的经济利益，科学合理制定土地经营权流转交易指导价格，并根据现实情况每三年调整一次，促进了土地经营权的流转，保护了流转当事人双方的权益。

1.3 完善土地流转调解仲裁机制

2010 年，我国发布实施了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》；2016 年，国家农业部发布了《关于加强基层农村土地承包调解体系建设的意见》。这些法律法规的发布，为农村土地流转纠纷调解仲裁提供了保障。潍城区现已初步建立了土地纠纷仲裁调解体系，在区级设立了土地承包纠纷调解仲裁委员会，聘任了21 名仲裁员，在涉农街道（管理区）设立了4 个土地承包纠纷调解委员会，村级成立了136 个土地承包纠纷调解小组，每个村聘有3～4个调解员，基本做到了仲裁调解纠纷有专门机构受理、专业人员办理，初步建立了“街村调解、区县仲裁”的土地承包经营纠纷调解仲裁体系。2017—2021 年，区街村累计受理农村土地承包经营权纠纷75 件，其中，乡村调解70件、仲裁调解5 件。土地经营权纠纷调解仲裁体系的建立，为农户解决了承包土地经营权流转中产生的纠纷，维护了双方权益。

1.4 采取土地托管模式流转整村土地经营权

潍城区积极摸索创新土地经营权流转模式，引导农民用家庭承包土地入股土地合作社，土地股份合作社与农业生产经营专业合作社“社社合作”的模式，整村流转土地经营权，生产经营实现全托管，使农户、村集体与合作社结成紧密利益共同体，实现三方合作共赢，走出了“规模化种植、企业化管理、产业化经营”的农业发展道路。

1.4.1 开展社社合作，整村流转土地经营权

1）潍城区在完成农村承包土地确权登记颁证工作基础上，选取村两委班子建制好、能力强的村，由农户用土地入股，成立土地股份合作社。在农户承包权不变，土地使用性质不变的情况下，把零散的耕地聚零为整，整村土地经营权流转到农业生产全托管专业合作社。土地股份合作社负责为土地入股农户做收益的结算分配和相关财务服务，协调生产经营过程中农户间、农户与专业合作社间的矛盾纠纷。在专业合作社的生产经营中，监管生产经营活动，提供农业生产经营所需水、电设施配套和维护保养服务。土地股份合作社按照协议收取专业合作社生产经营利润的20%作为管理费，增加了村集体的收入。2）专业合作社依托自身强大的农机设备和先进的农业技术，联合土地股份合作社，把整村土地经营权流转，实现全托管生产经营，促进了农业生产规模化、现代化发展。2020年，社社合作整村流转土地经营权，为15个村带来1 100万元收入，其中村集体收入为52万元。

1.4.2 优化土地资源，解放农村劳动力

1）优化土地资源。专业合作社把流转的土地，整合去垄、聚零为整，一些边边角角零散的土地都得到了有效利用。土地经过检测改良，因地施肥，减少了施肥用药成本和用量，变成了成方连片的高产田，提高了土地耕种产量和收益。2）选取优良种植品种。专业合作社与大专院校、农技推广中心合作，选取优良小麦、玉米品种种植，实现了粮食增产增收。采取先进的节水保墒播种法，出苗率提高8%。使用高科技植保无人机，进行低空喷洒农药，比传统喷洒农药节约用量70%。积极推广使用水肥一体化技术，解决了农业耕种用水、用肥问题，相比以往传统耕种节约使用化肥30%，节约用水50%。3）解放农村劳动力。专业合作社整村流转土地经营权，广泛使用机械化设备替换家庭承包的人工耕种传统方式，用更少的人工得到更大的效益。闲下来的农民可以自主创业，或是进城务工，增加了农民的家庭收入。一些原来进城打工的农民，不愿在家自己耕种，零散的承包土地也无法流转，现在通过整村土地流转的模式，解决了农村承包土地搁荒的问题。

1.4.3 整村流转土地经营权，生产节本增效，农民脱贫致富

1）专业合作社整村流转土地经营权，扩大了农业生产经营的规模化、标准化，农业生产经营活动得到了节本增效。专业合作社在与相关企业经营活动的谈判、签约中，能充分展示实力，占据有利位置，提高议价能力。在农业生产投入方面，采取生产资料大批量的采购，能够利用较低的价格，和相关企业签订农资购买合同。专业合作社用雄厚的实力做担保，购买生产资料时可以商定，前期不用提前支付费用，或支付较少一点费用，在农作物收获后再结算，很少占用自有资金，减少了生产投入成本。在农产品销售方面，结合市场的需求，与多家面粉企业和鲁中粮库合作，采取订单式种植生产。在保证农作物优质优价的基础上，确保农业生产经营的稳定性，减少了与中间商交易的成本，农民的利益也得到了维护。2）专业合作社整村流转土地经营权，有助于帮助农民脱贫致富。根据三方合作协议规定，收益分配采用“底薪加分红”方式，农户除了得到每667 m2土地保底的800元收入，还有50%的利润分红，相比农户自己传统耕种方式，每667 m2能多增收200 元。在政府部门的帮助和支持下，开辟了133 hm2的教学实验田，专业合作社和农民职业学院联合，定期举办农业知识、农业法规讲座，培训职业农民2 200 余人次，提高了农民职业化、专业化的水平。

2 存在的问题

2.1 对土地经营权流转的重要性认识不足

通过调研访谈，发现虽然土地经营权流转有利于农业规模化生产，给农民带来增收增效，但仍有部分农民对国家相关农业法规政策了解不多，对土地经营权流转思想上有顾虑，认为自己将土地经营权流转出去，生活来源和经济收入得不到保证。还有些流转土地的经营主体，不按照合同规定，不能按期及时兑现租金，遇到自然灾害或经营不善，就不顾农民的利益“跑路”，这种现象的发生，不利于提高农民对土地经营权流转的积极性。还有部分农村基层干部，对国家土地经营权流转的相关政策法规学习不够、认识不全，不能深刻领会国家农业政策和精神，也缺乏与农民的紧密联系。在实际工作中，无法很好地向农民宣传解答国家政策，无法起到领导干部模范带头的作用[2]。

2.2 农村土地经营权流转规模仍然较小

在调研的4 个涉农街道（管理区）中，军埠口的土地总面积较小，流转面积也只有653 hm2，但流转比例却是最高，达到62.42%；于河街道耕地总面积较大，流转比例却为25.8%，流转面积最小。土地流转面积比例不均衡的原因，主要是家庭承包土地较为零散，流转面积不能达到适度规模化生产的要求，农户人均耕地少，地块比较零星分散，一旦有个别农户不愿意流转，连片规模经营就不可能实现。经营主体机械化种植耕作生产，需要土地成片连方才能产生经营效益，小片分散的土地不利于规模化生产经营，降低农业生产的效率，影响农村经济的发展[3]。

2.3 土地经营权流转不规范

当前农村土地经营权流转工作过程中，仍存在一些不规范的行为。1）土地经营权流转合同不规范。有少部分农户，在土地经营权流转时，感觉都是乡里乡亲的熟人，大多是私下口头约定，很少签订书面合同。即便有的农户签订了书面合同，也是只有简单粗略的约定，缺乏必要的详细条款。等遇到争议纠纷发生时，这种口头协议和不规范合同，不能作为有效的证据产生法律效力。2）土地经营权流转程序不规范。调研访谈中发现，一部分农户在出租、转包、互换土地时，都是私下进行，也不在村集体组织发包方备案，不履行必要手续，更没有在当地政府农村经管部门鉴证存档。土地经营权流转行为不规范，不履行必要的流转程序，基层经管部门也不知情，土地经营权流转双方的利益无法得到保护，不利于农业经济的健康发展。

2.4 土地经营权流转服务不到位

虽然政府部门对土地经营权流转在政策、财力上大力扶持，但在基层也存在一些服务不到位的问题。主要就是有个别基层土地经营权流转机构不健全，编制紧缺，缺乏年轻、专业的工作人员。各街道（管理区）虽然都成立了农村土地产权交易中心，搭建了产权交易服务平台，但由于农村基层工作者平时事务繁忙，除了承担本职工作，还要担负大量的单位其他事务。专业人员的缺失，致使服务平台运行维护不畅，产权交易信息采集时效性不强，无法满足有需求的当事人得到有用的信息。个别基层农村土地经营权流转机构不健全，服务平台形同虚设，无法为农民提供优质高效的服务。

3 建议

3.1 加强政策宣传，提高思想认识

采取有效方式，加大宣传国家的农业法规政策。首先基层农业干部要加强学习，及时掌握最新的政策法规和农业知识，能熟练地利用所学知识运用到工作中去。其次应广泛采取集中培训、电视广播、互联网等多种形式，向农民宣传国家的土地政策和相关法律法规。教育和引导农民解放思想，提高对农村土地经营权流转重要性的认识，农民才能放心积极地参与到其中，土地经营权流转工作才能更好地开展[4]。

3.2 强化合同管理，规范流转行为

1）签订规范性土地经营权流转合同。农村经管部门应加强流转合同的监管，及时审核清理不规范合同和口头合同，引导当事人签订规范的土地经营权流转协议。按照农业农村部2021年印发的《农村土地经营权出租合同（示范文本）》和《农村土地经营权入股合同（示范文本）》，制定出符合当地实际情况，统一标准的流转合同。签订规范的合同，能最大限度避免风险，保障农民的利益。合同签订后，还需要经农村经管部门审核鉴证，并备案存档。2）规范土地经营权流转行为。按照农业农村部2021 年新发布的《农村土地经营权流转管理办法》规定，农业经管部门要严格土地经营权流转相关程序，规范土地经营权的流转行为，保护好流转当事人的合法权益，农村社会才能和谐稳定。

3.3 加强队伍建设，强化服务职能

1）加强农村经管队伍建设。乡村振兴的实施，需要一支具备专业技能、较高素质的农村经管队伍。应采取增加基层经管部门的人员编制，加大经费保障，加强工作人员业务培训等措施，提高农村经管队伍专业化水平。2）增强服务意识，提升服务效能。在土地经营权流转工作中，不断完善为农服务机制，建立完备的为农服务体系。对待农民的切身利益和诉求，要主动深入基层调查研究，及时全面地了解情况，为农民解决实际问题。采取灵活的便民服务措施，各项工作都要围绕着农民的切身利益展开，更好地为农民提供优质的服务[5]。

3.4 建立风险防范机制，完善监管制度

工商资本流转土地，带动了农业经济发展。但因市场波动、经营不善等因素，也有毁约的事情发生，致使农民的利益受到损害。对工商资本下乡，应加强管理和规范，建立工商资本流转土地经营权的审查审核制度，制定审查、审核的一般程序，引导工商资本规范流转土地经营权，防止改变耕地农业用途及“非粮化”倾向。土地流转双方经过协商同意，也可以设立风险保障金，用于加强土地经营权流转的风险保障[6]。