检察机关行政违法行为监督的差异化发展路径

孙传玺 崔雪

摘 要：检察机关开展行政违法行为监督与监察权及行政公益诉讼具有一定的关联。相较于监察机关对“人”的监督模式，行政违法行为监督是对行政行为的直接监督;相较于行政公益诉讼，行政违法行为监督不受“国家利益和社会公共利益受损”限制。推进行政机关违法行为监督需要明晰该项监督职权特点，走出一条差异化发展路径，最终与其他两项职权共同形成完善的行政监督体系。

关键词：行政违法行为监督 监察权 行政公益诉讼 差异化监督

一、问题的提出

检察机关开展行政违法行为监督早在2014年就已经被提出。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。最高人民检察院（以下简称“最高检”）也随之制定了《行政违法行为检察监督试点方案》。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）同样明确了检察机关开展行政违法行为监督。

然而自2014年至今，虽然全国多地对行政违法行为监督开展了积极探索，但这一职能未得到全面发展，行政诉讼监督一直以来都是行政检察部门的工作重点。行政违法行为监督自提出之时便与监察权和行政公益诉讼存在关联性，这种关联并不是由于权力的制约和对抗形成的，而是三者之间存在过多的相似特征所导致的。由于三项职权均是针对行政权的监督，容易使人形成多重监督的冗余之感，特别是近年来监察权和行政公益诉讼的蓬勃发展似乎也在挤压行政违法行为监督的发展空间，检察机关开展行政违法行为监督也因此受到质疑。2018年修订《人民检察院组织法》时，草案审议稿曾对检察机关开展行政违法行为监督做出了明确规定，旨在进一步明确其法律依据。但在审议过程中，由于认为该条与监察体制改革的精神相冲突，最终该条被删去。这是行政违法行为监督面临的外部矛盾。

在检察机关内部，行政违法行为监督与行政公益诉讼具有一定相似性。行政公益诉讼本就是对行政权的监督，开展行政违法行为监督是不是意味着检察机关拥有两项完全相同的职权？这也是长期以来需要解决的问题。如果这一问题解决不好，行政违法行为监督就难以充分发展。行政违法行为监督与行政公益诉讼本就是一树两枝，两者同属于行政检察职能。直到2018年，“四大检察”格局的形成，形成行政检察与公益诉讼检察分立。但受限于办案力量等因素，在众多基层检察院，行政检察部门与公益诉讼检察部门并未完全分立，甚至一些检察官承担行政检察和公益诉讼检察双重办案业务。在办案主体高度同一情况下，找不准行政违法行为监督的差异化发展空间必然会导致行政违法行为监督工作难以发展。与之相对的是，行政公益诉讼呈现出迅猛发展之势，根据最高检发布的2021年1月至9月全国检察机关主要办案数据，前三季度，全国检察机关共立案办理行政公益诉讼案件110143件，从案件数量来看已经在“四大检察”业务中稳居第二位。

因此，行政违法行为监督如果想要全面发展，就需要找到自身差异化发展路径，在监察制度和行政公益诉讼之间找准发力点。

二、三项监督职权的规范分析

要厘清行政违法行为监督与其他两项监督职权的差异，首先需要从规范分析的角度确定三者的监督重心，并依此确定行政违法行为监督的履职方向。

（一）行政违法行为监督与监察制度的差异分析

根据《监察法》第11条，监察机关主要行使三项职权：一是对公职人员的日常监督及教育;二是对涉嫌职务违法和职务犯罪公职人员进行调查;三是对违法的公职人员及领导干部依法进行处分或问责，同时监察委有权提出监察建议。可以看出，监察机关工作开展重心是行使公权力的人，通过对“人”的监督可以规范公权力的行使，对于行政权而言亦是如此。因而监察权对行政权监督的落脚点并不是行政权运行本身，而是通过对公职人员的监督渗透到对行政权的监督。虽然监察权在查处违法失职人员方面具有主动性，但在监督行政权运行方面却是一种被动监督，也即监察权不会主动关注行政权的运行是否符合行政法程序及实体要求，而是通过查处公职人员倒查行政权行使是否规范。需要注意的是，公职人员遵纪守法并不能与行政权规范行使划上等号，监察权能够实现对于公职人员的监督全覆盖，但不能实现对行政权的监督全覆盖。例如，当公职人员行使权力所依据的规范性文件本身存在瑕疵时，对于行政权的监督就不能实现闭环。从这个角度看，检察机关开展行政违法行为监督是必要的，不能因为公职人员个人行为与行政行为之间存在重合就说这两项监督权是冲突的。[1]行政违法行为监督监督相较于监察权的最大差异就是前者直接监督行政行为，由于跨过了公职人员监督这一中间环节，其针对性也更强。

（二）行政违法行为监督与行政公益诉讼的差异分析

明确行政违法行为监督与行政公益诉讼之间的关系更为重要，长期以来，学界对于行政检察的概念及范围存在争议。狭义行政检察监督的法律术语最早出现在1989年行政诉讼法，指对行政诉讼、已生效的裁决的法律监督。广义的行政检察监督除行政诉讼检察监督外，还包括检察机关对行政机关具体行政行为的监督活动。[2]在广义的行政检察概念下，有不少学者将行政公益诉讼纳入其中，甚至作为行政违法行为监督项下的一部分。事实上，在公益诉讼检察这一概念提出以后，虽然行政公益诉讼诉前程序在与行政违法行为监督具有很高的相似性，但行政公益诉讼并不能被行政违法行为监督所涵盖。《决定》也将行政违法行为监督与行政公益诉讼放在了一起表述，两者应当是并列关系。

当然，《决定》并没有详细规定开展行政违法行為监督的前提条件，凡是检察机关发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，都可以进行监督。2021年出台的《意见》表述稍有变化，一是在线索来源方面由“检察机关在履行职责中发现”改为“在履行法律监督职责中发现”，二是明确列举可以通过制发检察建议等方式履职。《决定》及《意见》对公益诉讼没有详细说明，但是结合行政诉讼法第25条可以发现，检察机关开展行政公益诉讼不仅仅需要行政机关违法行使职权或者不作为这一前提存在，同时还要有国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果，即使侵害后果并未发生，也应有侵害可能性，只有同时满足这两个条件方能启动行政公益诉讼程序。可以看出行政公益诉讼是结果导向型的监督，将监督重点放在了防止损害结果发生，保障国家利益和社会公共利益上。行政行为多种多样，并非所有违法行政行为都会造成国家利益或社会公共利益受到侵害的后果，此时行政违法行为监督的重要性便得到了充分显现，这也是行政违法行为监督相较于行政公益诉讼的最大差异。

因此，行政违法行为监督相较于监察权及行政公益诉讼均存在明显差异。监察权和行政公益诉讼并不能实现对行政权外部监督的全覆盖，通过两项职权的边界扩张也不能完全弥补，需要行政违法行为监督的共同参与。

三、行政违法行为监督差异化发展路径

事实上，已经有学者开始系统的看待行政检察在行政监督体系中的地位，提出要发挥行政检察的补强作用，实现行政监督的精准与高效，提高行政检察的成效与影响力。[3]需要正视的是，在行政监督体系中出现的薄弱点，往往不是监督人员履职不到位造成的，而是制度体系的瑕疵，行政违法行为监督通过“找准差异-补强监督”的方式，可以极大地巩固监督体系。

在这一过程中，或许行为违法行为监督仍然会面临“职权相似”的质疑。尽管行政违法行为监督与监察权及行政公益诉讼存在着众多相似之处，这并不代表行政违法行为监督应当回避这些重合。若具体情境中，某些重合由其他权力监督更为适宜，也更为高效，行政违法行为监督则可以“后退一步”。还有些重合本应成为不同权力之间的衔接点。行政权过于庞大，其对公众的影响也甚是深刻，对于行政权的监督本就应当是全面监督。现有监督理论强调行政违法行为监督应当找准自身的定位，发挥补充作用，意味着行政违法行为监督仅针对其他权力的监督盲区开展监督，实际上监督体系的设计不像是数学理论一般精确，不可能存在绝对互不重合的监督权分配。在这种前提下，即使不同权力之间存在部分重合也是正常的，问题在于如何充分发挥好重合部分的衔接作用，使得监督形成一个闭环。

（一）有别于监察权的监督路径

行政违法行为监督相较于监察监督的最大差异在于监督对象的不同，监察权侧重于对公职人员的监督，而行政违法行为监督更侧重于行政行为。不容忽视的是检察机关全面推开行政违法行为监督具有很大难度，一是行政违法行为监督目前并无明确法律规定，具体履职范围和标准不明;二是检察机关对于违法行政行为没有终局处分权，只能通过检察建议等方式督促履职。当下开展行政违法行为监督仍然需要采取“由点及面”的方式，将履职重点聚焦于行政行为监督，具体而言有两种履职路径。

1.以单一行政行为为基点的监督路径，通过对某种行政行为的监督扩展到对多数行政行为的监督。《决定》已经明确检察机关可以对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督，可以先着眼于行政强制措施这一类行政行为，梳理对群众切身利益影响较大几类行政强制措施，有所侧重地开展监督。实践中宿迁市宿城区将案件受案范围确定为限制人身自由、处置财物、进入住宅等三类违法行政强制措施，取得了比较好的法律效果和社会效果，[4]这一经验可以被其他检察机关所借鉴。

2.以行政机关为基点的监督路径，通过对某一重点行政机关的多数行政行为开展监督，扩展到对其他行政机关的监督。比如《治安管理处罚法》等法律己经规定检察机关有权对公安机关行政执法实施监督，而公安机关承担了相当一部分行政治理职能，治安类行政处罚与强制措施数量较多，对公民权益影响较大，可以通过对公安机关行政行为开展监督，再逐步延伸到其他行政机关。[5]

当然，上述两种监督路径都与监察机关以公职人员为基点的路径有所差异，且上述两种监督路径都只适用于行政違法行为监督工作开展初期，随着立法逐渐完善以及监督水平的提高，上述两种路径最终都会演变成以多数行政机关的多数行政行为为对象的监督，探索出行政违法行为监督的独特空间。可以看出，行政违法行为监督发展整个周期均与监察权保持差异，这种差异譬如两个不同圆心的圆，在监察权范围既定的情况下行政违法行为监督可以灵活地调整自己的半径，最终实现双方既合理覆盖又不会过多重合。

（二）有别于行政公益诉讼的监督路径

行政违法行为监督与行政公益诉讼在监督方式、监督对象等方面并无太多不同，两者之间的主要差异在于监督范围，具体而言就是何种行政违法行为应当通过行政违法行为监督而非行政公益诉讼予以解决。在法律已经明确授权的领域，应主要通过行政公益诉讼进行监督。有学者提出了一种二元化路径：在法定领域由行政公益诉讼采用递进法进行检察监督，法定领域外的应以督促履职、纠正违法推进到跟进监督措施解决。[6] 这一观点具有一定合理性，现阶段行政公益诉讼呈现出一种扩张发展的趋势，其发展路径是一种“4+N”的模式，对于其中的“N”：一是通过不断的修改立法，将涉及公共利益的领域纳入到公益诉讼当中来;二是通过开展新领域探索的方式多方面保障公益。

行政违法行为监督与行政公益诉讼应为一种互补关系，在法律明确规定的范围之内，首先考虑行政公益诉讼的方式;在法律没有明确规定的情况的，则优先考虑行政违法行为监督。鉴于当前多数基层检察机关公益诉讼与行政检察合一的实际情况，这并不会对部门正常履职造成太大影响。应当注意的是，即使是公益诉讼法定领域范围内的行政违法行为，也并非全部通过行政公益诉讼来监督，部分行政违法行为虽然属于公益诉讼法定领域，但主要是程序违法，实体公益并未受损，此时也可以开展行政违法行为监督。

因此，行政违法行为监督相对于行政公益诉讼具有更多的主动性，可以不受“造成公益损害”这一前提的限制，能够主动对行政行为进行监督，与行政公益诉讼相互补充并呈现出一种“你进我退，各司其职”的弥合特点。当然，司法机关仍需保持谦抑性，不能对行政机关开展行政执法活动造成妨碍。

可以看出，通过与监察监督、行政公益诉讼的对比，检察机关开展行政违法行为监督仍然有比较大的空间，只有明确这一职权的监督特点，形成自身差异化发展路径，方能与其他监督职权优势互补，并最终形成高效完善的监督体系。

*天津大学法学院硕士研究生、北京市大兴区人民检察院第六检察部检察官助理[102627]

**北京市大兴区人民法院法官助理[102627]

[1] 参见王玄玮：《行政强制措施检察监督研究》，《云南大学学报（社会科学版）》2018年第5期。

[2] 参见赵卿：《双重改革视域下行政检察监督与监察委监督的关系辨析》，《江西社会科学》2020年第7期。

[3] 参见陈家勋：《行政检察：国家行政监督体系中的补强力量》，《现代法学》2020年第6期。

[4] 同前注[1]。

[5] 参见梁春程：《行政违法行为法律监督的历史、困境和出路》，《天津法学》2018年第3期。

[6] 参见山东省青州市人民检察院课题组：《行政违法行为检察监督的路径选择及程序设计》，《潍坊工程职业学院学报》2017年第6期。