义务教育阶段校长财务自主权的实现意义及限度探析

周添琪

摘要：义务教育阶段的校长财务自主权对于学校发展和师生成长具有重要意义。从法学的角度来看，校长财务自主权是校长行政自由裁量权的重要组成部分，是校长合理合法的正当行政权力;从权变理论的角度来看，校长财务自主权让校长可以根据教育的境域性特点对学校实施情境化管理。义务教育阶段校长财务自主权具有相对性，如果赋权过度，可能导致校长权力滥用，需要上级行政管理部门对其财务自主权限进行规约，包括确定校长财务自主权的核心内容和核心目的，明确校长财务自主权的法律限度，赋权与监管相结合，保障校长财务自主权真正落地。

关键词：小学与初中  校长财务自主权  实现意义与限度

依照《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和《中小学校财务制度》（2012）[以下简称《财务制度》（2012）]的有关规定，我国义务教育阶段学校校长具有财务自主权，但其在财务管理的具体过程中面临预算执行过于严格、经费来源相对单一且金额普遍不足、教师的绩效工资制度不合理等问题，限制了学校管理活动的空间，导致校长财务自主权无法落地。近年来，校长们和学术界对扩大校长财务自主权的呼声越来越高。但校长财务自主权是一种相对自由的权力，需要从法律和行政角度进行规约。因此，本文拟运用教育学、管理学、法学、人学等多个学科角度，对义务教育阶段校长财务自主权的实现意义和限度进行分析，为相关问题提供全新的思考角度和解决方法。

一、核心概念界定

自主是指“人在正确认识和意志选择的基础上，自己控制自己的行为，自己掌握自己的命运，处理和支配事物的能力”。目前为止，学术界还没有形成对校长财务自主权的一致的定义，但学校财务自主权的行使主体是学校，校长作为学校的法人，是学校财务自主权的具体行使人，这一点在学术界已形成共识。

虽然我国各级各类学校都有根据章程自主管理的权利，但在我国义务教育阶段，学校管理要遵守《教育法》和《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》），且公立小學和初中是由各级人民政府创办并接受各级人民政府的监督和管理，私立小学和初中也受到各自董事会和股东的管辖，因此相对于高级中学和高等院校，我国义务教育阶段校长办学自主权受到更多限制，是一种相对的自主而非绝对的自主。

在企业中，财务管理是组织企业财务活动、处理财务关系的一项经济管理工作，主要内容是组织企业筹资、投资、经营和分配引起的各项财务活动，处理企业同其所有者、债权人、债务人、被投资单位、内部各单位、职工，以及税务机关之间的财务关系。由于《财务制度》（2012）中明确规定：“严禁义务教育阶段学校对外投资、举借债务、从事经营活动。”因此在我国，义务教育阶段学校的财务管理只涉及组织学校分配引起的各项财务活动，处理学校同所有者、内部各单位、职工及税务机关之间的财务关系。

从会计学的角度来说，义务教育阶段学校禁止对外投资、举借债务和从事经营活动，使得会计学中的静态恒等式“资产=负债+所有者权益”变成了“资产=所有者权益”，且这里的资产只包括流动资产、固定资产、在建工程和无形资产，所有者权益只剩下了学校的各项财政收入、支出，以及教职工的工资分配。也就是说，我国义务教育阶段的校长财务管理实际上就是校长对学校固定资产、流动资产、财务收入、财务支出、教职工的工资分配等事项的管理，具体内容见表1。

综上所述，义务教育阶段校长财务自主权是指校长在遵守相关法律法规、接受上级部门监管的前提下，对学校的财务工作进行自主管理的权力，主要包括校长对学校的流动资产、固定资产、在建工程和无形资产，以及学校的各项财政收入、支出的自主管理，对学校教职工工资分配的自主管理，和对学校内部各单位、学校职工及税务机关之间的财务关系的自主管理。

二、义务教育阶段校长财务自主权的实现意义

由上文可知，校长财务自主权是我国法律明文规定的校长职权。实现校长财务自主权对于义务教育阶段的学校发展和师生成长具有重要意义，而义务教育阶段学校的上级管理部门对校长财务自主权意义的认识程度，在某种程度上直接影响了义务教育阶段校长财务自主权落地情况。因此，本文将从法学和管理学角度，对义务教育阶段校长财务自主权的实现意义进行分析。

（一）法学角度：行政自由裁量权

行政自由裁量权是行政主体依据立法目的和公正合理的原则，在法律法规授权范围内自行判断、选择行为的条件和方式并自由做出行政决定的权力，是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。根据我国行政法学上通行的“行政主体”理论，义务教育阶段学校属于“授权类行政主体”，其所享有的包括“校规”创制在内的权力就都源自国家立法的授予，因而校长作为义务教育阶段学校的法人和最高行政职务任职者，理应享有学校的行政自由裁量权，即对学校事务自由判断并做出决定的权力，包括对学校财务的自主决策权。从这个意义上来说，行政自由裁量权使得义务教育阶段校长财务自主权的实现有了明确的法律依据，义务教育阶段校长财务自主权作为校长行政自由裁量权的一部分，具有合法性。

另一方面，学校是教书育人的场所，其直接目标“影响人的身心发展”对于义务教育阶段学校来说尤为重要，故而义务教育阶段的学校管理在遵守相关法律法规的同时，还必须以促进人的全面发展为核心目标，具有独特性和专业性，需要上级管理部门采取相应措施以保障其教书育人的核心需求，这就要求国家在立法时必须给学校自治留下足够的立法余地和裁量自由，并且上级管理部门要赋予义务教育阶段学校校长裁罚创制的自主管理空间，以确保相关法律法规真正落地。此时包括财务自主权在内的校长行政自由裁量权的实现实属必要与当然，义务教育阶段校长财务自主权在法律上也具有了合理性。

综上所述，义务教育阶段校长财务自主权是合理合法的正当行政权力，行政自由裁量权为义务教育阶段校长财务自主权的实现提供了法律保障。

（二）管理学角度：权变理论

权变理论形成于20世纪六七十年代，以组织的环境变量与管理变量之间的权变关系为研究对象，强调组织管理应与组织所处的具体环境相适应，实质是允许组织实现自主管理，即管理者要在明了机构或组织的发展优势以及存在问题的基础上，根据实际情况制订相应的发展策略和行动计划，在发展过程中随时对策略和计划进行调整，以更好地推动组织及其内部成员的发展。

权变理论是一个理论体系，其中包括以费德勒（F.Fiedler）为代表的领导权变理论。该理论认为，不存在一成不变、普遍适用的最佳管理理论和方法，领导应根据组织所处的内部和外部条件随机应变，且领导功能的有效性取决于领导者的风格与领导者所处的环境相适应的程度，因此随着环境的改变而改变的领导行为是最有效的。

权变理论于校长财务自主权的意义在于，学校的教育教学活动存在很大的情境性和生成性，学校管理过程存在不确定性，因此校长对于学校的日常管理一定要结合学校的实际情况，即权变理论强调的“具体问题具体分析”，才能在真正意义上促进学校的发展和在校师生的进步。而在权变理论中，这种随机应变的前提是组织需要为自身的“变”预留一定的弹性空间，即考虑到组织管理过程中可能出现的不可抗力事件等，以此降低管理风险、提高管理效率。从这个角度来说，赋予校长自主管理学校的权力是保障学校管理弹性空间、提高学校办学质量的重要举措，因此作为校长办学自主权的重要内容之一，校长财务自主权的实现也是十分有必要的。

从另一个角度来说，如表1所示，校长财务管理中最主要的是收支管理，其中涉及的三级指标如财政拨款、预算、教师工资等，都会对学校的管理和发展带来实际影响。而前文中提到的义务教育阶段学校校长在财务管理过程中出现的诸多问题，其深层原因都是由于上级管理部门没有赋予校长充分的财务自主权，导致校长的财务工作处处受限，无法为学校管理预留足够的财务弹性空间，使得校长不能真正意义上根据学校自身需要进行管理，影响了学校办学质量的同时，也降低了师生共同参与学校发展建设的积极性，形成恶性循环。

综上所述，根据权变理论，无论是从理论本身出发还是从学校财务管理的实际情况出发，实现义务教育阶段校长财务自主权都能帮助校长更好地根据实际情况来管理学校，对于学校的发展和师生的成长都具有积极意义。

三、义务教育阶段校长财务自主权的实现限度

过度放权会导致权力滥用，这是长久以来的社会共识。虽然校长财务自主权对学校发展具有重要意义，但如果放权过度，可能就会导致校长以权谋私，利用财务自主权实现个人不正当利益，造成学校内部教育资源分配失衡，阻碍学校和师生的正常发展，甚至违法违纪，破坏国家的经济秩序，影响整体教育教学质量。在此，本文将从“为什么”和“怎么做”两个角度，对义务教育阶段校长财务自主权的实现限度进行分析。

（一）“为什么”：限制校长财务自主权的必要性

限制义务教育阶段学校校长的财务自主权，其直接原因是我国义务教育阶段学校管理受法律法规的约束和上级管理部门的管辖，所谓的校长“自主管理”是一种相对的自主而非绝对的自主;其深层原因则是校长作为学校的管理者，本身就是相对自由的。

“相对自由”为马克思自由思想的双重内涵之一。他认为，相对自由是处在特定历史时空中的自由，这一自由是具体的、现实的、过程性的，在人类的不同阶段呈现出特定的自由形态。在马克思看来的，人的本质分为以下两个方面：在类特性上，人的本质是“自由自觉的活动”;在现实性上，人的本质是“一切社会关系的总和”。这两个方面，证明了人的自由本质上是一种相对自由而非绝对自由。人是现实之中的人，存在于人的各种实践活动所形成的各种社会关系之中，因而一个人的自由总是要和其他人的自由产生或多或少的关系，并受这些社会关系所制约，只有以不妨碍他人的自由为前提，个人的自由才可能在现实中真正实现。“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。”这便是人的自由的相对性。因此，义务教育阶段学校校长作为人自身而言，本来就是相对自由的;作为管理者，享有法定的学校自主管理权，只有限制了校长的自主管理权力，才能从制度和情理上保护教师、学生等其他学校相关者的自由，包括受教育自由、教学自由等等。从这个意义上来说，作为校长办学自主权的重要内容，限制义务教育阶段校长财务自主权是十分必要的。

（二）“怎么做”：如何确定校长的财务自主权限

由上可知，对于义务教育阶段学校的上级管理部门而言，要保证校长财务自主权的真正落地，需要在赋予校长权力的同时对校长财务自主权进行一定程度的限制，才能使校长在遵守法律法规和行政规定的同时充分行使财务自主权，真正将钱用在刀刃上，从而保证学校的正常教学秩序和管理运行，促进学校的发展和师生的共同成长。具体来说，上级管理部门主要从以下几个方面帮助义务教育阶段学校更好地确定校长财务自主权：

1.确定校长财务自主权的核心内容和核心目的

如表1所示，校长财务自主权即对学校的财务工作进行自主管理的权力，其核心内容是对学校支出的自主管理，包括预算管理、教师绩效工资管理等。所谓“知己知彼，百战不殆”，校长若要实现学校财务自主，必须充分了解学校财务管理的具体内容，如学校预算的明细和审批流程、教师绩效工资的分配构成，以及哪些经费可以用于学校的日常管理和预算外开支、哪些经费可以校长自主支配等等，只有这样校长才能在有限的財务自主空间里发挥学校各项资金的最大价值，真正使学校的财务工作服务于学校的整体发展。

自主管理的理论基础是人本管理理论，即以人的全面的自在的发展为核心，创造相应的环境、条件和工作任务，以个人自我管理为基础，以组织共同愿景为引导的一整套管理模式，这与教育的直接目标“影响人的身心发展”不谋而合。因此，学校自主管理的核心内容和核心目标，必须围绕促进人的全面发展而展开。这里的“人”，既包括学生，也包括学校教职工甚至校长，这就要求义务教育阶段学校校长在行使财务自主权在内的一系列自主管理权力时，必须以促进学生和教职工的全面发展为核心目标，并根据学校实际情况积极制定或调整策略并付诸实践，为学校发展创造更好的环境和条件。

2.明确校长财务自主权的法律限度

首先，校长财务自主权作为法律赋予的校长管理权力之一，必须遵循法律优先原则，即以遵守《教育法》、《义务教育法》、《财政制度》（2012）等法律法规和相关政策为根本前提。尽管由于学校管理自身的专业性和特殊性，我国的学校校长一直以來享有在其公务领域内自主管理的权力，但随着国家教育权法治理论的发展，学校自主管理权成为公共权力，呈现出内在的扩张性特征，并从本质上逐渐演变为“国家教育权的实现形式”，因此包括校长财务自主权在内的学校自主管理权必须以法律为明确界限，不得超越法律范围而行使权力，否则就会导致越权或权力滥用，侵害受教育者和教师的合法权益。

除此之外，义务教育阶段校长财务自主权作为校长行政自由裁量权的一部分，其行使应当遵循法律保留原则，即在不脱离法律监管的前提下保留学校财务管理的独特性和自主性。法律保留原则原是指“国家须有国会议决之法律授权，始能在其与人民之一般关系中，干涉人民之自由及财产”，这里则是指对义务教育阶段校长财务自主权的限制，必须由立法机关通过法律规定，上级管理部门不得代为规定，且上级管理部门实施行政行为必须有法律授权。虽然校长财务自主权源自法律法规的授权，某种程度上不应该遵循法律保留原则，但由于义务教育阶段学校不是一般行政机关，其财务管理也不同于一般行政机关或企事业单位的财务管理，如果排除法律保留原则，可能会使学校财务管理失去专业性，导致校长财务自主权被架空，不利于实现“促进学生和教职工的全面发展”的核心目标，因此义务教育阶段学校财务管理既不能脱离法律监管，也不能失去其独特性和自主性，这就要求义务教育阶段校长财务自主权要遵循法律保留原则。

3.赋权与监管相结合，保障校长财务自主权真正落地

第一，各级人民政府要根据《义务教育法》中对义务教育阶段学校经费管理的明确要求，将义务教育经费纳入财政预算，并根据职责共同负担，县级以上人民政府还要建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度，以保障两个“只增不减”，即“一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例逐年只增不减，生均一般公共预算教育经费的金额逐年只增不减”。

第二，义务教育阶段学校上级管理部门应建立预算管理弹性机制，在要求学校做到“量入为出，收支平衡，统筹兼顾”的前提下，适当放宽对学校预算管理的限制，给予校长充分的财务预算弹性空间，从而降低预算资金使用不当可能带来的风险，提高资金的使用效率。

第三，上级管理部门应改善绩效工资下拨机制，要“充分发挥绩效工资分配的激励导向作用，坚持多劳多得，优绩优酬”，依法保障教师收入水平，真正吸引各类优质人才积极投身教育事业，实现“长期从教、终身从教”，与校长共同促进学校的良好发展、学生的身心健康和教师的专业成长。

第四，上级管理部门要加强对义务教育阶段学校经费使用的监管，密切监控经费流向，确保每一笔经费的使用都做到合理合法。这不意味着校长只能按照上级的要求进行预算管理，而是确保校长在根据学校需要自主管理预算的前提下，按照国家相关规定进一步规范校长的预算管理行为，防止校长以权谋私违法乱纪，保障国家资金安全，维护学校正常的教育教学秩序和师生的正当权益。

第五，由于财务管理是一项需要专业知识与技能的工作，因此上级管理部门可协助义务教育阶段学校校长和相关财务预算人员的提高专业素养，帮助他们做好学校预算的前期调研，并加强财务预算方案的专业化制定和内部审核，最大程度上减少学校在预算管理上可能带来的财务风险。

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责任编辑：黄大灿