整治政商“旋转门”

孙坚　铤言

政商“旋转门”现象一直备受业界关注。

虽然 2006 年正式实施的国家公务员法从立法上明确公务员辞职或退休后需有两至三年的“冷却期”，但实践中政商“旋转门”仍屡禁不止，一些重点领域问题比较突出。

今年2 月25 日召开的中共中央政治局会议更定调金融领域政商“旋转门”是“典型共性问题”，要“开展专项整治”。良法促进善治。完善法律法规体系，健全公职人员退出制度，将有助于构建“亲”“清”新型政商关系，持续深化“三不”一体推进。

2022年以来，以往甚少见诸央媒的“旋转门”一词，不仅频繁亮相，且从偏中性色彩变成近乎完全的贬义，尤其是加了定语之后的政商“旋转门”。

有公共管理研究人士这样“定义”：目前正在整治的政商“旋转门”，主要指部分离职或退休官员“旋转”后，利用自己的内部消息及在担任公职人员期间积累的人脉在企业新职位上谋取不正当、不合法利益。更有甚者，在位时就考虑为以后获利找寻出路，导致决策带有“私心”。单向度、不健康的政商“旋轉门”，使一些掌握资源配置权力的部门任职者存在顺畅的职业转换通道而左右逢源，不仅诱发了腐败行为的发生，更恶化了营商环境、污染了政治生态。

中央已高度关注这一现象。不仅中央巡视组2月底点名中国银保监会和中国证监会“政商‘旋转门问题比较突出”，2月25日召开的中央政治局会议更定调政商“旋转门”是金融领域“典型共性问题”，要开展专项整治。可以预见，清理政商“旋转门”会成为今年甚至是未来几年反腐败工作的重点，各地各行业甚至更高级别的规范政策预计将陆续出台，齐力构建“亲”“清”新型政商关系。

2月起中央密集发声

十九届中央第八轮巡视向25家金融单位的反馈工作在2022年2月全部完成。2月22日，中央第四巡视组组长杨国中向中国银保监会党委反馈巡视发现问题时指出：对下级领导班子和“一把手”监督管理不够有力，一些重要岗位和关键环节存在廉洁风险，系统中利用监管权谋私问题多发，政商“旋转门”问题比较突出，“四风”问题禁而未绝。同在22日，中央第六巡视组组长王荣军向中国证监会党委反馈巡视发现问题时指出：重点领域和关键岗位存在廉洁风险，政商“旋转门”问题比较突出，违反中央八项规定精神问题仍有发生。

2月25日，新华社全文播发了赵乐际在1月18日召开的十九届中央纪委六次全会上的工作报告，报告回顾2021年“三不” 一体推进（一体推进不敢腐、不能腐、不想腐）工作时有这样的表述：深化供销系统腐败治理、违建别墅清查整治、煤炭资源领域腐败专项整治，开展粮食购销、开发区建设等领域腐败集中整治，开展金融领域政商“旋转门”、“突击入股”等排查清理。

同在25日，习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议强调：要强化党中央对金融工作的集中统一领导，坚定不移走好中国特色金融发展之路。要强化金融风险防控，坚决维护金融稳定大局。要强化全面从严治党严的氛围，落实“两个责任”，加强对“一把手”和领导班子的监督，对违反中央八项规定精神、政商“旋转门”等典型共性问题开展专项整治，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。

3月2日全国“两会”前夕，国务院新闻办就促进经济金融良性循环和高质量发展有关情况举行新闻发布会，银保监会主席郭树清谈及政商“旋转门”问题时称：原来在金融机构、金融管理机构，特别是“一行两会一局”这样的机构工作，然后转到行业内、市场内，这个情况确实也存在。问题在于需要有明确的制度把它规范起来，要看是不是和原来的工作岗位、权力影响有没有直接的联系，要看他处于什么样的位置，处于什么行业，也要看有没有利益输送，之前还有没有其他的问题，是不是有紧密的联系，这可能需要研究规范。“前期我们已经做了一些规定，从银保监会直接离职，肯定不能到过去监管对象机构或和这个行业密切联系的机构任职。还有保密过渡期、解密期的限制。相信以后制度会更加规范，更加严密，解决好这方面的问题。”

“中纪委六次全会报告透露去年开展了金融领域政商旋转门的排查清理，十九届中央第八轮巡视中各巡视组均表示收集到‘一些领导干部的问题线索，加上政治局会议定调‘典型共性问题，提出要专项整治。可以预料，今后会陆续曝光政商‘旋转门的典型案例。在旋转门问题比较突出的领域，更会建章立制进行规范。”上述研究人士分析。

从严信号去年释放

对政商“旋转门”的专项整治并不是毫无征兆。多个信源显示，自去年5月最高层在有关材料上批示要警惕政商“旋转门”风险后，一些重点部门就加大了排查和防范力度。

据了解，以商务部为例，去年下半年即要求严格把住干部离职关口，督促有关司局开展重点岗位排查，完善细化相关制度，严肃查处形成震慑，有关问题还要从法律层面严格防范，切实堵住旋转门的各种缝隙。2021年7月，商务部人事司制定《关于进一步加强规范公务员辞职管理工作的通知》，并以办公厅名义正式印发部直属单位、各协会学会和驻外经商机构。《通知》明确提出要加强辞职审核把关，严格履行司局主体责任、实行联合审查工作机制;要加强从业情况核查，强化跟踪回访、坚持台账管理、依法依规处理;要加强廉政风险防范，实行内部通告制度和辞职人员请托事项报告制度、健全调离人员管理。《通知》强调，对涉及国家利益和安全的特殊敏感岗位人员辞职，适当延长脱密期期限;对性质恶劣且明显可能利用商务部资源谋利的离职干部，正式向其就职单位予以通报;涉密人员调入部直属事业社团单位的，脱密期内不得辞职;等等。

再如被中央巡视组点名“政商‘旋转门问题比较突出”的证监会。去年5月，证监会开始着手制定完善离职干部相关监督管理制度，严格规范监管干部与监管对象特别是系统离职人员的交往行为。5月28日，证监会禁止系统离职人员不当入股拟IPO企业的监管细则《监管规则适用指引——发行类第2号》出台，明确系统离职人员十年内都会受到监管，离职后至少两年内不得入股拟IPO公司。《指引》明确了三点之前有争议的情形：1.五种不当入股，包括但不限于利用原职务影响谋取投资机会、入股过程存在利益输送、在入股禁止期内入股、作为不适格股东入股、入股资金来源违法违规;2.符合监管范畴的证监会系统离职人员，是指发行人申报时相关股东为离开证监会系统未满十年的工作人员，具体包括从证监会会机关、派出机构、沪深证券交易所、全国股转公司离职的工作人员，从证监会系统其他会管单位离职的会管干部，在发行部或公众公司部借调累计满12个月并在借调结束后三年内离职的证监会系统其他会管单位的非会管干部，从会机关、派出机构、沪深证券交易所、全国股转公司调动到证监会系统其他会管单位并在调动后三年内离职的非会管干部;3.入股禁止期，是指副处级（中层）及以上离职人员离职后三年内、其他离职人员离职后二年内。

而在2021年5月11日，中央纪委国家监委网站发布消息，中央纪委原派驻国家烟草专卖局纪检组组长、国家烟草专卖局原党组成员潘家华涉嫌严重违纪违法，正接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。去年底的《中国纪检监察》杂志提到，中央纪委坚持刀刃向内，严肃查处潘家华严重违纪违法案，彻底揭露其靠烟吃烟，利用“影子公司”、政商“旋转门”为个人和家族谋取私利的贪腐本质，果断清理门户，肃清政治影响。笔者注意到，这不仅是官方第一次披露潘家华的政商“旋转门”问题，也是十八大以来，纪检监察机关对落马高官的相关通报中首次提及政商“旋转门”。

政商“旋转门”之弊

政商“旋转门”究竟会出现怎样的弊端？

一是，存在严重的利益输送。早前，公职人员尤其是承担一些决策责任的人员离职后到上市公司或其他企业担任管理职务，或者为了规避有关法律规定而采取迂回的策略变相到这些企业任职，似乎成为“惯例”。凡此种种极有可能存在利益输送，如利用官员的身份或相关的信息优势，在诸如税务、金融、管制、财政支持等方面为所任职的企业谋取利益，或者让这些企业提前进入或退出某些市场领域规避风险，与之对应，企业会为这些离职官员提供丰厚的报酬，从而助长了腐败现象或变相腐败。“公务员专业优势是从事公共政策的制定和执行，对企业的经营活动是门外汉，企业为什么会伸出金色橄榄枝？”一中型民企高管表示，无非是看中了前官身上所蕴含的某种能为企业带来利益的权力和人际资源。

二是，损害市场的活力。一个好的市场竞争环境应该是所有企业在法律面前一律平等，彼此间凭实力竞争。但在不健康的政商旋转门环境下，某些企业因与某些官员之间的非正常关系而在竞争中取胜，而其他企业由于没有这些便利而增加了交易费用甚至被淘汰。久而久之，企业会群起效仿，将精力用于投机钻营上，如果任由这种趋势蔓延，市场将会失去活力。

三是，导致公共政策的失败。在市场经济体制下，政府虽然不直接干预企业的经营活动，但可以通过制定产业政策对经济进行宏观调控，如制定市场准入门槛、规范产品质量标准等。官员与企业之间一旦有了利益关联，将会导致公共政策的失败，包括为某些企业量身定做市场准入门槛，有意让某个企业制定产品质量標准;在日常监管中，通过事前通风报信、事后公关行贿等方式逃脱违法处罚，使退出市场机制形同虚设等。

四是，毒化了公务员的为官心态。中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥在《刍议政商旋转门现象》中表示，不健康的政商旋转门使一些掌握资源配置权力的部门任职者存在顺畅的职业转换通道而左右逢源，公务员便会热衷于向这些热门部门和职位流动。同时，由于政商“旋转门”带来的利益和好处在很多时候比直接受贿等更少受到法律的规范，从而使一些官员在获得利益交易后而更加心安理得和有恃无恐。如果听任这种“门”继续旋转下去，必将助长“官而优则商，官而优则富”的为官心态，从而丧失公共责任。它也会毒化商业人才的成长环境，助长他们攀附权势的企图。

中西“旋转门”的最大区别

其实，政商“旋转门”这个舶来词汇一开始并非贬义。

政府官员退休或离职之后下海进入企业、社会组织任职的现象，被西方的公共行政伦理专家称为“旋转门现象”。20世纪70年代末80年代初，西方国家掀起大规模的政府改革运动，后来被称为“新公共管理运动”，其主要特征是强调政府向企业和市场学习，利用企业的竞争机制改造政府。这就需要对传统的公务员制度进行改造，变常任制为任期制，让一些有市场运营经验的企业界人士充实公务员队伍。这样，政府部门由过去相对单一的公务员制度逐渐向多元化的人事制度转变，进而导致政府与企业、社会组织之间形成较大规模的人员交互流动。

中国的情况与西方不同。改革开放以后，随着干部人事制度改革的渐次推进，人员在不同行业之间的流动逐渐松动，大致来说可以分为几个阶段。20世纪70年代末到90年代初，随着非公企业的大量出现，导致一些国企人员向私营企业、乡镇企业和外资企业流动，而从政府部门向非公部门流动的人员规模相对较小。20世纪90年代初至今，随着国企的改制，原来在国有企业任职的大量人员流向非公企业，随着市场的吸引力进一步增强，导致一部分公务员辞职到非公企业任职，又被称为“下海”。近些年来，国家加大了廉洁政府的建设力度，不断规范政府机关的权力运作过程，灰色权力地带大大减少，使一些人欲通过非正当的权力运作而获得丰厚回报的期望落空，进一步加剧了政府部门任职者向非公企业的流动。

“中国政商'旋转门'与西方政商旋转门的最大区别在于，前者基本上是一个单向度的流动，而后者则具有明显的双向流动的特征。”陈天祥教授在《刍议政商旋转门现象》一文中这样表示。

规范条款我国早已有之

人才在政商间转换本无可厚非，笔者注意到，中国早在1993年就从立法的层面制定了“旋转门”规范条款，除此以外，党纪党规、地方法规及部门规章等也对公务员离职后的行为进行了约束。

我国的“旋转门”规范条款立法始于1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》，其中第73条规定，“国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准”。

2006年正式实施的《中华人民共和国公务员法》取代了《国家公务员暂行条例》，其中第102条规定（以下简称第102条），“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。

随着法律职业内交流日益频繁，法官、检察官大规模下海从事律师业务影响司法队伍的健康发展，法律业率先立法对旋转门条款予以规定。1996年《律师法》第36条规定，曾担任法官、检察官的律师，从人民法院、人民检察院离任后两年内，不得担任诉讼代理人或者辩护人。《法官法》（2001修正）第17条第1、2款和《检察官法》（2001修正）第20条第1、2款规定，法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后二年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后，不得担任原任职法院或检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。

党管干部原则是我国干部人事制度最鲜明的政治特色。1997年3月中共中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》 将党员领导干部离职后从业行为作为廉洁从政的一个重要内容加以规定。之后， 对于公务员离职后从业行为的监管开始成为党风廉政建设和反腐败的一个重要内容。2000年， 中纪委五次全会提出了“三年二不准”规定， 即县（处）级以上领导干部离职、退休三年内， 不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任;不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。2004年， 中共中央发布了《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》重申中纪委提出的“三年二不准”的精神。2015 年，《中国共产党纪律处分条例》再次修订，其中第八十九条增加了公务员离职后出现违规问题的一系列精细化惩治措施。2017年，中组部、人社部、国家工商总局、国家公务员局联合印发《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》，为公务员辞去公职后再就业划定红线，设立“地域”“行业”两道隔离墙：各级机关中原系领导班子成员的公务员以及其他担任县处级以上职务的公务员，辞去公职后3年内，不得接受原任职务管辖地区和业务范围内的企业、中介机构或其他营利性组织的聘任，个人不得从事与原任职务管辖业务直接相关的营利性活动;其他公务员辞去公职后2年内，不得接受与原工作业务直接相关的企业、中介机构或其他营利性组织的聘任，个人不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

从地方法规来看主要表现为各级地方党政机构为贯彻中央相关精神而发布的地方性办法、决定等，比如浙江、上海各区、江苏启东市等地方均出台了相关规定。这些“办法”“细则”着力于公务员离职后从业行为的监管， 包括建立了离职面谈、从业备案，以及纪委监察部门、人事部门共同负责监管的制度。

而从部门规章而言， 主要有2012年6月国家工商行政管理总局发布的《国家工商行政总局公务员退休离职后从业行为的暂行规定》对总局公务员退休、离职后从业行为作了限制性规定。

法纪实施中面临挑战

上述党纪党规、法律法规、部门规章、地方性法规等构成了我国当前对公务员尤其是领导干部离职后从业的规制体系。从法理上来说， 党纪党规有及时性、灵活性， 对党员干部更具直接的威力。但在效力上， 党纪党规缺乏法律的强制性， 加之有些地方政府在领会中央精神时出现偏差， 造成“旋转门”规范条款落实不到位，其中的关键原因，在于法法之间、法纪之间协调不够。

比如，地方法规与法律、党纪党规有冲突。如《中华人民共和国公务员法》对公务员离职后从事经营活动有明确的限制性规定， 中纪委三令五申党员干部“三年二不准”，中组部也划定了“隔离墙”，但一些地方基于地方精简机构、人员分流、经济发展需要， 仍出台过支持、鼓励公职人员离职后从事经营活动的政策和办法， 造成上有政策、下有对策，法律“落空”的局面。

再如，“旋转门”规范条款立法内部的协调。2006年实施的《中华人民共和国公务员法》是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律，第102条应是旋转门条款规范体系的基础规则。该法第2条规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，一般认为，公务员包括的职业有五大类别，分别为：政府组织部门;党委机关;人大、政协机关;群团机关;公检法司部门。五个类别对公务员授权的内容不同，“旋转门”条款的平衡点也应有所区别，适用第102条进行一刀切式规范显然缺乏合理性，应由其他法律、法规、规章及规范性文件予以具体化或者针对特殊性加以特别规定。笔者注意到，各国旋转门条款的规制方式有所不同：美国依据规制对象的身份和职务而异，设定不同的限制性规范;英國采取许可制，对公务员离职后特定从业予以事前审查;日本等多数国家则采取原则禁止、例外许可的方式。我国的《中华人民共和国公务员法》第102条采用美国式禁止模式，但美国式禁止模式需要配套极其详尽规范，第102条一刀切的规定难免伤及无辜，政府与国企间频繁的人事流动也屡屡挑战第102条的法律权威。

此外，我国当前政商“旋转门”一大诟病是离职公务员泄露内部消息，但这点并没有纳入“旋转门”条款进行规范。2006年实施的《中华人民共和国公务员法》第12条规定，公务员应履行保守国家秘密和工作秘密的义务。国家秘密受《保守国家秘密法》的保障，但工作中知悉其他内部消息，例如竞争对手的商业秘密等，仅有税务机关等少部分领域受到法律规制。笔者注意到，域外立法通常将内部消息的披露纳入旋转门条款的规制行为之列，例如1994年加拿大《公务员利益冲突和离职后行为法》规定，前政府官员进入非公共部门后，不得向他们的当事人提供公众尚不知道的，有关他们曾工作过的部门或在他们任职期满前一年曾有直接或实质性关系的部门的计划和政策。

消除離职公职人员“剩余权力”

怎样在尊重人才科学合理流动的同时，依规依纪依法严防政商“旋转门”风险，通过制度有效阻隔、消除离职人员“剩余权力”，斩断权钱交易利益链？综合专家的意见，大致有以下四个方面：

首先，对相关法律、党纪党规及地方规定等进行整理，形成一个统一明晰的关于公务员离职后从业规制的条例或实施细则，将第102条（基本对应现有《中华人民共和国公务员法》第107条）的规定落到实处。这其中，对规管对象、规管范围作出明确界定，尤其是要区分领导级别，施以不同的管制期限，做到权利与义务对等，权利与责任相当，改变目前一刀切的做法。同时，清晰界定公职人员与企业从业人员之间职务转换的界限。除了要严格禁止在职公务员在企业和经营性组织兼职外，重点应完善公务员离职后的任职约束规定。比较可行的办法是采取列举的方式，规定若干种不能任职的情形，减少任意解释的空间。据了解，目前浙江省正在推动建立领导干部辞去公职、退休后从业行为限制清单，如果清单可操作性强，值得其他地区借鉴。

其次，增加政策的透明度和社会参与度。政商之间通过职务转换而产生不当勾连，根本的原因是公共政策的透明度不够，欲堵住这一漏洞，根本之道还在于增加公共政策的透明度，实现决策的科学化和民主化。例如，在产业重大政策出台前，如果能进行广泛和深入的调研，让利益相关者都有发表意见的机会，减少黑箱操作的空间，有助于避免公共政策被某种利益集团所左右。

再次，建立离职公务员从业情况公开制度。这点可以借鉴中国香港的做法，在政府网页专设“离职公务员从业”一栏， 将获准从业的离、退休公务员的原职情况、现任职情况上网公布， 以便公众查询、监督。只有程序透明、结果公开， 才会真正保障制度的有效运行。

此外，加大对违法任职者的处罚力度。现有《中华人民共和国公务员法》规定，“公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正;逾期不改正的，由县级以上市场监管部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。这一规定明显处罚过轻，违法成本过低就起不到应有的震慑作用，而美国、英国、日本、韩国等诸多国家都直接规定，离职公务员违反旋转门规范条款且情节严重的追究相应的刑事责任。

笔者注意到，去年9月20日出台的《中华人民共和国监察法实施条例》第五十三条规定：监察机关对于退休公职人员在退休前或者退休后，或者离职、死亡的公职人员在履职期间实施的涉嫌职务违法或者职务犯罪行为，可以依法进行调查。而3月2日中纪委官网发布了中央纪委国家监委驻最高人民法院纪检监察组成员撰写的《离职党政干部劳务取酬行为如何定性》一文，针对五种情形进行了分类探讨，被业内认为是“业务指南”，文中指出：在职时为他人谋利，离职后收取“劳务费”，涉嫌受贿罪;利用原职务影响力打招呼说情，收取他人财物，涉嫌利用影响力受贿罪;违反禁业规定取酬，涉嫌违反廉洁纪律;违纪违法犯罪行为混同，应根据主客观相一致原则，结合案件事实加以认定;合理合规取酬行为，不认定违纪违法。

来自各层面的规范措施正陆续出台。今年2月，杭州出台《关于规范领导干部廉洁从政从业行为进一步推动构建亲清政商关系的实施细则（试行）》，推动构建亲而有度、清而有为的“亲”“清”政商关系，细则明确领导干部辞去公职或者退休后，规定期限内严禁接受原任职务管辖地区和业务范围内企业、中介机构或其他营利性组织聘任;严禁从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动;严禁担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事等职务;严禁经批准在企业兼职的党政领导干部领取报酬、获取股权和其他额外利益等，并针对领导干部个人事项中配偶、子女等特定关系人从业、从事经营活动7类情况进行明确，同时要求健全领导干部辞去公职（退休）后从业行为限制清单和报告承诺制度。

3月22日，证监会召开2022年全面从严治党暨纪检监察工作会议，党委书记、主席易会满作讲话。中央纪委国家监委驻证监会纪检监察组组长、党委委员樊大志就做好系统纪检监察工作进行安排部署。此次纪检监察会议强调要重点抓好六大重点工作，其中包括：一体推进金融反腐和处置金融风险，坚决治理政商“旋转门”。坚持标本兼治、重在治本。深入推进廉洁文化建设。同步加强行业廉洁从业监管。

种种迹象表明，清理政商“旋转门”已成为反腐败的重点工作之一，对左右逢源并谋求不正当利益的离职公职人员来说，山雨已来。