控制性详细规划用地兼容与混合性研究——以金华市经济技术开发区为例

□金华市自然资源和规划局金华经济技术开发区分局 张凌云 余龄敏

一、研究背景

（一）用地兼容与混合的概念

1.功能兼容与混合的用地分类

兼容与混合都指的是同一地块，两种或两种以上用地功能的关系，用地兼容是指一种用地占据绝对主导地位，其他用地处于显著的从属性地位。用地混合是指某类用地的主导地位不那么明显，各用地都占据相对比较重要的作用。根据用地中各功能的比例和弹性，可以分为四种类别。

可选择用地：规划弹性的重要体现。未来开发时，可在几种用地中进行选择，可以有效应对未来市场的不确定性。

混合用地：指土地使用功能超出用地兼容与混合规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别（《城乡用地分类与规划建设用地标准》，以下简称《用地标准》）。根据弹性又可以分为两种情况，一种在控规中严格给定各混合用地的性质和比例，是传统意义上的混合用地；另一种在性质和比例中也预留一定的弹性，上海称之为综合用地。

可兼容用地：用地兼容指单一性质用地允许两种或两种以上跨地类的建筑与设施进行兼容性建设和使用。大多数R、B、M、W、S 用地可兼容其他用地。其他用地类别如果需要兼容其他用地，需要在控规中特别说明。

不可兼容用地：大多数R、B、M、W、S 用地以外的用地不宜兼容其他用地，少数R、B、M、W、S用地中要求不兼容其他用地的，需要在控规中特别说明。

2.功能兼容与混合的空间分类

早期用地混合使用主要关注水平面上的混合。随着日常生活丰富化、用地功能精细化、时间利用多元化，用地兼容与混合使用也呈现出多样化的特点，包含共享型混合、水平型混合、垂直型混合和时间型混合等不同类型。

共享型混合是指在一个空间内同时存在多种功能，随着城市功能的复杂化、综合化，这种混合使用类型越来越多，家庭式办公就是最具代表性的共享型混合。

水平型混合主要指建筑、用地等层面水平方向上不同功能的混合，是最常被感知的混合类型，住宅区与商业区的混合（商住混合用地）就属于这个类型。

垂直型混合主要是不同楼层间功能的混合，典型的例子是底层商业与高层住宅的混合。各城市普遍面临的地铁场站上盖物业就是典型的垂直型混合，杭州市已经探索了垂直层面的产权划分。

时间型混合，指的是在不同时间段内同一个空间可能被用作不同功能，例如剧院在白天被用作会议中心，而晚上则成为电影院。

功能兼容与混合的空间分为城市、街区、用地和建筑多个层面。本次研究的主体——控规主要控制的是前三个层面，相关指标落位的空间对象是用地。因此，功能兼容与混合的四种空间分类中，与控规密切相关的主要是水平型，其他三种形式的管控需要通过技术规定等其他手段进行，并可以通过城市设计附加图则的形式在控规层面进行引导。

（二）国内外用地兼容与混合的经验

1.纽约——基于用途区与功能组的用地兼容

最新的区划法将纽约市的土地划分为居住用地（R）、商业用地（C）和工业用地（M）三种基本类型，借助功能组的形式达到对土地用途的弹性控制。对于居住用地而言，为了给城市功能混合开发提供较大的可能性，每一类都涵盖了居住和社区服务设施的大部分内容。在商业地块的规定中，不但准许商业功能不同功能的组合，而且也准许居住功能。

2.上海——发展备用地、综合用地、混合用地

上海将“弹性适应”作为城市发展三大核心理念之一。通过完善多情景规划策略、建立空间留白机制、混合用地、用地兼容等措施，应对未来发展不确定性。在控规层面预控发展空间并加强功能弹性。上海提出设置弹性较小的“混合用地”与弹性较大的“综合用地”。

3.广州——可选择用地

用地性质可改变：明确备选用地性质。在备选范围内功能改变无需申请修改控规，简化流程。但需原有企业退出后才可进行变更，且需要重新进行土地出让程序，以保障现有企业权益、杜绝用地频繁变更。

二、金华市经济技术开发区兼容与混合的现状

（一）用地弹性控制的基础

金华经济技术开发区作为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台，是金华市重要的经济增长极，受到不确定性发展与冲击的影响较大，城市的适应性亟待加强。面临机构改革与新一轮国土空间规划的编制契机，该区既有条件、也有必要在弹性发展的方向上一马当先，努力探索出一条刚性与弹性并举、活力与魅力共进的国土利用优化思路。

在2011《用地标准》颁布前，包括金华在内的国内城市中相当一部分并不进行专门的用地兼容性规定，在兼容性的程度或条件控制上过于粗放。现有控规中的混合用地，主要为常见的商住综合用地，其他类混合用地使用较少。

（二）用地弹性控制的不足

市中心、交通枢纽、历史街区等区位优势显著地区未来发展机遇存在较大不确定性，过早明确用地性质、容积率等条件可能会与实际市场需求不符，在实践之后需要申请修改控规。

由于用地缺乏弹性，可能会低效用地提前占据城市中心区、交通枢纽等重要价值空间，导致土地价值不彰显。

弹性空间挖潜不足，城市存量挖潜缺乏系统性谋划。金华市目前的城市更新呈现各自为战的状态，缺乏从整体层面进行上位引导的过程。尽管目前已围绕街区、道路有机更新，老旧小区改造与低效用地再开发等存量空间挖潜工作，但缺乏系统性谋划，体制机制尚需健全，相关保障措施需进一步完善。

三、用地兼容与混合的方法

（一）用地兼容与混合的原则

1.总量控制原则

局部用地性质变化的积累，有可能导致城市规划用地整体布局结构的失衡。因此，在考虑用地兼容与混合时，要有全局、整体性的思维。

2.结构平衡原则

在用地兼容与混合的决策过程中，人口、公共服务及市政设施容量的变动，能否控制在规划允许的幅度之内，是判断是否可行的重要原则。

3.环境相容原则

在用地兼容与混合的决策中，必须对具体地块的使用功能、开发规模与建设强度进行论证，评估其建成使用后对周边环境、道路交通可能产生的影响。

4.功能相容原则

判断用地功能之间是否相融，应该以形成健康、积极的城市空间为目标，尤其关注为老人、儿童、妇女提供便利，支持各类公共活动的功能。此类公益性用地一般处于经济效益的底端，极易被市场挤占或置换。因此，既要坚持不轻易挪作他用又要注意排斥对其身心有不良影响的土地使用相邻近。

5.景观协调原则

在城市重要地段，如中心区、主要干道、滨水区、历史文化保护区及风景名胜区等，用地兼容与混合的决策还必须考虑用地性质及开发强度的改变是否会与城市设计要求相矛盾。

（二）兼容用地

在国内传统模式中，兼容主体几乎是《城乡用地分类与规划建设用地标准》用地分类确定的所有大类或中类。在本次研究中，针对金华情况，建议在进表数量上加以控制，只选择城市用地中占比重最大的、具有兼容可能性的居住、公共设施、工业、仓储、交通五大类建设用地作为对象，因为它们在城市用地布局中通常呈较大面积的“块/片状”分布；而特殊用地、水域等则不参与兼容性讨论，因为它们或者在城市用地布局中呈较小面积的“点/线状”分布，更宜以“兼容客体”的概念出现，或者属于规划必须严格控制与保护的用地，根本不具有兼容性。兼容矩阵的“体量”由此得到一定程度减幅，取消了许多并不需要的兼容判断工作。基于现有城市用地建设的实际情况，在合理范围内扩大单一性质建设用地的适建范围，在用地“内容”的基础上，增加“可兼容用途”，提出可兼容的辅助和配套功能。

（三）混合用地

为体现土地节约集约利用，服务新的经济、产业发展需求，本次《城乡用地分类与规划建设用地标准》2018 年修订版新加入混合用地、用地兼容、城市功能区等新概念。鼓励公共活动中心区、历史风貌地区、客运交通枢纽地区、重要滨水区、新型产业园区等地区的用地兼容与混合，从而加强功能之间的有机联系，提升城市的活力。同时，在充分保障各类公共设施建设规模和使用功能的基础上，鼓励公共管理与服务设施用地、交通设施用地、公用设施用地与各类用地的兼容与混合使用，推动存量规划背景下公共服务设施的落地与完善。

混合用地是城市精细化、灵活化管理的核心，应坚持以点带面展开探索。一是明确混合用地的供应类型。面向市场需求提出多种方式的混合用地，包括单主导和多主导功能混合等类型。单主导功能混合用地是单一性质用地的混合使用，主导功能的比例需大于70%，弹性兼容功能比例需小于30%，例如R2居住用地，其住宅比例可在70%至100%之间选择，混合功能部分可在9 大类用途中选择且可自由变换。多主导功能混合用地是多种形式的混合使用，主导功能需大于50%，主要的混合功能比例需在30%至50%的区间内。对于多主导功能混合用地，在控规编制阶段只给定混合用途的比例范围，土地出让前进行估价论证，给予市场弹性调整用地比例的空间，以适应不同的发展需求，并且给予开发商弹性调整的权利。在此基础上，再进一步针对居住用地兼容公共设施用地、市场用地兼容公共设施和工业仓储用地、工业仓储用地兼容绿地等具体问题，提出量化控制指标。这些比例要求研究借鉴当时已有政策文件、其他城市经验数据等，数值提出较为原则化。

二是明确混合用地的具体试点范围。目前可选择在城市中心、枢纽周边等核心地区试行。混合用地的选址应当选择高价值、潜力型的地区，目前可以在金华市中心地区以及各大枢纽周边进行混合用地试点工作，明确混合用地的布局和比例。特别是在TOD 区域推广商业、办公、住宅垂直混合的用地开发形式，探索垂直切分产证的机制。

三是确定用地混合的具体类别。混合用地的用地代码之间可采用“+”或“/”等符号连接，排列顺序原则上按照建筑与设施所对应的建筑面积（如混合用地无建构筑物，则以用地面积计）从多到少排列。

（四）可选择用地

▲用地兼容与混合在实际控规中的应用

为实现土地的最优配置，在城市中区位优越、土地价值高地区，如商业中心、地铁枢纽、历史文化保护、山水风景资源区域，选取核心地块作为可选择用地，为未来重大项目的落位进行预留。在备选范围内功能改变无需申请修改控规，简化流程。城市更新区域需要原有企业退出后才可进行变更，且需要重新进行土地出让程序，以保障现有企业权益、杜绝用地频繁变更。在土地出让前开展咨询策划，论证确定用地性质，按照用地性质确定对应控制指标，规划管理部门审批出具规划条件。

（五）用地兼容与混合在实际控规中的应用

在《金华新能源及高端装备制造产业园控制性详细规划》中将部分用地作为兼容用地、混合用地和可选择用地。其中：兼容用地，包括规划区内现状为开发建设的工业用地、物流仓储用地等；混合用地，包括规划区北侧的商住混合用地及南侧的工业商业混合用地；可选择用地，为规划区西南侧的工业用地/物流仓储用地，远期根据片区开发建设需求选择工业用地或者物流仓储用地功能。

四、用地兼容与混合的实施机制

将用地兼容与混合纳入相应金华市的规划法规与标准。成立用地兼容监管委员会，完善精细化管理体系，跟进用地出让前用途论证、估价、实施监管与开发验收全流程工作，包括在土地出让之前委托专业机构进行论证，明确主导功能与附属功能的比例，拍卖前向竞标单位明确细则；在土地出让前开展咨询策划，论证确定用地性质，按照用地性质确定对应控制指标，由规划管理部门审批出具规划条件。