关于优化农村公共教育资源配置的思考*——以自贡市荣县古文学校初中撤并的“后半篇”为例

钟隆君，王艳红

（四川轻化工大学经济学院，四川 自贡 643000）

0 引言

近年来，荣县义务教育发展取得长足进步，办学条件明显改善，教师队伍素质不断提高，教学质量稳步提升，2017年顺利通过国家义务教育基本均衡评估认定。但目前“城区学校热、乡镇学校冷”的现象没有得到根本性解决，义务教育阶段教师总量超编和结构性缺编的矛盾依然较为突出。

特别是随着荣县城镇化进程的快速推进，办学规模较小的农村九年制学校受“马太效应”影响，外部发展环境愈发不利，加之内生动力不足，其发展问题已经成为该县义务教育从基本均衡向优质均衡跨越进程中的焦点和难点[1-3]。同时，按照省市有关要求，按照“先建后撤”原则，将办学规模较小的初中校点撤并到中心场镇，提升办学效益。

在古文学校初中完成撤并后，问题主要表现在三个方面：一是撤并后古文学校的63名小学毕业生中有49名入读乐德职高，外流率达22.2%，较2019年增加16.4个百分点。二是古文学校小学一年级生源较上年减少11人，同比下降25.5个百分点。三是撤并初中后，在尊重教师意愿的情况下，有11名应该分流的教师没有实现分流，加大了学校管理难度。

1 基本情况

荣县共有义务教育阶段学校54所，其中纯小学26所，九年制学校19所，单设初中学校6所，高完中学校（含初中）3所。义务段现有教师2 665人，在校学生44 381人，其中小学生28 154人，初中生16 227人。目前，全县类似古文学校情况的学校共有5所，分别是李子学校、保华学校、铁厂学校、墨林学校和东兴学校，初中学生人数均低于100人。初中学生低于100人的5所九年制学校基本情况如下。

1.1 学生情况

李子学校学生共298人，其中小学生214人、初中生84人；保华学校学生共237人，其中小学生152人、初中生85人；铁厂学校学生共130人，其中小学生72人、初中生58人；墨林学校学生共107人，其中小学生63人、初中生44人；东兴学校学生共122人，其中小学生72人、初中生50人。

1.2 教师情况

李子、保华、铁厂、墨林、东兴5所学校共有教师163人，班级数45个，其中小学班30个，初中班15个。起始学历情况为中专及以下86人，占教师总数的52.8%；专科及以上77人，占教师总数的47.2%。现状学历情况为大专78人，占比47.9%，本科84人，占比51.5%，中专和中专以下1人，占比0.6%。平均年龄43.5岁，其中30岁以下37人，占比22.7%，31~45岁45人，占比27.6%，46岁以上81人，占比49.7%。小学教师148人，初中教师81人（有兼任小学、初中教师的情况），小学英语、科学教师和初中地理、生物、音乐、美术、信息教师相对偏少。

1.3 办学条件

从调研情况来看，5所学校教室、教学辅助用房、教师住房充足，运动场地达标，班班通、办公电脑、实验器材等设施齐备，经费基本满足学校的正常教育教学需求。

2 存在问题

从古文学校初中撤并延伸调研县域类似学校发展情况，发现主要存在的问题可以概括为“一超三不足”。

2.1 教师超编突出

按小学班师比1∶2.5，初中班师比1∶3计算，从表1可以看出，5所学校共超编教师43人，超编比例达到35.8%；单所学校教师超编比例最高达到66.7%。从调研情况来看，超编教师大部分是因为学校办学规模缩小后分流不畅积压造成的。

表1 2020年李子学校等5所学校教师人数情况

2.2 生源数量不足

调取近5年数据进行比较分析，从表2可以看出，2020年5所学校学生总数较2016年减少了628人，减少41.3%。从招生情况来看，入学率整体偏低，小学入学率呈现逐年下滑趋势，从表3可以看出，保华学校适龄儿童小学一年级入学率从2016年的38.3%下降至2020年的9.4%。

表2 近5年李子学校等5所学校学生人数情况（单位：人）

表3 近5年李子学校等5所学校小学一年级入学率情况

2.3 办学效益不足

从学生测试成绩来看，长期以来李子学校等5所学校与中心场镇学校相比“三率一平”各项指标差距较大，与城区学校相比差距更大。从表4可以看出，以初中部2018级学生第四学期期末考试成绩为例，5所学校平均分比中心场镇学校低76.7分，优秀率、合格率也分别低11.7个百分点和24个百分点，学困率高出19.3个百分点。此外，在2020年度荣县中学自主招生前350名中，5所学校没有1人进入。从完成管理目标情况来看，5所学校在同类型学校年度考核排名也长期靠后。

表4 初中部2018级学生第四学期期末考试成绩“三率一平”对比情况表

2.4 内生动力不足

从调研情况来看，学校管理层和教师队伍业务能力、工作积极性普遍偏低，制约学校发展。一方面，以校长为主的学校管理层，管理理念较为落后，管理水平不高，对提升学校办学效益信心不足，同时也缺乏对学校的长远发展规划，存在当“维持会长”的思想。另一方面，因为绩效考核分配机制不完善、个人成长空间小等因素，同时受办学效益不足的影响，职业荣誉感、个人获得感、工作成就感不强，导致教师普遍工作动力不够，激情不高，学校学术氛围不浓。

3 对策建议

综合分析，“一超三不足”的问题说明，随着荣县城镇化进程的快速推进，办学规模较小的乡镇学校在“马太效应”的影响下，发展举步维艰，具有撤并整合的必要性。

但是，在统筹考虑入学半径、办学条件等因素的基础上，撤并整合这部分学校，能够作为接纳分流学生的学校寄宿条件不足。同时，在此类学校教师已经超编较为突出的情况下，撤并所带来的教师分流压力较大。这表明，短期内客观上撤并这部分学校的条件还不成熟。

在此背景下，针对这部分学校存在的问题，应该遵循教育规律、综合施策，打好提升战斗力、竞争力及组织力的组合拳，推动此类学校良性发展，促进县域义务教育优质均衡。

3.1 调优配强人才队伍，着力提升战斗力

从调研发现的问题来看，对学校管理班子和教师队伍进行调整已经迫在眉睫。一是配强管理班子。一位好校长往往能造就一所好学校。首先要抓住校长这个关键岗位，把具有先进的管理理念、深厚的专业素养作为校长任职资格和条件的核心要素，在县域范围内统筹调配使用。其次大胆起用年轻干部，在学校内部提拔一批工作激情高、业务能力强、富有责任心的年轻干部充实管理班子。此外，不断改进和完善选拔任用机制，实行动态管理，试点开展校长任期制、聘任制和任期目标责任制，推动学校管理人才队伍良性发展。二是提升师资素质。教师素质的高低直接关系到教学质量的高低[4-5]。要以提升教学能力为重点，多层次、多渠道组织开展教师专业技术继续教育培训，做到有针对性、适用性、实效性。定制教师个性化人才培养体系，分层次明确教师不同发展阶段的培训标准和措施，特别是为年轻教师量身定制“成长清单”，提供契合实际需求的培养服务，加速年轻教师的成长。大力开展校际间结对帮扶，建立健全教师定期交流制度，组织城区、优质学校对口支援，充分发挥优秀教师传、帮、带作用，促进薄弱学校教师队伍整体素质的提高。同时，对不适合继续从教的人员，适当调整；对年龄偏大的教师，试点实行提前退休或离岗休息制度。三是完善激励机制。从调研情况来看，改善教师人才成长环境已是当务之急。应坚持约束与激励并举，健全师德师风建设考评办法、问责办法，对校长、教师提出明确的底线要求，并将考评结果作为职称评聘、评先评优的首要内容，实行“失德失范”一票否决制。同时，加强对学校教师绩效考核办法的指导，破除福利化倾向，拉开分配档次，实现优绩优酬，最大限度激发教师积极性[6-7]。

3.2 坚持特色办学方向，着力提升竞争力

从教育发达地区来看，特色办学已经成为深化教育教学改革的重要内容，推进义务教育优质均衡发展的主要方向。为此，要坚持错位发展理念，走“一校一品”发展之路，缓解“马太效应”对办学规模较小的乡镇学校的影响，增强学校社会认可度，逐步增强招生吸引力和发展的竞争力。一是强化政策引导。学习借鉴其他地区在义务教育学校特色办校过程中的先进做法与经验，尽快研究出台符合荣县县情特征的特色化办校指导意见，从政策层面引导和支持学校走特色和内涵发展之路，制定农村薄弱学校特色办校发展规划，开展“一校一品”创建行动，促进农村公共教育资源向多元化、优质化方向发展[8-9]。二是挖掘特色载体。深入总结县域范围内优势学校特色办校的经验，从办学模式、教学模式和管理模式等全方位深入挖掘学校特色资源。三是用好课后服务。不断深化和巩固课后服务改革试点成果，充分发挥课后服务作用，为学校实施校本课程、特色活动等提供一个良好平台。

3.3 加强基础设施建设，着力提升承载力

在短期内对办学规模较小的学校实施撤并的条件尚不成熟，只能在维持现制的基础上，综合施策，提升办学效益。但是从教育改革政策来看，此类学校如果客观上在办学效益、群众需求等方面均不足，并且在一定时间内得不到改善，将其撤并是大趋势。所以，尽早谋划也十分有必要。一是完善校点布局规划。按照规划引领、应保尽保、循序渐进的原则，结合本次乡镇行政区划调整，坚持以人为本的理念，统筹考虑入学半径、办学班额、群众意愿以及县域城镇发展规划，加快修订完善县域中小学（幼儿园）校点布局专项规划，科学划定分流学校和接纳学校范围。二是加快建设扩容项目。以提升职业教育学校的接纳能力为重点，不断加强基础设施建设。加快推进县域职业教育体系建设，为学校撤并后学生分流创造条件。三是强化经费保障力度[10]。继续落实教育经费“三个增长”的要求，新增教育经费主要用于农村义务教育，“农村税费改革转移支付资金用于农村义务教育的比例，不得低于固定性转移支付资金总额的60%”，逐步提高财政性教育经费占GDP比例。积极争取资金保障学校改扩建项目。此外，充分调动社会办学积极性，探索建立社会捐赠、出资办教育的激励机制，鼓励和引导社会资源规范有序进入教育，为公办教育提供有益补充。