促进人才发展的公共服务政策文本量化研究——以深圳市为例(2010—2020年)

吴 田，赵渊博

(1.中国社会科学院大学 政府管理学院，北京 102488；2.中国社会科学评价研究院，北京 100732)

一、引言

人才是21世纪最重要的战略资源，也是我国经济社会发展的第一资源。2010年4月，我国第一个中长期人才发展规划《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》(中发〔2010〕6号，以下简称“《人才纲要》”)出台，作为近10年全国人才工作的指导性文件，至今已经进入总结评估阶段，又恰逢深圳经济特区建立40周年和建设全球标杆城市的新起点，深圳的发展离不开人才的带动，在这一时点上总结评估政策成效，进而对下一步的改进提供参考，意义重大。在《人才纲要》提出的十大人才政策中，“实施促进人才发展的公共服务政策”是与人才切身利益最为密切的一项；也是在过去10年“供给侧结构性改革”“社会主要矛盾变化”等大环境下亟需关注的一项。党的十九届五中全会也再次强调，要健全基本公共服务体系，激发人才活力。伴随着从中央到地方一系列政策的出台与实施，我国人才公共服务体系发展日渐成熟，人才公共服务产品供给日趋完善；但与此同时，也暴露出一些值得关注的问题和短板。为更加科学直观地对此进行说明和评价，本文以深圳市为案例，选取2010年以来深圳市及其各辖区颁布的促进人才发展的公共服务政策文本188份，对政策演进脉络与特征进行梳理和分析，从而管窥10年来我国人才公共服务发展的经验和不足。

作为改革开放的前沿和高新技术产业的聚集地，深圳是一座因人才而兴、因人才而盛的城市，肩负着实现“三个定位、两个率先”(1)“三个定位，两个率先”是习近平总书记在2012年末视察广东时提出的殷切期望：广东要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的试验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。的重要使命。2019年8月，中央出台的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》更是对深圳寄予厚望，其中“公共服务水平和生态环境质量达到国际先进水平”是一项重要发展目标。2020年初，科技部等五部门在联合印发的《加强“从0到1”基础研究工作方案》中，更是确立了深圳综合型国家科学中心的地位(2)2020年1月21日，科技部、发改委、教育部、中科院、自然科学基金委联合印发《加强“从0到1”基础研究工作方案》(以下简称“工作方案”)，其中提到，北京、上海、粤港澳科技创新中心和北京怀柔、上海张江、合肥、深圳综合性国家科学中心应加大基础研究投入力度，加强基础研究能力建设。。深圳一向担当政策先行先试的标杆角色，在人才工作领域更是具有较强的代表性和引领性。与此同时，2010年以来，我国适龄劳动人口总量一直呈下降态势，人才作为稀缺资源的特点越来越突出，人口红利的拐点已现。在“党的十九大”之后的第一个毕业季，50余座城市出台明确的引才政策，“引才大战”以燎原之势延展开来，促进人才发展的公共服务政策成为各地吸引人才的重要筹码。在第一轮的引才大战中，深圳这一移民城市被普遍认为是最大赢家，对年轻人口的吸引力在所有城市中一枝独秀，人口年龄结构优势也最为突出。这些都得益于其优质的人才公共服务工作。

二、文献综述

21世纪初，伴随着美国学者登哈特《新公共服务：服务而不是掌舵》[1]一书的问世，新公共服务理念席卷全球。“政府的职能是服务，而不是掌舵”这一理念，本质上摒弃了企业家政府理论的固有缺陷，是一种更加关注公民权和公共价值的理论选择[2]。这一理念在国内体现为“建设服务型政府”的重要目标，而提升政府公共服务供给水平则是服务型政府建设的根本落脚点。作为公共服务的重要组成部分，面向人才的公共服务可以界定为，政府等公共部门为满足人才的生活、生存与发展的直接需求，而直接提供或者通过购买方式提供的服务。它是保障人才就业、职业发展和生活质量的重要基础，也是实施“人才强国”战略的主要内容。目前，学术界专门针对“人才公共服务”的研究并不充分，且多是就人才公共服务的范畴界定、职能定位、要素组成、体系建设、发展方向等基本内容进行宏观的、介绍性的阐述[3-8]。2013年底，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》对全面深化人才体制机制改革作出重大部署,强调打破体制壁垒。为此，各地各部门都自觉加大了人才工作领域改革创新的力度，以政策突破带动体制机制创新，不断优化人才发展环境。近年来，尤其是“十三五”规划开启后，关于人才发展顶层设计和体制机制改革不断深入推进，相关的学术研究也更加深入，关注点下沉到人才公共服务的平台运行机制和系统的设计[9]、职能建议清单设计和行业风气建设[10]、公共就业和人才服务机构改革整合[11]，以及随着大数据和人工智能的发展，探索人才公共服务信息化建设的可能性等方面[12-13]。

在与人才政策相关的实证研究中，政策工具视角和政策文本分析通常是相辅相成的两个方面[14]。选取综合的或某个单项的人才政策视角，对一段时间某个或若干地区的人才政策进行梳理、分析、评估成为这一类研究的标准化思路(表1)。目前，学界的研究已经涉及到国家自主创新示范区的人才政策[15-17]、人才政策的对比[18-19]、基于各地区各领域的人才政策[20-23]等领域。政策工具是实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动，以及配置的人力、资金、设备、资源等手段的统称，基于不同的政策需求和领域，学者们对政策工具的分类多种多样，从二分法到64种工具罗列等等[24-25]，但一直没有定论。政策工具搭建起了政策目标和结果间的桥梁，选择何种工具则需结合具体的情境来确定。在政策的实施过程中通常会涉及到多个目标群体，产生众多利益相关者，这些政策主体因政策的利益或价值相联系，形成的环境场便是政策情境[26]。因此，政策工具和政策环境在整个政策过程中扮演着重要角色，这种基于政策过程的评价视角，便是本文的着眼点。

表1 人才政策文本量化研究代表性文献举要

针对人才公共服务领域，已有研究在内容分解和政策文本分析框架的设计方面都进行了有益的尝试，但将二者有效结合的系统性、深入性研究还比较欠缺。一是缺少对《人才纲要》10年跨度的全覆盖分析和评价；二是缺少专门针对人才公共服务领域政策文本的实证研究。基于此，本文将采用政策文本量化研究的标准化分析思路，以深圳市为案例，通过搜集整理2010年以来的人才公共服务领域的政策文本，揭示这一领域政策的实施效果，提炼优势，总结不足，并基于此提出适应于下一阶段人才发展的公共服务政策建议，以期为提升决策质量提供参考。

三、分析框架与研究样本

(一)分析框架

借鉴已有政策文本研究常见的两维度分析方法，将X维度设定为政策工具，代表不同类型和角度的政策要求和政策手段；Y维度设定为政策情境，代表政策的适用范畴和营造出的环境。

1.X维度：政策工具

在政策工具分类研究中，应用最为广泛的是Rothwell等的“供给型、需求型、环境型”三分法[27]。基于此种分类，“公共服务”的类型归属一直存在分歧，苏竣[28]主张列入供给面，陈劲[29]主张列入环境面，吴杨[30]则主张列入需求面，但都是将“公共服务”整体归入一个类型。为进一步细分，且便于对政策实施成效进行评估，本文将基于《人才纲要》的具体文本内容进行划分。《人才纲要》第四部分“重大政策”列出了我国中长期人才发展应重点着力的十大政策，其中第(九)项为“实施促进人才发展的公共服务政策”。基于《人才纲要》的行文特点，在各项政策阐述中，每一整句都代表了一个完整的政策要求，或者政策手段，具体呈现如表2，工具A～D都是“人才公共服务”这一政策工具的子类型。

表2 人才公共服务政策工具细分

2.Y维度：政策情境

根据人才公共服务政策的适用范畴和营造出的政策情境的不同，具体可以划分为“综合型、专项型和其他型”三种。综合型是指例如《深圳市中长期人才发展规划纲要》《深圳市人才发展“十二五”规划》《深圳经济特区人才工作条例》等以“人才”为主题的，包含但不只限于人才公共服务的全局性、综合性政策构建的情境；专项型是指例如《深圳市人才安居办法》《深圳市人力资源服务机构监管办法》等这类专门适用于人才公共服务领域的政策构建的情境；其他型则是指例如《深圳市关于加大营商环境改革力度的若干措施》《关于支持企业提升竞争力的若干措施》等不以“人才”为主题，但涉及人才公共服务内容的政策构建的情境。在过去的10年中，这些政策均已出台且实施，其不同的作用范畴营造出了不同的政策情境，深圳的各类人才在相应政策的适用范围内不同程度地受到这些情境的影响。

(二)研究样本

无论是从人才总量还是从人才结构现状来看，深圳市都可以算得上是国内的人才高地和创新人才聚集地。伴随着人才队伍的不断壮大，以及人才结构的不断优化，深圳市针对人才资源的公共服务配套工作也相对走在前列。近年来，深圳市委市政府始终高度重视人才工作，特别是近10年来，陆续出台了“促进人才优先发展81条”“十大人才工程”等人才政策，各市辖区和功能新区也纷纷因地制宜地制定了各自的人才政策，配套了人才工程。

关于“深圳市及其辖区(含功能新区，下同)2010—2020年的人才公共服务政策”这一研究样本，本文主要通过深圳市政府、各市辖区政府、深圳市人力资源和社会保障局等相关机构的官方网站进行信息检索。通过“人才”“人才服务”“人才公共服务”等关键词，逐渐缩小排查范围进行检索。为保证政策文本的代表性，对数据源进行如下4个方面限定：一是在时间上限定为2010年4月1日以后出台的政策，以保证样本覆盖但又不超出《人才纲要》发布后的时间范围；二是发文机构限定为深圳市(3)下文各种图表中的“深圳市”的数据都是统计的深圳市一级层面的相关数据，不是包含了市辖区和功能区的加总数据，文中的相关统计数据都依据此原则得出。及其9个市辖区，以及大鹏新区和前海合作区的党政机关和各职能部门，中央和省级层面出台的政策暂不在本文的筛选范围内；三是政策内容要与“人才公共服务”高度相关，而其他人才领域未提及公共服务的政策则不予选取；四是文件类型必须为意见、规划、方案、办法等体现政策意图的正规公文，非正式的领导讲话、工作报告、新闻报道等文本不予选取。依据此，最终得到有效的政策文本188份。对比表1中的相关数据，可见针对一个城市，时间跨度10年，选取188项政策文本的样本体量具有较强的可研性，并且也足以体现近10年来深圳对人才工作的重视。

依据本文的分析框架，两位作者分别进行独立编码，将188份政策按X维度和Y维度中的要素进行分类，结果重合率达80%以上，对于存在分歧的部分，邀请中国社会科学评价研究院人才评价领域学者组成专家组集中讨论。

四、政策文本量化分析

深圳市的人才服务工作一直在国内处在领先位置。就人才服务机构而言，深圳市的服务机构有深圳市人事人才公共服务中心、深圳市高技能人才公共实训管理服务中心、专业技术人员管理处、深圳市考试院等。各市辖区也有独立的人力资源服务中心或人才交流服务中心，专门负责人才公共服务工作。此外，在机构的市场化发展方面，市级层面有深圳市人才集团有限公司，各区的商务服务业中近年来与人才服务相关的“人力资源服务”企业数量也有显著增长。

就人才服务平台而言，深圳市的人才服务线上平台有：深圳市人力资源和社会保障局官网(http://hrss.sz.gov.cn)；深圳人才网(http://www.szhr.com.cn)，下设人才服务板块；深圳人才工作网(http://www.sztalent.org)，下设专门的人才服务板块，具体包括：人才安居、医疗保健、出入境、子女入学等，此外还设有人才引进和培养、人才交流平台、人才生活资讯等相关板块；对应到各市辖区也有各区的人才网。线下服务平台则包括深圳人才研修院、深圳人才公园、各区的一站式服务窗口或平台等。

就人才服务政策而言，自2010年《人才纲要》出台后，深圳市及其市辖区因地制宜，根据各自的定位及人才需求特点，纷纷制定了各自的人才政策和人才计划。深圳市制定了“孔雀计划”，以立法的形式发布了《深圳经济特区人才工作条例》，并陆续出台“促进人才优先发展81条”“十大人才工程”等人才政策，取得了比较显著的成效。福田区以区委“一号文件”形式印发了《关于实施“福田英才荟”计划的若干措施》，在人才的认定、投入、引进、培育、激励、服务等6个方面提出16条措施；罗湖区创新人才服务机制，积极与企业建立横向信息互动平台和长效联系机制，搭建起连通街道、社区的“罗湖区人力资源网+求职通”自助服务终端，免费向用人单位和求职者开放；盐田区针对辖区紧缺的高层次人才、高技能人才和人才梯队储备，分别提出打造“梧桐凤凰”“梧桐工匠”和“梧桐青苗”三个工程，并印发《高层次人才服务操作指引》，以满足服务人才发展的实际需要；南山区推出了“领航人才卡”，并配套出台了《“领航人才卡”综合服务办法》等文件，实施NPO与NGO蜂巢计划,构建多层次社会化的人才服务体系；宝安区正在高标准打造区人力资源服务中心(宝安人才园)，打造人力资源服务“十大平台”，并筹备建立宝安“工匠联盟·工匠基地”和“大学生实训基地”； 龙岗区不断提升人才服务水平，落实“深龙英才计划”系列政策，配合中国深圳人力资源服务智慧广场建设，积极搭建人力资源公共服务平台，启用公共服务“全预约”系统，设立“热门业务”绿色通道；龙华区制定了《高层次人才认定办法及标准》将人才分为ABC三类，并将“人才公共服务清单”作为政务公开的重要组成部分；坪山区制定出台了《“聚龙计划”人才强区战略实施意见》，成立了坪山人才安居公司，致力打造一批人才安居精品项目；光明区制定了《人才工作“鸿鹄计划”系列实施方案》，以及6个配套人才文件的实施细则，进一步优化人才服务，拓宽人才服务工作的渠道，用政策留人。大鹏新区推出了“鹏程计划”人才安居工程。深圳前海深港现代服务业合作区对境外高端人才和紧缺人才个人采取所得税财政补贴的办法。总结来看，深圳市及各辖区与人才服务相关的政策及人才工程具体如表3。

表3 深圳市及各辖区人才计划及人才公共服务政策概览(2010—2020年)

(一)整体描述性统计

1.颁布年度

深圳市及其各个辖区都十分重视人才发展，政策出台数量和频率在国内也是非常可观的(见图1)，图中显示了2010—2020年深圳市及其各辖区的人才公共政策相关文件的发布时间、数量和地区的分布，圆圈的大小代表了政策文本数量的多少。鉴于“前海”“大鹏新区”“龙华区、坪山区和光明区”都是在2010年之后设立(4)2010年8月26日，国务院批复同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，明确把“前海”建设成为粤港现代服务业创新合作示范区。2011年12月，深圳市委、市政府新增“龙华新区”和“大鹏新区”两个功能新区。 2016年10月，国务院批复设立深圳市“龙华区”和“坪山区”。2018年5月，国务院批复设立深圳市“光明区”。此前龙华、坪山、光明均为功能新区，非行政区。本文在政策筛选过程中，将功能区时期的相关文件也纳入样本中。，其政策制定和颁布数据存在一定的波动，但并不影响整体趋势。2010年4月《人才纲要》出台之后，深圳市政府分别于2010和2011年配套出台了《深圳市人才认定办法》和《深圳市中长期人才发展规划纲要(2011—2020)》两部与人才相关的重要文件。2011和2012年是深圳市一级制定人才政策的波峰，在中央精神的引领下，两年集中出台了12部与人才直接相关的正式文件。深圳各辖区在《人才纲要》出台后的两三年内基本是以转发省市级的相关文件为主，各自的配套政策在积极酝酿的过程中。从图1中可以看到，深圳市及其各辖区的政策出台量基本呈现出以2014年为界，前疏后密的趋势。这符合我国“五年计划”的周期性规律。“十二五”收官，“十三五”开局后，中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化》等文件为将人才公共服务工作 “做实做细做精”提供了更加深入精准的指导，使得深圳及其各区的人才政策出现了3年(2016—2018年)的爆发性增长。

图1 深圳人才公共服务政策文本分布(2010—2020年)

2.执行效力

政策文本的类型可以在一定程度上反映出政策的战略性、约束力、指导性和操作性。本文关注的188份政策文本共涉及13种文本类型(见图2)，又可以进一步划分为三大类：方案、计划、规划、纲要等文本的战略性和引领性较强，属于“计划型”政策， 条例、指南、规程、制度等文本的规范性和约束力较强，属于“规章型”政策，意见、通知、措施、办法、细则的操作性更强，但战略引领性和约束力都不及前两种，属于“执行型”政策。从图2中可以看出，深圳市及其各个辖区的人才公共服务政策中第三类“执行型”的政策数量最多，前两类较少，且数量相当。可见，作为一个改革开放最前沿的特区城市和经常性的政策试点城市，深圳在政策制定时更注重实操性。只有相关的政策真正落地，真正落到实处、落到细节，才能体现其效用，才能得以推广。这也从一个侧面体现了在全面深化改革的进程中，深圳这类前沿城市拥有足够的主动性和灵活度。

图2 深圳人才公共服务政策文本类型统计(2010—2020年)

(二)两维度分析

1.X维度分析

政策工具维度的分析主要是基于《人才纲要》原文(详见表2)。工具A代表的是一种综合性、全局性的导向，要求完善体系、建立网络。因此在政策文本中，除指代比较明确的《深圳市推进互联网+政务服务暨一门式一网式政府服务改革实施方案》这类文件外，例如深圳市《关于实施“鹏城英才计划”的意见》这种侧重于为完善整个人才公共服务体系而努力的综合性政策文件也都被纳入了这一类。工具B更侧重于为人才在工作方面提供保障性和便利化的服务，同时还强调了建立“服务平台”的重要性。因此，这一部分包括《深圳市人力资源和社会保障局 深圳市财政委员会关于做好失业保险支持参保职工提升职业技能有关工作的通知》《深圳前海深港现代服务业合作区境外高端人才和紧缺人才个人所得税财政补贴暂行办法》等与服务人才就业和工作等息息相关的政策文本，还包括《关于加强乡镇街道人力资源社会保障公共服务平台建设意见》《光明新区领导干部联系服务人才工作制度》(该文件指出要建立“光明新区人才在线”网上服务平台)等与平台建设相关的文件。工具C与工具B互补，更多侧重于为人才在生活方面提供保障性和便利化的服务，同时也强调了建立政府购买公共服务制度等为代表的公共服务方式创新的重要性。因此，与人才生活相关的住房租房保障、子女教育保障、医疗卫生保障等相关的政策，以及《福田区人力资源服务机构引才奖励办理细则》这类鼓励社会力量参与的政策都被纳入这一分类。工具D更加侧重于标准制定和产品开发，因此《大鹏新区高技能人才培养载体资助申请操作规程》《宝安区众创空间认定管理办法》这类规范化、标准化的，以及涉及培养载体、众创空间等人才公共服务产品的政策文本均被归为这一类。

图3展示了四类工具的政策文本分布：深圳对工具A和C的使用较多，工具D的使用最少。这说明：首先，政策设计还是相对倾向于系统性、综合性的方案，而更加细致和针对某一具体领域的人才公共服务政策则相对欠缺。这一点与“执行效力”的分析结论并不冲突，只是这里更进一步关注人才公共服务政策的分布情况，例如深圳市《关于促进人才优先发展的若干措施》这类针对人才发展整体的措施，既属于“综合型”也属“执行型”，但对公共服务这一具体领域的针对性不强。第二，与服务人才工作相比，服务人才生活、保障人才平衡工作与家庭责任的政策相对更多；进一步分析可知，服务人才创造性工作和创新性成长的发展型政策不足，针对人才的基本生活保障和基本就业服务的兜底型政策较多；与此同时，提供服务的方式多是直接给予经费补贴。第三，工具D这类与标准化相关的政策文本比较欠缺，创新性产品的开发和提供也比较匮乏，这也是目前深圳人才公共服务工作的最大短板。

图3 深圳人才公共服务政策工具使用情况的文本分布(2010—2020年)

2.Y维度分析

政策情境维度的分析主要是基于政策的适用范畴，图4的分布结果体现出以“人才”为主题的包含但不只限于人才公共服务的全局性、“综合型”政策文本数量最多，其次是专门适用于人才公共服务领域的“专项型”政策文本；不以“人才”为主题，但涉及人才公共服务内容的“其他型”政策文本最少；并且深圳市及其大多辖区都呈现出“综合型”文本大致为“专项型”和“其他型”文本数量之和的趋势。单从这一结果来看，政策结构的设计和分布比较合理。“综合型”文本以政策为引领，内容包罗万象，先行指明战略方向和大局站位；“专项型”政策文本在细分领域进一步深挖，着重可操作性和政策约束力；而“其他型”政策文本进一步给予补充，保证对相关领域或相关群体的人才公共服务工作实现全方位、立体化支持。深圳的各类人才会在这三大类政策构建出的情境中发生各类互动或策略选择。在“综合型”政策营造的情境中，人才会体会到深圳对人才工作的重视度；在“专项型”政策营造的情境中，人才会体会到深圳人才公共服务的工作细致度；在“其他型”政策营造的情境中，人才会体会到深圳人才公共服务体系的完整度。

图4 深圳人才公共服务政策情境的文本分布(2010—2020年)

在本文的归类中，“综合型”政策文本除了各地的人才计划配套政策、人才规划和人才工作条例之外，还有相当部分是针对各种类型的人才的综合性政策，以深圳为例涉及到的人才种类有：高层次人才、成长型人才、生物产业人才、医疗卫生人才、技能型人才、优秀青年人才、金融人才、体育人才、社会工作人才、海归人才、黄金珠宝产业高技能人才、巾帼英才、外籍高层次人才、紧缺人才、教育人才、文化人才等。这些人才分类并未依照一个统一的标准，但却涉及广泛，基本覆盖了各种类型的人才。这其中与相关人才队伍的建设及综合性支持相关的便纳入“综合型”，例如《龙华区引进和培养医疗卫生人才实施办法》；而仅涉及人才公共服务的，则纳入“专项型”，例如《龙华区技能人才扶持办法》。而“专项型”的政策中，除了明确地就人才住房、子女教育、医疗保障等单项领域的公共服务政策外，还有例如《关于印发〈深圳市盐田区高层次人才服务操作指引〉的通知》《龙华区高层次人才综合保障实施办法操作规程》等有关综合保障的政策文本。“其他型”中的政策也是与人才公共服务相辅相成的，例如深圳市龙岗区人民政府办公室《关于印发龙岗区构建现代产业体系配套实施方案的通知》便专门对“人才保障服务”提出了“拓宽招才引智渠道、强化人才高效服务机制、加快实施人才安居工程”等一系列具体要求。由此可见，虽然本文通过“政策情境”的维度对188项人才政策进行了分类，但三类政策实则互为支撑，缺一不可，共同组成了深圳人才公共服务政策的完整体系。

3.交叉维度分析

将政策工具和政策情境两维度进行交叉分析，可以统计得出深圳人才公共服务政策的二维分布情况(见图5)。

图5 深圳人才公共服务政策文本交叉维度分布统计(2010—2020年)

从图5中可以看到，每种类型或范畴的政策都使用了多样化的政策工具，每种政策工具也都对应了3种类型的政策情境，均实现了全覆盖。仅从绝对数量上来看，对应于工具A，“综合型”政策的分布最广，且远超其他两种类型；对应于工具B和C，“专项型”政策的分布更广，且在工具C中的优势尤为明显；对应于工具D，则是“其他型”政策的分布最广。这样的结果与前文的分析相对应：首先，工具A本身就是综合性、全局性手段的代表，因此对应具有显著优势的“综合型”政策，更体现出政策的引领性和战略性；其次，对于分别关注于人才的“工作”和“生活”服务的工具B和C，对应较多的“专项型”政策，可以保证其定位更加专注和精准，服务更加细致和深入；而工具C中“专项型”政策明显的数量优势也体现出深圳对于服务人才生活配套保障方面的着力倾向；最后对于工具D，一方面其本身对应的政策文本的绝对数量低，反映出这方面工作的欠缺；另一方面，“其他型”政策的相对优势也体现出深圳人才公共服务的标准化、规范化管理，目前还都是嵌套在其他政策领域中来实现的，并未作为一个独立的政策领域受到更多重视。

五、研究结论与政策启示

(一)研究结论

1.政策连贯性较强

2010—2020年，经历了“十二五”“十三五”两个阶段，还经历了党的十八大、十九大，进入了中国特色社会主义的新时代，社会主要矛盾发生了转化。在这样风云变幻的10年中，人才政策的出台和执行的连贯性较强，除了体现出五年计划的常规周期性之外，没有出现明显的中断和大起大落。但就深圳人才公共服务政策出台的整体趋势而言，“十三五”期间发力更强、政策出台更密集。这也为下一个周期的人才工作推进打下了基础。

2.体系完备性较好

任何政策集都是一个有机整体，人才政策，乃至人才公共服务政策都不例外。“完善政府人才公共服务体系”不仅是手段，更是目的，是对政府人才公共服务政策体系完善的要求。深圳的人才公共服务政策体系的完备性比较强，不仅囊括了“计划型”“规章型”“执行型”三大类、13个细项的文本类型，而且也覆盖了“综合型”“专项型”“其他型”各种适用范畴。具体到政策的内容和服务的人才主体也比较多元，涵盖了多类人才、多种方式、多条路径、专广结合。

3.结构科学性合理

无论是政策工具的类型组合还是政策情境的类型搭配，科学合理的结构都是推动政策效果发挥事半功倍的保障。2015年提出的“供给侧结构性改革”更是为政策前段的合理搭配和有效设计提出了更高要求。就深圳的人才公共服务政策而言，政策结构的设计和类型分布都相对比较合理，纵向实现了市一级政策与各辖区和功能区政策的一以贯之，密切配合；横向实现了不同政策工具类型和政策情境的多样化搭配，以及战略指引性政策与实际操作性政策有机组合；从而保证对不同层级不同类型群体的人才公共服务工作实现全方位、立体化支持。与此同时，深圳案例中值得肯定的是可供落地的“执行型”政策数量较大，这种重操作、重实效的理念值得其他地区借鉴。

4.着力均衡性不足

政策工具使用时着力不均衡会导致过溢风险和挤出效应[31]。在政策情境方面的着力不均衡会导致目标取向模糊，施策精准性降低。人才公共服务政策一方面应努力实现在各政策工具或手段运用方面的均衡发力，另一方面应努力实现在合适的政策适用范畴均衡地实现预期的政策目标。深圳的人才公共服务政策目前存在的短板体现在政策工具使用方面，一是侧重系统性、综合性的方案，而有关标准化的政策非常匮乏；二是在针对性政策中侧重于“家庭端”，侧重于保障型，尤其是侧重于通过资金支持和补贴途径去实现目标，这就会挤占“工作端”等其他领域的政策资源，导致着力不足。在交叉维度分析中，发现在深圳人才公共服务的标准化、规范化管理方面的另一个短板是，目前这类政策还都是嵌套在其他政策领域中来实现的，并未作为一个独立的人才政策领域受到更多重视。

(二)政策启示

无论从《人才纲要》的结构来看，还是从实践检验结果来看，公共政策在促进人才发展中都起到了承上启下的重要作用。承上，即公共政策是对体制机制的具像化和灵活性表现。在具体实施过程中，成熟有效且具有普适性的政策便会在下一阶段固化为机制。启下，即公共政策是对人才工程的集中引领。以人才工程作为完成“最后一公里”的有效抓手是我国人才工作的一大特色，政策往往成为设计具体人才工程的重要参照。在实践过程中，只有配套了相关的人才工程，政策才能真正落地，才能真正作用到每一位人才身上[32]。因此，制定出科学合理的人才公共政策至关重要，一方面关系到未来能否固化成促进人才发展的体制机制，另一方面关系到人才工程设计的方向性和有效性。

深圳是改革开放、科技创新的前沿阵地，人才工作在全国表现比较突出，在加快建设世界重要人才中心和创新高地的战略布局中承担着重要使命。本文以深圳的人才公共服务政策为代表进行分析和探讨，大致也代表了国内在人才公共服务领域的较高水平，具有一定的示范引领性。因此，深圳的经验值得其他地区因地制宜地借鉴和推广，而其存在的问题和短板也需引起足够的重视。新时代国内外都面临一系列政治、经济、科技、文化等领域的新环境，人才公共服务政策在下一个五年甚至是十年的规划中可从以下几方面着力和优化。

一是继续深入供给侧结构性改革，优化供给质量，提升供给效率。作为人才公共服务的提供者，政府在接下来的工作中可以进一步创新公共服务方式，尤其是随着大数据和人工智能技术的发展，政府可以借助这些技术更加细致准确地了解各类人才的需求，人才公共服务供给的按需分配、精准服务成为可能，这也有助于进一步减少公共服务提供过程中不必要的资源浪费和成本损失。

二是在人才公共服务政策工具的配置上更加注重整体性、系统性、协调性的相辅相成和更加均衡。适当降低工具A 与“综合型”政策组合的数量，保证战略性、引领性政策的效用发挥即可，不必过度强调；合理增加工具B与“专项型”政策组合的数量，尽量实现工具C与“专项型”政策组合的数量均衡，对人才的“工作”和“生活”实现双保险的服务保障；努力提升工具D的使用，尽快建立起人才公共服务领域的各类专项标准，增加工具D与“综合型”或“专项型”政策的组合数量，大力开发多样化的公共服务产品。

三是在服务理念上逐渐实现从兜底型向发展型的转型和提升。目前的“专项型”政策大多是倾向于直接为人才提供资金支持和奖励，或者是给予相应的物质保障，解决人才基本的“衣食住行”问题。在下一步的优化过程中或下一个周期的人才工作计划中，可以尝试侧重于对人才的精神层面的服务和保障，也就是为激发人才的活力和创造力，保障人才的情绪和心理健康等提供服务。要从保障人才工作和生活的兜底型公共服务，向激励人才成长、激发人才潜力、保障人才身心健康的发展型公共服务转变。

总之，《人才纲要》出台后的10年是我国人才工作蓬勃发展的10年，分析和评价深圳的人才公共服务政策有利于从一个重要的侧面考察《人才纲要》的实施成效和我国服务型政府的建设成效。本文基于深圳市及其各辖区、各功能区10年来颁布的“促进人才发展的公共服务政策文本”，从深圳的人才公共服务平台，人才服务工程或计划，政策的颁布年度、执行效力等方面对深圳人才公共服务工作进行了系统化的梳理；并且基于政策工具-政策情境的两维度分析框架对人才公共服务政策的实施情况进行了深入和细致的解剖，总结了经验和不足，给出了政策建议。深圳的结论不见得可以直接复制到全国，但至少代表了一个人才发展水平较高的城市的综合情况，有助于为评估近10年来我国人才公共服务政策的实施效果，为下一轮人才计划的制定和人才工作的开展提供有价值的借鉴。

致谢：本文得到深圳市人才工作局张林局长和陈睿副局长的支持，在此表示感谢。