中国农业高质量发展面临的挑战和解决途径

张 涛，李承健

(1.中国社会科学院 人口与劳动经济研究所，北京 100006；2.国务院发展研究中心 宏观经济研究部，北京 100010)

一、引言

推动中国农业高质量发展，不仅是促进农业可持续发展、解决三农问题、实现乡村振兴战略目标的必然选择，也是缩小城乡差距、推动共同富裕、实现整体经济高质量发展和可持续发展的重要组成部分。当前，在中国经济、社会、人口面临重大转型的关键时期，在国家各项重大发展战略叠加有利于农业发展的有利时刻，扎实推动中国农业高质量发展适逢其时。

从中国农业发展的漫长历史来看，秦汉至中华人民共和国成立初期，以小农经济为显著特色的耕作方式长期占据主导地位。中华人民共和国成立后，重工业优先发展的战略离不开农业生产的恢复和发展。为提高农业产出，先后探索了农民土地所有制、互助组、初级合作社、高级合作社等组织形式。但是，直到改革开放之初家庭联产承包责任制的成功实施才使整体经济摆脱农业的严重束缚。此后，虽然经历了农业生产率增速放缓和21世纪初的粮食产出严重滑坡，但中国农业总体仍呈增长态势。2020年，中国农业总产值为1978年的64.20倍，年均增长10.42%，粮食总产量为1978年2.20倍，年均增长1.89%。农业在取得巨大发展的同时，也向城镇提供充足产品、释放低成本劳动力，为城镇化、结构转型和整体经济发展作出巨大贡献。

但到目前为止，中国农业仍有许多问题亟待解决。维持农业增长的自然资源代价越来越高，耕地有限而高质量土地不断减少，水资源短缺凸显，化肥、农药过度使用引起土壤退化、水污染等问题。气候变暖可能造成病虫害和极端天气多发，使农业生产面临更大不确定性。种粮比较收益不断降低，加入WTO的承诺和市场开放使中国在农业政策选择和提高支持力度上多方掣肘。农村劳动力平均受教育年限低，且受教育水平更高的年轻男性劳动力更容易外流，降低了农业有效劳动投入。户籍制度制约和缺乏有效福利替代机制，农业转移劳动力仍常年进行往返迁移，难以放弃土地，这是导致农业户均耕地规模小的重要原因之一。相比印度、泰国等其他发展中国家，以及日本、韩国等发达国家，中国的调整将更具挑战性，因为在大致相同的人均收入水平下，中国农业劳动力的回报远低于城镇劳动力。

为推动农业高质量发展，中国应通过以下途径应对挑战：加强土地资源、水资源管理，严格制定高质量农地使用计划，通过改善水利设施等提高灌溉效率；坚持和完善家庭承包经营制度，强化和稳定农民预期；探索建立替代土地的社会保障机制，减少农民对土地的依赖，以推动土地流转和实现适度规模经营；加大教育投资，提升农业劳动力人力资本水平，促使农业从业者从传统农民向现代农业经营者转变；进一步提升农业政策支持力度，由投入品补贴向基于面积的补贴倾斜；在坚持粮食等主要农产品自给自足的同时，适时适度辅以进口，缓解国内资源紧张和环境压力；加快研发和创新，降低化肥和农药的环境影响；完善自然灾害监测预警机制，应对气候变化和极端灾害天气。此外，还应以乡村振兴战略为依托，通过教育、基础设施、健康服务、社会保障等领域的综合性政策提升农业政策的效力，有力推动农业高质量发展。

二、中国农业高质量发展面临的挑战

中国农业发展、粮食增产取得的成就，是在人口总量增加、耕地资源和水资源不断减少的情况下，依靠对资源过度开发和化肥农药等高密集使用获得的。随着一系列生态环境问题凸显，这种高投入、高消耗、低收益的增长方式将难以支撑吃得饱、吃得好、吃得有营养的需要[1]，迫切需要我们改变以往的增长方式，推动农业高质量发展。但是，实现这一目标面临如下几方面挑战。

(一)土地资源

土地仍是中国农业生产面临的最主要约束因素。根据FAO和《中国统计年鉴2021》，中国占有世界耕地面积的7.5%，但要养活世界总人口的18.1%。第三次全国国土调查数据显示，中国目前耕地面积约12 786万公顷，相比10年前减少了753万公顷，减少了5.56%。更令人担忧的是，耕地的质量下降，特别是高质量土地不断减少。仅仅在10年间，大约有300万公顷高质量可耕地和100万公顷水田被城市占用，因为这些土地往往位于地势平坦、交通便利、靠近城市的地区[2]。此外，还有超过300万公顷高质量可耕地被污染。由于这些耕地没有备用土地，只能被低质量的边际土地替代，这往往涉及草地、山腰、湖泊、森林地区，带来巨大的环境成本。

在土地资源先天不足的情况下，耕地还面临着水土流失、沙漠化、土壤污染等问题，严重影响农产品安全性和农业生产稳定性。根据相关调查，水土流失、荒漠化和土壤盐碱化造成中国土地资源退化面积高达80.88亿亩，占总土地面积的56.2%，涉及耕地10多亿亩，占耕地总面积的一半以上[1]。根据2014年的中国首次《全国土壤污染状况调查公报》，农业面源污染和重金属污染十分严重，全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地的比例更高，达到20%。镉、汞、砷等8种无机物污染严重，点位超标率分别达到7.0%、1.6%、2.7%等。农药、化肥、塑料薄膜等化学物质及畜禽粪便的直接排放对耕地质量产生长期影响。

城镇化和工业化等因素导致粮食生产的空间格局改变，土地等资源使用失衡。由于种粮比较收益低下，许多地区减少甚至放弃了粮食生产。从空间来看，由于南方的光、温和水资源的利用程度不断下降甚至被闲置，作为历史上粮食主产区的广东、浙江、福建等地的耕地面积不断减少，粮食缺口逐年增大，作物种植特别是粮食生产不断向水资源有限、适宜度更低的北方转移，使粮食生产格局由历史上的“南粮北调”变为“北粮南运”，不仅浪费了优越的自然禀赋，而且耗用了更多的国土资源、交通设施和能源[1]。

(二)水资源及气候影响

中国水资源的人均拥有量仅为世界的四分之一，且地理分布与空间上的需求极不匹配。粮食主产区用水矛盾突出，特别是华北地区。1980年以来，土地使用强度的加大使华北地区土壤湿度明显下降，由于超量开采地下水，华北地区已形成巨大的地下漏斗群，成为世界四个最严重缺水的地区之一[1]。海河、淮河、黄河流域广大地区年人均降水量仅为国际水资源紧张临界值的一半，农业和城市地下水使用的急剧增加使华北平原50%的含水层低于海平面，加上北方60%的河流水质低下，清洁可用水进一步减少[3]。有效灌溉面积仍仅占45%左右，干旱面积一度攀升至4 900万公顷，得不到灌溉的地区农业生产很脆弱，只能是靠天吃饭[1]。

Barnett等认为，这些问题实际上更多的是水资源的管理缺乏问题，而非短缺问题[3]。低效率的农业生产消耗了75%的地区用水，且耗水量在不断增加，在采取大水漫灌的地区，损失量高达50%。此外，黄河水资源存蓄系统的缺失意味着农民只能在有水的时候用水，而非在需要用水的时候用水[3]。农田水利基础设施普遍落后，排灌渠道以泥渠为主，设施老化、年久失修等问题突出，灌溉效益不断降低，每立方米水的粮食生产率、化肥有效利用率仅为发达国家的65%、50%，在水资源本就稀缺的华北平原，农业用水实际利用率仅为40%左右[1]。

气候变化异常威胁水资源安全，加剧了农业产出的波动性。广泛的季风性气候使干旱和洪涝反复出现，基于连续年份的观测值，中国只有不到四分之一的耕地能得到保证稳定产出的降水量；在另一极，大约四分之一的土地容易受周期性洪涝灾害的影响。根据历年统计数据，中国农业受灾面积比例和成灾面积比例的省平均值每年在30%、16%左右，波动范围分别在16%～39%、8%～25%[4]。OECD引用的数据表明，亚洲的气温在中期(2046—2065年)将提高2～4 ℃，中国的年均降水量预计将提高30%，灾害和极端天气的范围将扩大[5]。另一项评估显示，中国的用水风险居世界第一位，其中东北地区是热点(Hotspot)，如果因可用水减少而转向雨水灌溉，农业产出将下降一半到三分之二[5]。

(三)扩大农地经营规模

1.扩大农地经营规模的制约因素

土地权利的稳固性仍有待加强。西方有关产权的文献通常认为，稳固的土地产权可以通过提高农民投资激励、促进土地交易、将土地作为抵押物获得信贷、改善家庭内部劳动力配置四种渠道提升收益。Janvry等指出，可以有多种方式来确定权利关系，与发达国家的准则不同，许多发展中国家的土地产权是基于对土地的持续使用而确立的，如果土地被闲置或交给他人使用，农民就会面临丧失土地权利的风险，中国、墨西哥、巴西都是这一模式的典型例子[6]。对中国而言，虽然在1984年就提出15年承包期，但是到1995年，只有34%的农村拥有稳定的土地权利，即大约有15年未调整土地[7]。1998年提出第一轮承包到期时延长30年，2002年以法律形式确定土地权利，但是根据调查，2008—2010年，仍有近40%的农村调整了土地，虽然以小调整为主[8]。这些数据表明，基于持续使用而获得土地权利的程度大为下降，但由于决定农村土地权利安排的主要责任最终属于村领导，其政策执行力度与国家政策规定仍存在不一致[7]。如果农民担心当地领导可能不遵守现有规定并在未来某一时点调整土地，他们会通过自己或依靠家人继续耕种土地，以降低丧失土地的可能性。

土地仍发挥社会保障的重要功能，替代土地的福利机制不健全，农民放弃土地的意愿不高。由于缺乏有效的福利替代机制，土地至少有如下四种作用：(1)尽管总体而言农业收入占农民收入的比重大为下降，但土地对许多家庭来说仍是主要的收入来源和生存保障，有利于减少贫困；(2)土地能够为农民带来直接的食物和能量，使其免受市场价格波动影响，危急关头比收入更为重要；(3)农村转移劳动力在城镇工作不稳定或找不到长期工作，面临着就业和非农收入的波动性和不确定性，而保留土地可以应对失业风险；(4)土地为农村女性和老年劳动力等缺乏外部工作机会者提供了就业机会和收入来源。

推动农地集中面临公平和效率问题的挑战。在经济发展初期，将集中的土地尽可能公平(或平均)地分配给佃农，实现“耕者有其田”，即进行通常意义的土地改革，这种做法不是中国的专利，墨西哥、菲律宾以及日本、韩国等都经历了这一历程。这种土地改革通常具有显著的公平性特点，因此，如果不辅以其他政策措施，农地集中的过程就会带来公平性问题，例如，农村内部收入差距的扩大[9]。推动农地集中也面临效率问题的难题。许多有关发展中国家的研究表明，虽然劳动生产率确实随农地经营规模增加而提高，但土地生产率即单位面积产出常常随规模增加而降低，存在规模-产出的反向关系(Inverse Relationship)。Sen、程申指出，这种反向关系产生的主要原因是小农户通常追求产出最大化，很少考虑自身劳动成本，单位面积的劳动力投入更多，化肥等投入品的使用也更密集，并且比大农户更注重精耕细作[10-11]。相比之下，大农户更多追求利润最大化，随着规模的扩大往往使用雇佣劳动，随之产生委托-代理问题，使效率低于家庭劳动力。一些学者提出，大规模经营可以实现规模经济，如便于使用大型机械。对此，刘凤芹指出，一方面，大型机械可以由中小型机械替代，从而缓解其不可分性；另一方面，农业机械租赁市场使小规模经营机械化成为可能，即使是妇女、老人等也可以完成，其他一些合约安排或制度设计，也可以缓解小规模的劣势[12]。考虑到一些地区的地形特点，机械化也存在一定局限。

2.中国扩大农地经营规模实践中的问题

从中国目前扩大农地经营规模的实践来看，仍有很长的路要走。中国自1987年第一次提出采取不同形式实行适度规模经营后，通过试点等方式进行探索。根据OECD，中国在20世纪90年代初期采取若干行政和财政措施支持农业大规模经营，主要是农业集体化，但结果证实这种自上而下的方式成本高昂且不可持续，其耕地面积比例由1994年的6.5%降至1999年的3%[13]。刘凤芹的研究表明，户均耕地面积居全国之冠的东北三省本应是扩大农地经营规模的最佳地区，但农民承包地市场化流转导致的土地集中程度并不高[12]。并且，刘凤芹通过计算发现，按黑龙江户均20亩耕地计算，要达到户均100亩以上规模，至少还要接受4家土地的流转，这4家土地都愿意转给1个农户并且5家土地连接成片的可能性很低。刘凤芹指出，以上困难并非是根本原因，“农民惜地，劳动力转移困难才是根本”，“如果要实现土地的规模化经营，唯一的政策措施是快速而广泛地推进劳动力向其他非种植业转移”[12]。

上海和一些地区的大规模经营探索表明，如果扣除政府补贴，大规模农户的亩均经营收益与小农户几乎没有差别。上海市松江区将种粮家庭农场适度规模确定在80～150亩，刘守英对松江区100个家庭农场的数据进行分析表明，家庭农场亩均净收入为817元，其中，亩均财政补贴为498元，占亩均家庭净收入的60%，扣除补贴后的家庭农场亩均净收入仅为319元。如果以两个家庭劳动力计算，亩均净收入仅为160元，人均月收入在1 500元左右[14]。尚旭东等的研究表明，在华北平原，若不考虑自身劳动力成本，500亩以上粮食经营规模亩均单季纯利润为100～200元，加上政府补贴后，亩均利润达到600～800元，因此大规模农户的收益主要来自政府补贴[15]。更为棘手的是，由于多地的补贴未设置农地规模上限，农户过度追求规模扩张，随之导致雇工成本上升、包装宣传虚耗利润、经营风险增大，现实中因经营不善或遭受意外风险而损失惨重，从而成为政府的沉重负担。而在有的地区，补贴逐渐沦为只有少数实力主体才能享受的“俱乐部产品”，无助于提高土地生产率，威胁粮食安全的目标[15]。

3.日本和韩国扩大农地经营规模的经历

日本在战后实施的土地改革将农地从大土地所有者分配给农户，农户拥有土地的面积被限制在3公顷以内，并严格禁止农地出租和交易，因此长期以来日本也保持着小规模、细碎化的农地结构。以占据农业主导地位的水稻来看，1960—1985年，经营规模在1公顷以下的农户比例稳定在80%左右，其中，0.5～1公顷的农户最多，占30%～40%，0.3～0.5公顷的农户占25%左右[16]。经过探索，日本从1993年开始实施认证农民制度，鼓励将土地集中到生产率更高的农户手中。不过，水稻种植的平均规模仅从1965年的0.6公顷提高到2005年的1公顷，仍有近65%的水稻农户规模小于1公顷[17]。随着老年农民的退休和土地租赁政策的强化，进程有所加快，经营规模在10公顷以上的农地份额从2005年的34%增至2015年的48%，但是仍同时存在大量小规模农户，呈现两极分化的结构[18]。

这一过程中农业产出变化如何？OECD表明，日本农业从1990年开始经历了长期的收缩，农业产出值下降幅度超过25%[18]。2017年，农业占日本GDP的1.1%，就业的3.4%，农业生产率显著低于其他经济部门。作为最重要作物的大米，产出在1967年达到1 450万吨的最高水平，至2006年降为910万吨。1971年，25.7万公顷稻田(占总稻田面积的8%)转为他用，2006年这一数据为71万公顷(占总稻田面积的30%)，主要转种小麦、大麦、大豆、蔬菜等，其余的则在夏季休耕[17]。

与日本类似，韩国在战后也进行了土地改革，将农地重新分配给佃农，并设置3公顷土地上限，严格限制土地租赁和交易[19]。从20世纪60年代起，韩国政府就通过相邻农户之间交换土地或重新安排等方式推动农地整合。但是，阻碍农地经营规模扩大的严格管制直到1996年修订土地法规时才真正放松。1997年，韩国户均耕地面积比1965年增加了近50%，但仍然只有1.3公顷，不同地区平均农场面积在0.7～1.5公顷之间[20]。2015年，小规模农场仍占主导地位，户均耕地面积仅仅增至1.5公顷，近69%的农场面积小于1公顷，占总耕地的22%，只有8%的农场面积大于3公顷，占总耕地的44%，分布也呈现两极分化[19]。主食大米的产量在1988年达到600万吨峰值之后开始下降，韩国不得不采取减少稻田面积的措施，并提高对大米食品加工业的研发投资，加强关于大米营养价值的饮食教育[19]。农产品自给率不断下降，从1970年的86%下降为1996年的52%[20]，近年来自给率已低于50%，如果包含饲用谷物，这一比例则更低。

(四)劳动力和人力资本

目前，我国农村人多地少、劳动力受教育程度偏低的状况没有发生根本改变。根据第二、三次全国农业普查公报数据，中国在2016年共有31 422万农业生产经营人员，比10年前减少3 452万，减少了9.90%。2016年，高中及以上受教育程度的比例仅为8.2%，比2006年提高了3.9个百分点。2016年，农业经营户为20 743万户，户均耕地面积为9.76亩，2006年农户为20 016万户，户均耕地面积为9.12亩。除了农业生产经营人员，农村中还有数量庞大的外出从业劳动力，或称为农业转移劳动力、农民工(按定义，与农业生产经营人员有重合)。根据历年《农民工监测调查报告》，农民工数量从2008年的 22 542万增至2019的29 077万，2020年降至28 560万。

虽然农业转移劳动力对中国经济增长做出重要贡献，但由于户籍制度的限制，目前的农村劳动力迁移方式对农业发展具有不利影响。第一，农业转移劳动力往往是更为年轻、受教育水平更高的男性，留在农村进行农业生产的多为女性，或者是老人和儿童，农业劳动力投入数量和素质下降，至少在短期内造成显著的劳动力损失效应，不利于中国农业产出的增长[21]。第二，在非农村地区取得的更高收入并没有转化为更高的汇款，从而对城乡收入差距的影响有限[13]，主要原因包括：农业转移劳动力知识和技能不足以胜任高技能型工作，缺乏议价能力，难以获得有效就业信息，因缺乏法律知识而难以维护自身利益，其工作不稳定、收入不确定等。第三，留守儿童问题突出。OECD表明，2010年中国17岁以下的留守子女超过6 102万，占农村未成年人总数的37.7%，占全国的21.9%，父母的迁移会显著提高留守子女的辍学率，对其长期人力资本积累具有显著负向影响，在未来可能制约中国经济的发展[5]。

农业劳动力数量的大幅下降往往不会伴随农户(或农场)数目的同比例下降，这成为扩大经营规模的重要阻碍。Johnson引用的东亚数据显示，日本在1950—1985年农业就业减少70%，农户数仅减少29%，韩国在1975—1997年农业就业下降53%，农户数减少不足18%，中国台湾在1966—1997年农业就业减少49%，农户数仅减少8%[22]。上面引用的中国农业普查数据也显示，十年间中国农村就业减少近10%，而农户数不仅没有下降，反而增加727万，增长3.63%，与Johnson的预测一致。

人力资本投资需进一步加强。虽然舒尔茨强调将人力资本作为农业经济增长的主要源泉，但是许多有关发展中国家的研究似乎不支持这一结论，中国农户土地经营规模研究课题组、李谷成等对中国的研究也表明教育变量的影响不显著[23-24]。但是，Johnson指出，如果将GDP的更大比例投资于人力资本，中国将处于更有利的位置，以便解决艰难的调整问题[22]。农业现代化要求传统农民向现代农业经营者转变，需要经营计划制定、科学管理、市场运筹、会计能力等现代技能，传统的体力和经验型农民难以适应这一发展趋势。

(五)农业支持政策

虽然战略、生产者和消费者福利目标的平衡使所有国家的决策者面临权衡取舍，但这些目标间的冲突在中国变得尤为明显。例如，推动农户经营规模扩大有利于增加农民收入，但是由于规模-产出反向关系、补贴制度设置不当等原因，规模扩大并不一定能实现单产增加，反而可能威胁粮食安全的目标。虽然种粮比较收益低下，但是保障粮食安全的要务使得园艺作物等比较收益更高的产业难以扩大规模。为增加产出以提高农民收入，以往农资综合补贴鼓励化肥等投入品的使用，这可能与为保护环境而提出的化肥、农药用量零增长行动目标存在冲突，在农业科技进步缓慢的情况下，化肥、农药用量零增长的政策又可能导致产出增长放缓。

从农业政策的演变来看，中国对农业部门干预的性质已从抽取资源(征税)向净投资(补贴或价格支持)转变，但对农业的支持力度依然过低。为提高农民收入、改善日益扩大的城乡收入差距，中国从2002年起逐步推行了良种补贴、种粮直接补贴、农业机械购置补贴和最为重要的农资综合补贴，并于2006年废除农业税。农业补贴虽然快速增加，但生产成本上升幅度更大。政府开始将价格支持作为刺激生产和增加农民收入的重要手段。尽管如此，农业的比较收益仍持续下降。相关研究显示，2013年粮食作物、规模生猪养殖和大中城市蔬菜的人工成本分别比5年前增加146%、128%、152%，土地成本分别提高82%、32%、84%，成本利润率分别为7.1%、6.4%、70.4%，比5年前分别降低26.0、17.7、14.5个百分点[1]。

OECD计算的生产者支持率估计(Percentage Producer Support Estimate，PSEP)有助于我们了解中国农业支持水平变动情况。PSEP是生产者支持估计(Producer Support Estimate，PSE)的百分比形式。PSE衡量农业生产者获得的转移支付总量，主要包括市场价格支持和预算转移支付；PSEP衡量转移支付占农场收入总值的百分比。图1报告了1993—2020年中国、日本、韩国的PSEP变化情况。

图1 中国、日本、韩国农业生产者支持率估计变动趋势：1993—2020年

图1至少告诉我们两点结论：第一，中国在2000年以前农业支持率PSEP一度为负，进入21世纪以后保持为正，证实了中国对农业由抽取资源(征税)向净投资(补贴和价格支持)转变；第二，与日本、韩国相比，中国的生产者支持率估计值显著偏低。在乌拉圭回合农业协定签订之初的1994—1996年，中国的平均PSEP仅为2.21%，而日本为55.55%，韩国为64.61%。为达成农业协定降低保护率的要求，日本、韩国逐渐降低了农业支持水平，但是到2018—2020年，日本、韩国的平均PSEP仍分别高达41.11%、46.66%，中国仅为12.48%，依然远低于日本和韩国。不仅如此，根据OECD，日本、韩国对主要作物提供惊人的高关税保护率，例如日本对大米、小麦、糖类作物的关税率分别达到821%、310%、268%，韩国对大米实施严格配额，对玉米关税率达到334%，相比之下，中国粮食作物的平均关税率仅在10%左右[13]。

(六)其他问题

农技研发和推广机制有待完善。目前，中国的研发体制能够为当地政府和研究机构提供自由空间，但是复杂的组织架构限制了协作，可能导致投资研发的重复，降低农业创新的效率[5]。虽然经历多次改革，中国的农技推广体系依旧薄弱。农技推广退伍面临人手不足、学历低、老龄化等突出问题。并且，由于农技推广资金不足、推广机构职责不清、推广机制不合理等原因，中国的农技推广体系“已经难以承担起农业技术推广的重任，很难满足全国2.4亿农户对新的和适用技术的需求”[1]。

食品浪费严重。中国的粮食等农产品在农户收割和存储、运输装卸、成品粮加工、餐桌食用多个环节存在严重损耗。根据中国工程院项目组对2013年情况的分析，中国每年浪费的粮食约为8 300万～9 000万吨，可养活大约2亿人。其中，由于缺乏科学储存技术，农户粮食损失率约为5%～8%。2007—2008年，餐桌浪费的食物蛋白质高达800万吨，相当于2.6亿人一年的需求量[1]。

三、推动中国农业高质量发展的途径

以上诸多问题严重威胁中国粮食安全，阻碍了乡村振兴战略目标的实现，制约了未来中国经济的可持续发展。为此，中国应通过以下途径建立农业增长的长效机制，推动农业高质量发展。

(一)加强土地资源管理，提高水资源使用效率

加强土地资源管理，提升耕地质量。督促和加强地方对耕地的保护，严守耕地红线。基于第三次土地调查数据科学制定土地使用和保护计划，特别是针对高质量耕地，对其使用方式或转为其他用途进行严格管理。继续坚持化肥、农药使用量零增长行动，积极通过技术创新开发低污染低毒化肥、农药，发挥经销商、合作社、种植大户等多主体的功能，引导农民科学使用农药化肥，减少对土壤和环境的影响。坚决治理现有的土壤污染，加快土壤环境保护立法步伐，加强对地方污染防治的监管，从源头遏制污染扩大，落实谁污染谁治理原则，借助科学手段实施土壤修复工程。

提高水资源使用的科学性。加强水资源使用管理，改进大水漫灌的传统方式，适当设置沟畦，根据农作物生长期进行地膜覆盖，减少浇水次数。进一步改善滴灌方式，在提高水资源使用效率的同时，降低土壤盐化风险，减少化肥、农药对土壤和水体的污染。加大农业基础设施投资力度，更新改造农业水利设施，推进重点水利工程，完善黄河流域的蓄水设施和灌溉工程。可使用混凝土衬砌灌溉渠以减少农业用水损失，改进水存蓄设施，使水资源只在有需要进行灌溉的时候加以提供。将小麦和用水量较少的花生等高价值作物轮作，提高水资源使用效率。

(二)坚持完善家庭承包经营制度，创造适度规模经营条件

完善家庭承包经营制度，稳定农户土地权利。人多地少的现状决定了小规模家庭经营仍是目前的必然选择。在基本能够完全获得土地剩余索取权的现实下，75年的承包期大大提高了土地权利的稳固性。但是，由于决定土地权利的责任在许多地区最终归于村级领导，土地调整仍时有发生。因此，应坚持完善家庭承包经营制度，严格贯彻落实土地确权和三权分置，保障农村基本经营制度。加强地方层面政策执行力度，完善村级土地政策监督机制，进一步减少土地的再分配，稳定经营预期，使土地权利和承包农户必须长期使用土地的条件相分离，解决农业转移劳动力的一项后顾之忧。

积极创造条件，有序推动农业适度规模经营。实验区的经验表明，土地适度规模经营需要推动大量农村劳动力向非农产业稳定转移，提高村一级的财政实力，构建农业生产和销售服务体系，配置合理的机械作业能力[25]。为此，应在坚持完善家庭承包经营制度的同时，推动农业转移人口融入城市，为适度规模经营创造条件。在城镇地区，进一步放开落户限制，或以居住证为载体逐步缩小转移人口和户籍人口的福利差异。在农村地区，探索建立能够替代土地的福利机制为农民提供生活保障，减少土地在农民收入和各项保障中的作用。与此同时，通过农业合作社、种植养殖大户等完善投入品供给和农产品销售体系，发挥多主体的机械作业服务能力。

完善规模经营补贴机制，优化土地流转中间协调机制。进一步改善向规模经营农户倾斜的补贴政策，适当设置规模区间，提高补贴效率，减少过度追求规模扩张的激励，降低经营风险。杜绝盲目快速扩大经营规模，尊重农户主观意愿，发挥示范带动作用，避免“揠苗助长”，倡导“水到渠成”，实现“耕者有其田”和“善耕者有其田”的双重目标[8]。完善土地流转中间协调机制，搭建土地流转平台，为有扩大经营规模意愿的农户和有转出土地意向的农户创造条件，改进土地纠纷处置机制，提升流转顺畅性和有效性。

推动适度规模经营，还有赖于整个国民经济工业化、城镇化的推进。日本、韩国扩大农地经营规模的经历显示，经济的高速增长创造了充足的非农就业机会，吸引大量农业劳动力转移到城市，事实上造成农村劳动力的短缺，而随着人口结构的转变，城镇和农村一样面临劳动力短缺问题。因此，在中国的资源禀赋下，除了进一步完善农村社会保障体系外，还应当进一步推进城镇化、工业化，创造更多非农就业机会。

(三)提升人力资本，推动传统农民向现代农业经营者转变

舒尔茨认为，农民人力资本的差别是解释各国农业产出增长量和增长率的最重要因素。虽然目前的证据并不能充分支持教育对中国农业增长的重要性，但是，舒尔茨在对日本农业增长和现代化转型的分析中引用安东尼·M·唐的话并指出，日本对乡村教育的重视是在“尽管政府把教育作为一种投资，但传统农业还不能充分证明这种支出是正确的时候”[26]。正因为如此，在由传统农业向现代化农业的转型中，接受良好教育的农民才能在经营中制定良好的生产计划，更快地获取和掌握新技术，使用新的生产要素，记录和分析经营收益，应对各种风险，实现更有成效的经营。

提升农民的人力资本水平，既要提高农民的受教育水平，也要进一步加强对农民的培训，加快推动传统农民向现代农业经营者转变。继续落实好九年义务教育，降低农村儿童辍学率。进一步提高教育支出占GDP的比重，改善农村教育基础设施，提升农村教师待遇，提高师生比率。利用农业技术培训学校和职业农民培训等多种平台、多种形式，做好乡村干部、种植养殖大户、专业合作社负责人等重点人群的培训工作，提升这些人群的领导和示范带动作用。在有条件的地区，通过优惠政策吸引有志从事农业规模经营的毕业生或青年人才，并通过严格的准入评估和经营成效考核机制做好扶持和资助工作。

(四)加大农业支持力度，提升农业补贴效率

随着土地、劳动力和农药化肥等成本的不断上升，农业的比较收益不断降低，特别是粮食生产，一旦政策支持力度减弱，或不足以弥补成本上升带来的影响，粮食生产就可能出现波动，威胁食品安全。日本、韩国等发达国家的经验也表明，直至目前，农业生产率仍远低于经济其他部门，需要政府通过大力转移支付加以支撑。OECD数据显示，中国的农业支持力度大大低于日本、韩国等与中国人均耕地资源相似的国家，也低于欧盟国家平均水平。为此，中国需要进一步加大农业支持力度，按照乡村振兴促进法的要求，建立健全农业支持保护体系和财政投入保障制度，优先满足要素配置、优先保障资金投入、优先安排公共服务，确保投入力度不断增强。

改进农业补贴措施，提高农业补贴效率。根据OECD对成员国家的估算，在各类补贴方式中，基于经营面积进行补贴的支持方式对农户收入的影响系统地高于市场价格支持、基于产出的补贴、基于投入品使用的补贴。对投入品进行补贴的方式效率最低，平均只有17%转移到农户，因为大部分支持都被投入品供应商获得，部分支持则成为无谓损失。在市场价格支持补贴方式中，有24%～25%转移到农户。按面积进行补贴时，有47%转移到农户，转移支付的效率大约是价格支持的两倍，投入品补贴的三倍[13]。虽然如此，价格支持仍是日本、韩国最重要的补贴形式，也是中国目前最重要的补贴形式。为此，中国应在WTO农业协定框架下，探索降低针对投入品的补贴比例，提高基于面积的补贴比例，即降低“黄箱”政策力度，提高“绿箱”政策比例。例如，可借鉴日本、韩国经验，对具有不利生产条件的地区按面积进行补贴，既能减少撂荒维持耕地面积，又能提高农民收入，同时保持生态自然景观；也可探索对休耕或减少牲畜污染物排放的地区进行差别化补贴等。

提高补贴动态性和政策连贯性，提供一致的激励。根据各地条件为推动规模经营扩大设置参考范围，改进规模经营补贴不设面积上限的政策，针对接受补贴的农户设立监督和评估体系，根据经营成效调整后期补贴力度和方式。探索更为多样化的补贴形式，例如，对有条件的农产品，根据质量等级提供差别化补贴，以鼓励产品质量提升。也可借鉴日本经验，将补贴与稳定或提高农民收入结合起来，与前5年的平均收入(不包括最高值和最低值)相比，补偿农户90%的当年收入损失，减小产出或价格波动造成的收入不稳定。针对有志于从事农业经营的青年，设立有利于其长期从事农业生产的补贴制度。

(五)加快农业科技创新，重构农技推广体系

面对资源和环境压力，需要加快农业科技创新。在中国农业生产基本保持规模报酬不变甚至存在递减的情况下[11]，随着农业劳动力进一步减少和农药化肥使用量零增长，未来提高农业产出的关键将是加快农业研发和技术创新。加强知识产权保护，发挥私人研发机构和政府研发机构的协同作用。进一步加强高产抗性品种的选育，减少作物对化肥、农药的依赖性，提高作物对疾病和灾害的抵抗力。加快低污染化肥和低毒无害农药研发，提升化肥施用效率，减少农药使用。加快农业灾害监测技术研发，建立防灾减灾预警机制，积极应对气候变化和极端灾害天气，减少农业重大自然灾害造成的损失。

重构农业技术推广体系。增加农业技术推广投资，优化基层农技网络建设，加强农技推广人员技术培训，提升人员素质，促进农技推广人员专职推广农业技术。发挥多主体的补充作用，加强对村集体或村小组领导者、农业合作社领导者、种植养殖大户、化肥农药基层经销商等主体的培训和指导，积极发挥他们在辅助农业技术推广中的引领示范作用，加快技术传播速度，因地制宜引入新技术，克服小农户在获取技术上的局限。探索新的农技推广方式，在手机、电脑、电视等平台设置权威网站或节目，提供改良品种、农药化肥的科学使用方法、最新农业政策等相关信息。

(六)其他方面的政策选择

对中国而言，维持所有农产品自给自足的经济和环境成本太高，因此在合理保护和配置国内资源以实现水稻、小麦的完全自给自足之外，应适时适度辅之以进口，特别是经济作物，以确保粮食安全。适度进口不仅可以在一定程度上弥补国内资源的劣势，保障粮食安全，而且有利于促进我国优化农产品生产结构，将更多资源集中在战略性农产品和具有比较优势的农产品，实现从产量增长向稳健发展和可持续发展转变。按照加入世贸组织的承诺，我国取消了所有非关税措施，更易受到国际市场价格震荡的冲击，国际粮商垄断势力和国际资本金融炒作也加大了粮食进口风险，为此，应同时加强进口风险评估和监管。

继续推动节约粮食行动，减少其他环节浪费。继续坚持“光盘行动”，厉行节约，坚决杜绝餐桌浪费带来的无谓损失。改进农作物收割技术，减少收获环节损失。鼓励农业合作社、种植养殖大户等投资建设仓储设施，给予适当补贴。科学规划物流建设，改进运输工具存储保质水平，减少装卸环节漏洒损失。降低农产品加工环节损失，提高食品利用率。

最后，单独的农业政策的效力往往有限，因此还应以乡村振兴战略为依托，根据《乡村振兴促进法》的要求，通过教育、基础设施、健康服务、社会保障等领域的综合性政策形成合力，提升农业政策的有效性，有力推动农业高质量发展，促进乡村振兴战略目标的实现。