基于国家治理视域下我国公共管理政策的演变与特征分析

金立林

（南京财经大学，江苏南京，210023）

一、公共管理政策的概述

（一）公共管理政策的内涵

公共管理政策是指在一定时期里，公共权威部门为完成特定任务而制定的措施。具体的内涵可以从四个方面来进行分析，一是公共管理政策的主体，主体非常明确，必须是国家政府机关，具有权威性的社会团体等组织，不能是个人或企业。二是公共管理政策的目标，通常包括公共事务和政治统治，所以公共管理政策的目的性非常强，而且有明确的方向性。三是公共管理政策的实效性。由于公共管理政策是为了完成特定的任务而制定的，所以需要在一定的时期内才能发挥作用。这也就说明了公共管理政策并不是面对过去的，而是面向未来或现实的需求。四是公共管理政策的规范性。对于公共管理政策的制定内容通过具有权威性，所以要严格按照制定的内容去执行，有比较强的规范作用，是有利于社会的发展，能促进经济良好发展，协调社会关系。

（二）公共管理政策的特征

由公共管理政策的含义可以得出其基本特征，主要有五个方面的特征：一是具有比较强的阶级性及公共性。公共管理政策制定的主体是国家政府机关，是政府的行为体现，因此带有较强的阶级性。目的性也比较明显，是为了规范或引导公众的政策。而且本身的制定是为了服务于社会公共问题，所以也带有非常明显的公共性质。二是公共管理政策的强制性和合法性。这一特征极其清楚，就是指其制定的内容是符合我国法规法规的。公共管理政策有指导和规范的作用，公众需要服从公共管理政策的措施。三是公共管理政策的效率性和公平性。政府对社会分配进行调控的重要手段就是公共管理政策，其目标是为了实现社会的公平，所以具有公平性。另外，公共管理政策的制定和实施需要讲究效率，是服务于社会公共问题。四是公共管理政策的时效性和目标性。时效性主要是因为公共管理政策并不是面对过去的，而是面向未来或现实的需求，因此受到时间上的限制。目标性则是说明了公共管理政策是一种政治行为，是为了完成特定的任务而制定的。五是公共管理政策具有灵活性和稳定性。公共管理政策会随着时代的需求不同而变化，而稳定性则体现在政策的严肃性以及权威性上，稳定才能更好地实现目标。

二、我国公共管理政策演变的过程

（一）1978年到1998年我国公共管理政策的发展趋势

1978年，第十一届三中全会召开是我国公共管理政策发展的转折点。从这之后，我国公共管理政策的重心开始转移到社会经济的建设上。基于改革开放政策的实施，政府以建设经济为中心，力求快速发展我国经济。1979年的经济特区的设立，更加加快了我国沿海地区城市的建设。1984年，提出了有计划的商品经济，加快了经济体制改革的发展。1986年，启动了全民所有制企业的改革，更加深化了社会经济的建设。1992年确立了社会主义市场经济体制改革的目标，我国的经济建设又向迈进了一大步。1995年，“两个根本性转变”的目标被提出，经济体制发生了根本性的转变，从传统的计划经济体制转变成社会主义市场经济体制，而经济的增长方式也逐渐向集约型转变。到了1996年，外汇管理体制的改革也取得了重大的进展。

由于这段历史时期的发展需求，我国公共管理政策偏向于经济方面的发展。但是由于政策过度强调经济的效率，导致了一些社会矛盾日益凸显。加上世界格局的变化，世界金融危机也让我国面临着诸多的风险隐患。

（二）1999年到2020年我国公共管理政策的发展方向

1999年到2020年，由于经济全球化与科技的发展，产业结构需要不断进行调整，基于此政府根据我国的基本国情，在政策上做出了调整，逐渐从经济政策的重心开始转向经济政策和社会政策的双重发展。之所以会出现转变，主要有两个方面的原因。一是我国的经济发展得到了空前发展，目前已经进入了一个稳定的发展期，而且国家的财政收入有明显提高，我国的综合国力也有明显提升。二是我国公共管理政策的发展模式的转换为政策导向的转变提供了契机。新时代，公共管理的主体越来越趋于多元化，渠道也逐渐增加，传媒、民众对政策的发展走向也产生影响。在公共政策的议程模式中，越来越凸显民主化的特点。在此阶段，我国公共管理政策的发展方向主要有：一是早期我国为了全面扩大就业，着力解决民生问题，采取综合性政策手段。由于国内内需不足，为了促进财政政策和货币政策能稳定积极地发挥作用，需要维持我国经济的稳定增长。国家政策为偏向鼓励支持中小企业的发展，对于特殊人群颁布了就业保护政策。二是到了中期，就业结构矛盾日益凸显，为了推进就业方向的转移，政策的颁布会往社会保障方面的内容靠拢。国家调整了养老保险、户籍制度等政策，完善社会保障体系的建设，加强建立民众的生活保障制度，提高民众的生活水平。三是针对后期阶段的发展需求，为了建立并完善市场的规范，颁布了市场规范制度；为促进农村的增加，加强了扶贫工作；加强对低收入群体的保护等相关的政策制度。

三、我国公共管理政策演变的因素

我国公共管理政策之所以会出现从一开始的偏向经济政策到逐渐向经济政策和社会政策双重发展的演变过程，究其原因主要有政策环境的变化、政府财政收入能力的增强以及社会矛盾的日益凸显等原因。

（一）政策环境的变化

政策环境的产物就是公共政策，这两者之间的关系密不可分，彼此间相互依存，相互作用以及相互影响。总的来讲，环境能决定政策的发展走向，并且制约着政策的发展，环境具有主导作用，而政策却能塑造和改善环境。我国公共管理政策的发展受到政策环境的影响极大。以我国的人口政策的制定为例，二十世纪七八十年代，由于受到“马寅初事件”的影响，我国人口基数剧增，严重影响我国的经济发展。基于此，政府为了控制人口的增长速度，颁发了一系列的控制人口的政策，其中就有计划生育政策，提倡少生优育。而在2015年，政府根据我国人口的发展趋势提出了全面二孩政策。由此可见，环境决定和制约政策的发展走向，而反过来政策能改善和塑造环境。

（二）政府财政收入能力的增强

政府之所以能把重心转移到社会政策上，这主要是政府财政的收入能力有显著的提升，由于受到财政体制改革的影响，国家财政收入增加了，这使政府有更多的资金可以投入到社会政策的发展中。在20世纪80年代初，我国政府的财政收入曾一度下滑，甚至在90年代还出现了赤字，这导致政府无暇顾及社会政策。而到了新时代，我国政府的财政收入的涨幅明显，因此政府开始重视社会政策的发展。

（三）社会矛盾的日益凸显

改革开放后直至20世纪90年代后期，我国政府的发展重心都在经济政策上，忽略了社会政策的发展。例如，将国有资产从医疗体制和教育体制中撤除，把这个两个领域推向了市场。在这个阶段，改革开发坚持的指导思想是优先效率。一切建设都围绕着经济的发展，为了促进经济发展最大化，有时会忽略民生的发展。

但是随着时间的推移，我国经济得到了空前的发展，我国的综合国力也突飞猛进，科技发展迅猛，网络传媒也得以发展，国民素质有了明显的提升。在经济稳定发展的前提下，越来越多的民众也开始重视跟自身利益相关的教育、医疗、就业、住房、社会治安等问题，因此民生被提上了议程，我国的公共管理政策的发展变成了重中之重。

四、我国公共管理政策演变的特征

我国公共管理政策演变的特征大体有以下几点：

一是政府制定公共管理政策的渠道趋于多元化。一个社会的存在肯定会有很多挑战，但是政府的资源是有限的，无法应对所有的挑战，因此需要政府做出取舍。以往公共管理政策的制定方式比较单一，往往取决于政府内部单方面的决策。而随着时代的发展，影响决策除了权力之外，还出现了更多的影响因素。例如大众传媒对相关社会问题的讨论以及社会大众的关注都会间接影响公共管理政策的发展方向。

二是民众参与程度越来越大。民众参与公共管理政策的制定涉及到了议程的设置模式。通常议程设置的模式可以分为6种，分别是关门模式、内参模式、上书模式、外压模式、借力模式以及动员模式（如表1）。最传统的议程设置模式就是关门模式。在这种模式里，议程由决策者提出，实质上不存在公共议程，换句话来说，也就是民众无法参与政治政策的制定的。这种模式在改革开放的初期，是我国最常见的公共议程模式。例如早期的物价改革，就是属于关门模式。在计划经济到市场经济的转型中，政府出台了一系列控制价格的措施，而这引起了抢购热潮，虽然不少人的利益受损，但是仍在承受的范围内，因此也没出现太多变故。动员模式和关门模式一样，都是由决策者提出议程，只不在过动员模式里，决策者会动员民众支持议程。这种模式民众开始了有了参与度了。内参模式的议程虽不是由决策者提出来的，而是由政府内部的智囊团提出的，在这种模式中也是没有民众的参与，只有政府内部的互动交流。借力模式也是由智囊团提出议程的，只不过借力模式中智囊团会把自己的建议告知公众，寻求公众的支持，以此借助公众的力量让决策者接受自己的议程。这点和内参模式是完全相反的，内参模式的智囊团是不希望公众知晓自己的提议，怕公众反对，导致决策者的不同意。上书模式从字面上来理解就是给决策者写信，提出政策建议。随着我国社会自由度地不断扩大，公众的发言权也越来越不受限，因此上书模式将是我国议程设置的主要模式之一。外压模式则比较注重舆论的导向以及民众的意见。之所以称之为外压，主要是借助了外部的压力来给决策者施加压力，而这也需要消耗大量的时间。外压模式的民众参与程度比较高，带有很明显的民主色彩，是我国公共管理政策的议程设置的趋势。

表1 议程设置的模式

五、结论

综上所述，直至20世纪90年代的中期，我国的公共管理政策仍然只有经济政策，而严重缺乏社会政策，但是随着我国经济的快速发展，政策环境也一直在变化，加上我国的社会矛盾日益凸显，原本单一的公共管理政策已远远无法满足我国的发展需求，并且逐渐出现了变化，社会政策的权重也随着加重。我国的公共管理政策已经发展成经济政策和社会政策共同发展的阶段。在未来的阶段，由于政策环境会不停地出现新的变化，因此对于我国公共政策的发展来讲，要不断地进行调整，让其和社会的发展相适应，这样社会才会不断地进步，有利于我国的全面发展。