农产品产地批发市场发展问题研究

齐红艳

在政府与市场关系视角下，基于对内蒙古赤峰市宁城县设施蔬菜产地批发市场发展现状的深入分析，研究其存在问题及形成原因，从而探究出国家政策、法规、制度层面对农产品产地批发市场发展的影响和局限。参考国内外农产品产地批发市场的成功做法，提出构建公益性农产品批发市场体系、加强政府扶持和监管是农产品产地批发市场破茧升级、实现长久繁荣的根本性措施。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》现已立法公布，这体现了党中央对实施乡村振兴战略的高度重视。实施乡村振兴战略的重点是实现产业兴旺，实现产业兴旺关键是产地市场兴旺。生产出来的东西卖出去才能实现价值，所以说离开产地市场谈产业兴旺只能是空谈。在宁城县，设施蔬菜产业生产体系快速发展，生产总量大幅度提升，但由于政府与市场关系影响，产地批发市场建设却相对滞后，市场对乡村主导产业发展的局限性不断凸显。宁城县从1996年开始发展设施农业，现宁城县设施农业面积达50万亩（综合占地面积），年产蔬菜120万吨，产值48亿元，从业7万余户、17.3万人。设施蔬菜产业使宁城县农民人均增收5010元，占农民人均可支配收入的41.3%。位居内蒙古自治区首位。宁城县先后荣获全国蔬菜生产基地重点县，无公害蔬菜生产示范县等国家级荣誉称号。2017年10月，宁城县成功承办了2017年度中国·宁城设施农业发展论坛暨中国设施园艺学术年会，全国设施农业顶尖专家学者及企业家400余人参会。与生产体系的“强健”相比，流通领域的“孱弱”正成为影响产业发展的主要矛盾。2020-2021年宁城县设施番茄越冬茬和夏茬农民收益出现了近五年来的最低点。产地市场拉动能力与生产规模和技术的不断提升越来越不匹配，批发市场小马拉大车动力不足。在乡村振兴大背景下，加强农产品产地批发市场建设，做大做强产业龙头，推动建立现代农业产业体系显得尤为重要。

市场运营困难

1.市场组织协调困难。市场组织是农产品产地批发市场运营的关键。目前通行情况是由具有一定经济实力和组织能力的民营企业作为市场的组织者。但由于产地批发市场盈利能力小，吸引民间资本投入有难度，再加上用地政策影响，吸引有实力的企业比较困难。目前，宁城县还没有区域性蔬菜中心批发市场，乡镇专业批发市场开办者和经营者基本上依靠农户，大多是单个农户或几家农户合资创办或经营。市场住宿餐饮条件差，缺乏污水处理设施、消防设施、垃圾处理设施等基础设施。没有现代电子结算系统、信息服务系统。政府扶持仅局限于场地地面硬化、防雨交易棚建设和农产品质量安全检验检测设备等环节。由于蔬菜批发市场组织能力弱，集货分散，与销地大市场、高端市场“门不当、户不对”，无法实现链接。

2.批发市场高收费是我国农产品流通中的一个顽疾。宁城县每个设施蔬菜产地批发市场每年的摊位费和房屋租赁费在10-15万元不等，市场经营成本还包括交易费提成等费用。市场开办者天然的逐利性使市场经营成本不断攀高，使入驻市场进行交易活动的合作社、经纪人、采购商的利益受到伤害。合作社、经纪人、采购商等流通主体进场经营的内在动力受压，造成批发市场运营成效低，场内物业空置，出现空场现象。有的批发市场因无法持续经营，市场经营权频繁流转。宁城县设施蔬菜产地批发市场几乎都出現交易大厅大量空置现象，近两年，有的市场物业使用还不到一半，宁城县最大的蔬菜批发市场每天最大集货量可达500吨，但实际有时还不到100吨。

政府对市场监管困难

1.政府部门对产地批发市场的秩序监管遭遇法律壁垒。按照《中华人民共和国农民专业合作社法》第三条规定，农民专业合作社以其成员为主要服务对象，可以开展农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏及其他相关服务。在这条法律制约下，宁城县市场监管部门无法取缔合作社自设蔬菜收购摊点，造成每个乡镇蔬菜产地批发市场附近和公路沿线都有十几个不规范收购摊点，直接对进入批发市场的蔬菜产品进行了分流，导致批发市场蔬菜总量不足，无法满足大采购商的需求。慢慢使批发市场丢失了大的采购商，降低了蔬菜产品的议价功能。不良小经销商、经纪人不付收货款的事件时有发生，直接制约了蔬菜产地批发市场的规模化、组织化发展。蔬菜市场价格透明性差，竞争性受到抑制，削弱了农民对采购商的议价能力，宁城县有时每斤菜能降低价格0.2元。

2.由市场经营者负责的农产品质量安全管理遇到制度缺陷。首先，因为农产品质量安全测试成本很高，市场测试越多成本越多，市场经营者利益受损越多，就越难产生内部测试的动力。其次，市场检测人员没有法律法规的约束，错检漏检无需承担责任，需要检测的批次和指标也比较随机。因此，从制度层面将农产品质量安全检测与管理工作推给市场经营者是有缺陷的，由其承担检测成本是不合理和不安全的。政府部门为宁城县蔬菜产地批发市场配备了较好的质量安全检测硬件设施，能够对进场交易的蔬菜进行较好的检验检测，但由于高昂检测成本和配备专门工作人员会增加市场经营成本，市场经营者只注重销地市场有准入需要的、有“索票”、“索证”要求的质量安全检测，对销地市场没有准入需要的，蔬菜市场本身没有强烈的愿望来严格控制蔬菜产品的质量，更谈不上建立质量追溯体系。而政府在市场运营中不占主导地位，话语权小，无法较好地行使农产品质量安全监督管理职能。

用地政策落实存在问题

1.土地用途支持政策在运作和管理上有困难。《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（简称38号文）仅进行了原则性表述，缺乏针对农产品产地批发市场用地供应的具体操作办法，既没有专门农产品产地批发市场用地政策，更无法从用地政策上体现农产品批发市场的“公益性”。由于没有明确相应的供应地类，土地供应只能按照商服用地进行拍卖，交易价格由高地价市场决定，违背了农产品产地批发市场的公益性要求。

2.政府行政政策与企业经营战略之间存在博弈。在现行政策下，农产品批发市场的土地用途往往按一级类商服用地、二级类的批发零售用地供应，土地交易价格由市场竞争确定。国家从土地使用制度改革的方向出发鼓励以租赁方式提供土地，探索利用农村集体经营性建设用地。在现行的投融资体制和产权制度下，企业没有租赁土地和使用集体土地创办农产品产地批发市场的愿望。因为产地批发市场在征地时需要支付大量资金，而长期经营又需要免租金培养固定客户，利润缓慢，资金压力较大。并且，土地和集体土地的租赁不稳定，容易发生利益纠纷，影响企业的发展。宁城县乡镇设施蔬菜产地批发市场建设用地基本上是村民委员会以返租倒包方式提供土地租赁供应，每年的用地和房屋租赁费在10--15万元不等。按工业用地拍卖招引有实力的企业，不太容易做到。2016年以来，宁城县政府多方招商拟在三座店镇敖汉营子村建设占地280亩的农产品产地综合批发市场一处，因项目投资大，风险高，回收期长，难以吸引有实力的企业。

公益性建设存在问题

1.缺乏整体规划。我国2015年重新启动了公益性农产品批发市场试点建设。但我国的农产品市场建设关注“最后一公里，偏重于销地”。对“最前一公里”的产地批发市场重视不够。在建设条件、布局选址和体系构建上，均缺乏可操作的、完整的、系统性的规划依据。目前，在省、市层面，农产品批发市場建设缺乏整体性规划。

2.财政投入不足。农产品产地批发市场具有公益性功能特点，因为它面向生产者农民，是为这个庞大的群体服务的，需要政府给予相应的政策、资金和管理支持。现实中农产品产地批发市场没有国家统一的政策法规明确规定的全国范围内的对公益性职能的扶持，只是得到政府某一职能、某一项目的资金、政策扶持。宁城县设施蔬菜产地批发市场的政府扶持就仅局限于场地地面硬化、防雨交易棚建设和农产品质量安全检验检测设备等环节，这对于维持系统、全面、高标准的公益性职能是不够的。

3.公益性建设立法滞后。我国至今没有出台专门的针对农产品批发市场的法律法规。目前，管理农产品批发市场主要依靠《公司法》《农产品质量安全法》等，但以上法律没有涉及到农产品批发市场公益性的相关内容，导致公益性职能内涵不清晰。

从美、日、韩等国成功的发展经验看，他们均通过开办和管理公益性批发市场，实现降低流通成本、保障食品安全、抵制价格上涨的政策目标。他们均把农产品产地批发市场作为公益性事业来承办，政府部门从市场的投资建设到市场管理都发挥着绝对主导作用。在市场场地和设施收费中，更能体现不以营利为目的的公益性。

从国内情况看，中国最大最响的品牌农产品批发市场有山东寿光蔬菜批发市场、山东蛇窝泊果品批发市场、北京新发地批发市场。这些品牌市场经久不衰、长久繁荣的奥妙就是政府的鼎力相助和保驾护航。山东寿光市蔬菜批发市场始建于1984年，累计投资2亿元，投资开办主体为寿光市政府及国有企业，经营管理主体是寿光市蔬菜批发市场有限公司，为事业型企业；山东蛇窝泊果品批发市场是政府占绝对主导地位的农产品批发市场。1997年，山东省烟台市栖霞市蛇窝泊镇政府，投资1200万元，建设一期工程。1998年，蛇窝泊果品批发市场被省计委正式立项。1999年，二期工程建设投资5000多万元。2000年，三期扩建工程投资5800万元。2004年列入国家现代化市场改造计划项目，投资8244万元。北京新发地市场1988年开办之初，北京丰台区政府投资3万元、花乡乡政府投资2万元，新发地村投入10万元，共计15万元起步发展。2012年北京市政府投资1.8亿元对新发地市场进行改造升级。这些市场因为有政府的支持都有条件很好地完成批发市场的公益性功能。

厘清主体实现市场向公益性机制转型

政府是农产品产地批发市场的公益性责任主体，需要出台扶持政策、鼓励政策、监管办法来保障农产品产地批发市场实现公益性职能。政府可以采取多渠道、多方式、多环节实现农产品批发市场的公益性职能。

1.可以由政府和批发市场开办者签订合作协议，约定批发市场开办者的责任和义务。给予批发市场开办者必要的经营性财政补贴和税收、用水、用电等优惠政策，以此弥补批发市场运营的成本。促使批发市场开办者提供平价或微利公共服务，从而使合作社、经纪人、采购商进驻批发市场的交易无成本或微成本，鼓励他们进入批发市场开展经营活动。

2.研究制定采购商激励机制。如当采购商在产地批发市场内的交易量达到规定数额时给予一定的奖励，鼓励采购商入驻批发市场。

3.政府也可以在重要农产品产地市场设立检测部门或聘请第三方机构，通过建立质量安全监测、监管电子信息平台等来实现公益性职能。

4.完善用地支持政策、鼓励改进供地模式来实现农产品批发市场的公益性职能。宁城县正在尝试制定返还部分土地出让金和市场运营初期以实际交易量进行价格补贴的招商引资优惠政策，以此吸引有实力的企业来宁城县开办区域性农产品中心批发市场。

5.政府监管部门要建立具体的制约机制和监督机制，从制度层面来保障为批发市场提供公益性服务。

增加投入加强市场的公益性设施建设

政府要适当增加财政投入，为农产品产地批发市场的公益性建设提供财政和政策支持。改善市场用地和市场基础设施建设方面公益性建设的短板。对仓储、保鲜、加工、冷链配送等重点领域的改造实行财政补贴和贴息。重点支持供水、供电、通信、污水处理、垃圾处理、消防等设施的公益性建设改造。支持建立质量检验系统、电子结算系统、信息采集与发布系统、安全监控系统。

强化市场监管制定市场规则

政府是农产品产地批发市场的监管主体，农产品产地批发市场的公益性功能能不能得到发挥，在多大程度上取决于政府的监管。同时，农产品产地市场的公益性功能需要政府辅以相应的制度安排来促进，具有制度层面的保障才能有效发挥。因此，地方政府要切实承担起监管责任。

调整农业资金的支持重点和投入结构

放眼长远，建一个市场，就能带一串产业，兴一方经济，富一方百姓。政府把农业资金投入重点转向农产品产地批发市场建设，调整财政支持的渠道、种类和扶持力度。

在规模化发展的关键区域规划建设功能齐全、辐射面广的公益性中心批发市场，以此做龙头，以农产品产区乡镇专业批发市场为基础形成强有力的公益性农产品批发市场体系，才能有效促进乡村产业的繁荣发展。

要繁荣农产品产地批发市场，实现产业兴旺、乡村振兴的目标，仅仅依靠几家农户的力量是没办法做到的。从实际情况看，农产品产地批发市场经营企业的逐利性与农产品产地批发市场的公益性功能难以融合，两者兼容存在一定难度。基于现实思考，构建公益性农产品批发市场体系、加强政府扶持和监管是实现农产品产地批发市场破茧升级、长久繁荣举纲目张的根本性措施。

（宁城县农牧局）

参考文献：

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