山东落实林业贴息贷款政策的模型设计及实现路径研究

省林业保护和发展服务中心 杜庆松 陈 莹 王瑞雪 刘 红 白树伟

2021年6月4日，财政部、国家林草局修订了《林业改革发展资金管理办法》，要求采用以奖代补、先建后补、贷款贴息等方式，积极创新林业改革发展资金使用管理机制。为落实好林业贴息贷款政策，发挥贴息的杠杆和导向作用，拓宽林业保护发展投融资渠道，山东省林业保护和发展服务中心组织调研6市13县，深入调查林业贴息贷款政策落实情况，了解山东基层主管部门和项目单位政策需求、意见建议以及存在的问题和困难。在此基础上分析研究，提出了山东落实林业贴息贷款政策的模型以及实现路径建议。

一、我省落实林业贴息贷款政策的基本情况

（一）支持方向。2020—2021年，山东省累计落实中央财政贴息资金4479 万元，补贴涉林贷款22.73 亿元，主要支持了苗木花卉（补贴贷款10.95 亿元，占总规模的48.2%。下同）、特色林果收购加工（6.48 亿元，28.5%）、经济林（2.22亿元，9.8%）、森林旅游（2.75 亿元，12.1%）、工业原料林（0.33 亿元，1.4%）等项目。

（二）调研发现的问题和基层存在的困难。一是贴息重点把握不够准确。主要表现在果品收购加工项目的设计和相关资料不够完善，对于通过贴息项目服务乡村振兴的认识不够深入系统，对贴息企业发挥示范带动作用、带基地联农户、解决当地林农果品销售难题、保持林农收入稳定的作用认识不够。

二是项目监管需要进一步加强。项目监管频次不够，项目建设期内还需要加强经常性监管。具体经办人员仍需要加强项目监管知识学习培训，明确项目监管周期，掌握一个周期内的具体工作环节以及重点环节的监管内容和方式方法。

三是立足省情林情落实政策还需要深入挖掘支持范围和重点。山东是林业产业大省，其中经济林产业是重点林业产业之一，经济林产量在全国位居前列。围绕服务乡村振兴战略，通过支持林业企业以带基地联农户的方式，稳定林农果农收入、解决劳动力就近就业、促进经济林主产区区域经济发展具有十分重要的意义。在落实政策中，还需要深入挖掘支持范围和重点，研究对经济林产业和林农果农的支持方式，更好发挥贴息引导作用服务乡村振兴。

四是贴息率需要进一步提高。营造林项目中，工业原料林项目在林木采伐变现前和经济林项目进入盛果期前，项目单位以投入为主，基本没有收入。项目变现前，每年需要支付贷款利息、土地租金、开展森林抚育等，资金投入一直在增加，项目单位资金周转压力较大。需要进一步提高贴息率，减轻项目单位财务费用压力，调动社会资本参与生态建设的积极性。

二、山东落实林业贴息贷款政策的模型设计

为解决山东基层主管部门和项目单位在贴息政策落实过程中遇到的困难和问题，需要科学合理设计政策模型，明确有关程序、内容等要求，更好发挥贴息杠杆和导向作用，促进全省林业资源保护和高质量发展。模型主要包括以下内容：

（一）贴息范围。根据近年来山东省林业贴息贷款工作实践和基层政策需求，设计贴息重点范围如下：营造林、果品收购加工、国有林场（森林公园）生态旅游、黄河流域生态保护发展等林业贷款项目。其中：营造林项目重点服务国土绿化和科学绿化试点示范省建设；果品收购加工重点支持经济林产业实体，服务乡村振兴战略实施；国有林场（森林公园）生态旅游项目通过支持生态旅游，促进国有森林资源保护发展；黄河流域生态保护发展重点围绕黄河国家战略，对黄河流域的生态保护发展林业项目予以支持。

（二）贴息率。根据财政资金预算安排情况，设计为3%～6%，单笔贴息率最高不超过贷款实际利率。

根据项目建设内容对服务国家战略落实、全省经济社会发展的贡献程度，综合财政资金预算规模以及政策目标、项目单位预期收益率等因素，设定评估指标，计算项目评估得分。根据评估结果确定各类项目具体贴息率，既发挥贴息杠杆的放大作用，又能够有效调动社会资本投融资积极性。其中，对服务黄河流域生态保护和高质量发展以及科学绿化试点示范省建设贡献较大的项目，预期收益率较低的按最高贴息率予以贴息，预期收益率较好的，按同期贷款基准利率贴息；一般项目按3%予以贴息；其他项目贴息率定在两者之间，根据评估得分确定。

（三）管理程序。一是贴息预算申报。实行逐级审核、逐级申报制度。各级林业主管部门对当地符合贴息条件的林业贷款或计划贷款审核汇总后，按相应的贴息率计算出贴息需求，逐级审核上报贴息预算。同时加强预算绩效管理，预算申报同时报送绩效指标和绩效目标。

二是贴息资金申报。对一个贴息年度内存续的林业贷款，根据贷款规模、项目年度完成投资额、存续时间、贴息率，准确计算出应贴息资金，各级林业主管部门逐级审核汇总上报。对于投入林业项目的贷款规模核定较复杂的，可以参照贷款规模和项目实际投资额，合理确定应贴息的贷款规模。贴息资金申报情况应及时通报同级财政部门。

三是贴息资金下达。根据各自管理权限，林业主管部门制定贴息资金项目计划，财政部门逐级下达预算资金指标。贴息资金拨付项目单位前，最末一级林业主管部门应当加强资金拨付前的项目检查，并将检查结果通报同级财政部门作为拨付贴息参考。

四是项目期间监管和年度绩效评价。加强对在建项目的期间管理，同时每个贴息年度末开展一次年度绩效评价，科学评估项目建设成效，判断财政目标实现程度，及时发现问题、分析原因、整改完善，确保绩效目标按期实现。

五是竣工项目检查验收。贴息项目竣工后及时组织验收，形成项目管理闭环，并对相关档案整理归档。竣工项目的检查验收，应当重点关注贷款存续时间、项目建设内容与投资计划的一致程度、财务支出、档案管理等内容。竣工验收可采用项目单位自验、申请验收、主管部门验收的程序和方式进行。验收合格的，及时向项目单位出具验收结论；验收不合格的，告知项目单位存在问题以及整改完善的措施、限期，整改完善后再行验收；验收不合格又无法整改的，应当调减贴息资金或取消贴息资格。

三、实现模型的路径建议

（一）立足我省林情，加强省级财政贴息支持。新修订出台的《林业改革发展资金管理办法》，明确资金主要用于“森林资源管护、国土绿化、国家级自然保护区、湿地等生态保护方面”。对其中以贷款贴息方式开展的，通过申请中央财政贴息资金予以支持。同时，对服务乡村振兴战略等其他项目，加强省级财政贴息支持，引导林果加工企业面向当地林农果农开展收购加工，及时消化当地经济林产品，避免林农果品滞销，保持经济林主产区林农收入稳定，促进乡村振兴。

（二）加强制度建设，优化政策服务。根据新修订的《林业改革发展资金管理办法》和林业贴息贷款项目管理实际需要，加强制度建设，重点对贴息范围、贴息率、申报程序、申报要求、监管职责等内容予以明确，为基层主管部门开展资金申报、项目监管等工作和项目单位争取政策支持提供便捷高效的政策服务，更好推动林业贷款贴息政策落实，促进林业实体经济发展。

（三）整合两级财政资金，形成贴息合力。找好中央财政贴息重点和山东林业产业的结合点，对科学绿化试点示范省建设、生态保护与修复、黄河流域生态保护和高质量发展有关的贷款融资项目，同时申请中央财政贴息资金和省级财政贴息资金，形成政策支持合力，更好服务黄河国家战略实施和科学绿化试点示范省建设。

（四）加强业务培训，促进政策规范落实。以政策解读和业务操作为重点，加强集中培训，提高基层管理人员政策理论水平和业务能力。以现场案例教学为主要形式，为各地及时提供技术指导和服务。根据基层主管部门和项目单位实际需求，开展差异化技术培训、按需培训。通过多种培训方式，帮助基层主管部门和项目单位更好掌握政策，加强管理，发挥贴息资金效益，推动全省林业保护发展。