重大公共卫生事件的地方应急法治

陈黎

(安徽开放大学省直分校，安徽 合肥 230001)

一、问题的提出

在气候变暖、环境污染、生态平衡破坏的背景下，未知病毒的出现、变异，跨越物种传播，日益威胁到人类的生命健康，公共卫生体系面临前所未有的挑战[1]。社会突发高风险的非常状态甚至紧急状态，对国家治理体系和政府执政能力形成巨大考验。在巨大压力下，任何环节的问题，可能迅速凸显和扩大，成为整项工作推进的短板，引发社会关注。应对新冠肺炎疫情，我国成绩的取得非常不易，但是疫情风险初现时，某些地方也存在工作被动、未能及时预警和公布疫情并及时采取应对处置措施等问题[2]。

突发重大公共卫生事件中，地方政府是抗疫的排头兵和执行者，担负发现并遏制疫情于萌芽阶段的关键角色。如何赋予地方应急权责，使其既能快速应对突发疫情，又能抑制防控措施的不当滥用，进而维护地方政府权威，推进良好的地方治理，是一个重要问题。疫情防控的权责配置，权力过度向上集中，不利于发挥地方防控的积极主动性，而且不同区域和不同阶段，防控策略也存在差异化[3]；向下大幅放权，地方又会出现不规范、过激的措施。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，针对疫情暴露出来的短板和不足，要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。在坚持中央领导指挥的前提下，塑造主动担当、回应民众、监督有效的地方政府形象，是完善公共卫生应急体制的趋势，也是推进民主法治和地方治理的必然要求。

二、重大公共卫生事件的法律规定与应急体制

在法律规定上，不同的法律法规之间分工协调不尽合理。《中华人民共和国突发事件应对法》(简称《突发事件应对法》)第三条限定了突发事件的外延，表明该法适用于自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。而《中华人民共和国传染病防治法》(简称《传染病防治法》)只适用于传染病防治，相较于《突发事件应对法》，是特别法与一般法的关系。防控新冠肺炎疫情，应当优先适用《传染病防治法》，没有相关规定的，可以适用《突发事件应对法》。而《突发公共卫生事件应急条例》是国务院2003年出台、2011年修订的行政法规，国务院统一领导下的应急机制，主要针对有重大社会影响的突发事件，包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。《突发公共卫生事件应急条例》在法律位阶上低于《突发事件应对法》和《传染病防治法》，3部法侧重点各有不同，但是内容都相对集中在政府防控措施方面。然而，从法律制度体系的分工协调角度看，《突发事件应对法》作为全国人大常委会制定的法律，过于偏重政府职权的规定，缺乏顶层设计，难以起到统领性作用。《传染病防治法》对各级政府的权力配置等方面的不同内容，实际架空了《突发事件应对法》的相关规定，而《突发事件应对法》第四十九条第十项在应急处置措施方面的概括授权条款，直接适用于疫情防控也引发了争议。

面对不明传染病，地方抗疫的被动等待与超出权限现象并存，这也成为重新审思和改革公共卫生应急体制的契机。《突发事件应对法》第四条强调了属地管理为主，应急管理重心下移，更符合对人民负责的理念和优化治理体系的导向。而《传染病防治法》比较重视“条”的管理机制，新冠肺炎疫情作为传染病进行管理，必须进入“传染病目录”而层层审批，未进入“传染病目录”就不能适用相关防控制度。“传染病目录”采取法定主义模式，分为甲、乙、丙类，并对应相应的疫情控制措施，立法目的在于平衡不同法益，保障人权。然而，《传染病防治法》在垂直权力的配置上，偏于向上集权，一定程度上束缚了地方政府的“手脚”。尤其面对未知病毒带来的风险，在有权机关决定和公布预警之前，地方政府采取何种措施“防范于未然”？缺乏法律赋权而容易陷入被动。新型冠状病毒是不同于以往的新型病毒，对其致病机理、传染途径、机体损伤等方面，人类的认识几乎是零。面对未知病毒，风险尚不能确定之前，地方政府能否有权先采取行动，还是等待上级明确授权，可以采取什么程度的措施，不仅是疫情对选贤任能和干部担当的重大考验[4]，也成为风险规制和治国理政的重要理论问题。

三、应对重大公共卫生事件的地方权责

疫情防控是社会、政府、国家乃至世界共同的重大任务，我国不仅要修订完善疫情防控的法律制度体系，强化疫情防控的实施机制，更要重视地方作为排头兵和执行者的关键角色。《传染病防治法》把传染病病种调整、疫情预警、预防控制措施等重要权限，向上集中在中央和省级卫生行政机关，省级以下地方政府缺乏应急权限，并不利于发挥地方预防疫情的积极主动性和责任担当。针对未知传染病防控，我们可以对预防预警、控制措施两个主要方面，结合《传染病防治法(修订草案征求意见稿)》(下文简称《征求意见稿》)①，从纵向分权的角度，剖析《突发事件应对法》《传染病防治法》以及《征求意见稿》对地方权责的配置。

(一)预防预警

在预防预警阶段，省级以下地方政府缺乏预警和疫情发布权限。《突发事件应对法》为实现突发事件的属地管理，第四十三条规定了县级以上政府发布相应级别的警报，但是具体权限，援引有关法律、行政法规和国务院规定。而《传染病防治法》并没有继续落实地方政府对疫情信息的预警权限，该法第十九条规定国务院卫生行政部门和省级政府的预警权，而第三十八条规定对辖区的传染病疫情信息，省级政府卫生行政部门平时可以定期公布，但是传染病暴发、流行时，只有得到国务院卫生行政部门的授权，省级政府卫生行政部门才可以公布。国务院《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条也是类似规定。也就是说，省级以下地方政府及其卫生行政部门都没有预警和疫情信息的公布权限。向上集权的本意可能是规范疫情的权威发布，避免社会秩序和经济发展受到不准确信息的影响。然而，过度追求疫情的精准研判和权威发布，研判未知病毒的时间长，很可能延误防控疫情的最佳时机。为了提高地方防控疫情的主动性，尽可能将疫情遏制于萌芽状态，又能规范信息发布，最大程度避免社会恐慌情绪，《征求意见稿》第四十三条把法定传染病的疫情发布权赋予县级以上疾病预防控制机构，把传染病暴发、流行的疫情发布权赋予了县级以上地方政府卫生健康主管部门。同时《征求意见稿》第二十四条规定了县级以上政府发布预警的权限，没有明确规定，则需要按照有关法律、行政法规和国务院规定。由此可见，区分两种发布权，即预警发布权和疫情发布权[5]很有必要，《征求意见稿》意图下沉权限，把权限赋予基层政府，并在疾病预防控制机构和地方政府之间做了分权。然而，地方政府发布疫情信息的前提条件是，传染病的暴发和流行的认定，而发布预警的权限和程序，尚待有关法律、行政法规和国务院规定明确。

(二)控制措施

疫情发生后，政府及相关机构有权对病人、病原携带者、密切接触者实施隔离，甚至实施社会经济管制等措施，防止疫情蔓延。《突发事件应对法》第四十九条规定了履行统一领导职责的政府有权采取的应急处置措施。该法第七条也规定了，统一领导职责的政府是根据涉及的行政区域范围而决定的，没有波及全国的突发事件，由地方政府负责应对。而《传染病防治法》除了规定医疗机构和疾病预防控制机构有权采取的预防和控制措施，第四十一条和四十二条也规定了地方政府可以采取的隔离措施和紧急措施。

其一，在中央对新发传染病的病种认定之前，地方无法采取阻断传染病的临时性措施。《传染病防治法》对传染病类别采取法定主义模式，传染病病种调整只限于乙类和丙类，且只能是国务院卫生行政部门报经国务院批准。对未知传染病坚持先病种认定，再采取防控措施，难以适应未来复杂严峻的公共卫生安全要求。应强化地方对疫情风险的预防权责，调动地方的主动性和积极性，尽可能把疫情遏制在萌芽阶段。发现未知传染病，《传染病防治法》没有直接赋予地方采取防控措施的权限，可能会延误防控时机，会造成传染病蔓延。对于新发传染病，基于风险预防理念，只要不能排除合理怀疑，无须等待病种认定，地方享有临时风险处置权。《征求意见稿》第五十条有明显改进，对新发传染病、具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病，县级以上政府有权预先采取甲类传染病预防、控制措施，同时立即上报上级人民政府。

其二，对隔离措施的规定，过于限制县级以上地方政府的权限。《传染病防治法》第四十一条限定于甲类传染病，地方政府可以先行采取措施，再请上一级政府批准，不批准则解除隔离措施。而对于紧急措施，前提是传染病暴发、流行的判断，以及按照预案防治，仍存在采取紧急措施的必要性，更为关键的是必须报经上一级政府批准后，才能实施。因此，对于新冠肺炎，中央没有决定纳入乙类传染病并采取甲类传染病防控措施之前，地方政府采取何种隔离措施，在法律上都存在依据不足的问题。

何为隔离措施？《传染病防治法》也没有明确其内涵和外延。紧急措施可否突破《传染病防治法》第四十二条，适用《突发事件应对法》第四十九条第十项的概括授权条款，也是有争议问题。新冠肺炎疫情暴发时，不少地方倾向于优先适用《突发事件应对法》第四十九条，以指挥部的名义采取《传染病防治法》规定之外的防控措施[6]。比如，公布确诊和疑似患者的生活区域、公共场所佩戴口罩、一米社交距离、使用健康码等，措施创新而实用；停学、停业、封闭公共场所，甚至小区封闭式管理等，管制程度较高，效果显著；为了防止疫情的跨区域传播，地方政府对外地抵达人员(全部或特定地区)居家检疫隔离，甚至劝返，直至对特定地区全面封锁。虽然地方防控措施起到了很好的效果，取得了抗击疫情的重大胜利，但是法律上却不无争议。有些疫情防控措施难以找到明确的法律依据，有的措施更是地方不理性的表现[7]。所以，有必要健全疫情防控措施，区分隔离和检疫，形成体系化，统称为隔离措施②。隔离措施的体系化，要包容非限制自由的创新空间，约束限制自由的措施，有利于保障公民基本权利，恪守法治底线。

四、地方应对重大公共卫生事件的上级领导

《突发事件应对法》第四条提出的“统一领导”，是分级的统一领导，不能简单理解为“中央统一领导”。只有当疫情跨省蔓延，超出了省级政府的能力范围，才是中央统一领导[8]。这表明公共危机应尽量控制在地方，地方尽量控制在基层，上级政府乃至中央政府进行领导、支援和监督，形塑高效的疫情防控机制，提高应急响应能力。但是疫情突发，更需要地方政府的临机决断，“统一领导”不能片面理解为上级决策、下级执行。在单一制框架中，中央与地方关系容易出现“委托失灵”，出于地方或官员的自利动机，中央和地方之间信息不对称、政令不畅通并不鲜见。在垂直权力的配置上，权力向下或向上过度集中，都有弊端。权力向上集中，有利于保障应急措施的合法合理，保护公民的基本权利，但不宜快速应对突发危机；权力向下集中，有利于提高基层政府的应急效率，但地方政府可能会不当行使权力，缺乏有效约束。无论赋予地方多少应急权限，为保障抗击疫情的胜利，上级领导尤其中央统一领导，是不可或缺的。

上级领导的实现方式，主要体现在上级政府(包括中央政府)对地方抗击疫情的规范、组织和监督3个方面。对地方政府的规范功能，主要是上级政府(尤其是中央政府)，通过事前建立标准和行为模式，形塑下级政府的行为空间，确保地方政府行为的合法合理性。通过制定行政手册、指南，建立公开发布的行政裁量基准，控制地方政府应急行为的合法性。《突发事件应对法》和《传染病防治法》对监测、报告、预警、应急处置、善后处理等不同阶段，规定了基本结构以规范地方政府行为。每个阶段的具体指标，需要中央建设统一的规范性框架。比如应急预案，《突发事件应对法》第十七条规定下级政府制定应急预案，要根据相关法律法规和上级政府应急预案。然而，应急预案似乎没有在实践中发挥突出作用，这是因为长期以来，其被误解为法律制度的细化和延伸，导致预案的可操作性比较差，没有紧跟社会变化，不能满足危机应对的现实需要[9]。新冠肺炎疫情发生后，为了保障各地抗击疫情的合法性，地方权力机关(主要是省级人大常委会)陆续通过授权县级以上政府采取临时性应急管理措施的决定[10]。然而，地方权力机关的概括性授权，对基层政府抗疫措施的规范作用不足，难以约束“过激不当”的防控行为。

对地方政府的组织功能，主要是上级政府能够不限局部利益和视角，从全局出发作出最优安排，指挥抗击疫情，跨区域对医疗人员、物资装备等进行布局、安排和调整。《突发事件应对法》比较偏向于属地管理，地方有较充分的法定权限，影响超出辖区、跨区域甚至全国，才强调上级政府和中央政府的统一领导。在组织功能方面，《突发事件应对法》更多体现为支援和统一部署，比如第六十条规定，受突发事件影响的地方政府恢复重建，可以请求上一级政府支持。上级政府应对其提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供支援。而《传染病防治法》比较强调上级政府的指挥决策功能，集权倾向比较明显。其中，县级以上政府依法采取隔离措施，上一级政府也可以否决(第四十一条)；采取紧急措施(第四十二条)、宣布疫区(第四十三条)都需要上一级政府决定；而封锁疫区，则需要省级政府甚至国务院决定(第四十三条)。新冠肺炎作为新型传染病，依法需要中央先行对病种和防控级别作出决定，地方政府如应对迟缓，延误时机，就会受社会舆论诟病。重大疫情的防控，中央的指挥调度作用关乎全局，但是同时激励地方主动快速应对疫情，形成一套分散式响应机制，将疫情遏制在萌芽阶段，也非常重要。赋予地方采取应急措施的权限，上级政府行使纠正甚至否决的权限，类似《传染病防治法》第四十一条的做法，是有启发意义的。

对地方政府的监督功能，主要是通过信息上报、调查等机制，上级政府管控地方政府履职的合法合理性，并依法纠正地方政府的违法或不合理行为。单一制框架下，央地关系容易出现“委托失灵”。中央与地方的信息不对称，地方人大和民众的监督不力，使得地方政府可能出现欺上瞒下、悬置中央法律和政策的情况。在突发危机情况下，这种问题会被无限放大，产生严重后果，故中央建立起垂直、独立的干预监督体系至关重要。其一，信息上报。上级政府尤其是中央政府，只有掌握了全面准确的疫情信息，才能有效决策，指挥和支援地方抗击疫情。建立起有效的信息上报制度十分重要，法律不仅明确了地方政府的上报职责，甚至可以越级上报，并进一步限定了时间。《传染病防治法》第三十三条就规定，接到甲乙类传染病疫情报告或发现传染病暴发、流行时，当地卫生行政部门在报告当地政府的同时，应当立即报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。其二，检查和调查。《传染病防治法》第六章规定了县级以上政府卫生行政部门的监督检查职责，其中也包括了上级卫生行政部门对下级卫生行政部门工作的监督检查。抗击新冠肺炎疫情初期，地方上报信息不够及时全面，某些地方的防控措施有过度之嫌，出现了民众不理解、不配合的个别现象。中央三令五申，要求纠正不合理的地方防控措施③。省级政府作为中央和省级以下地方政府的衔接点，强化对基层政府的监督职责并及时组织疫情信息的调查和上报至关重要。

强调地方抗疫的上级领导，是为了保障抗击疫情的决策正确、支援有力、措施得当，而并非在于限制地方的应急权限。决策权向上集中的模式，必然延缓地方对疫情的快速应对。应急预案原本可以缓解这个问题，作为预决策机制，预设的危机情景发生，地方政府直接采取法定措施，无须逐级请示汇报。然而，突发未知疫情的复杂性，往往不是应急预案可以预见的，加之应急预案有可操作性不佳的通病，地方政府应急反应迟缓也是可以预料。有必要把决策权限更多下沉到基层政府，以应对复杂多变的突发疫情，上级领导主要应当偏重于整体部署、支援、规范、协调，以解决地方抗疫能力和资源不足的问题，并对地方措施的合法性和合理性予以监督，在特定情况下进行纠正甚至否决。

五、地方应对重大公共卫生事件的横向制约

由于地方预案在可操作性和灵活性上大多不能满足应对突发事件的实际需求，对于地方应对举措的合法性和合理性，除坚持中央政府的领导，地方人大和司法机关的监督制约也不可或缺。然而，地方人大和司法机关如何制约政府的应急权力，在《突发事件应对法》和《传染病防治法》中都没有涉及，只能依据其他相关法律。

(一)地方人大的监督

在本次新冠肺炎疫情防控中，截至2020年3月初，有20多个省级人大常委会出台了相关“决定”，还有省会、副省级城市和设区的市也制定了相关“决定”，如广州、深圳、成都、绍兴等[11]。各地的决定授权地方政府在多个领域采取临时性应急行政管理措施，支持地方政府抗击疫情。具体领域涉及面较广，包括医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理等。具体措施没有严格限定，有的决定采取部分列举，有的决定强调不与宪法、法律、法规相抵触，授权政府发布决定、命令和通告，制定规章。这种做法发挥了人大在重大事项上的决定权，保障了政府应急措施于法有据。不足之处在于，这类《决定》授权比较笼统，规定比较原则，更多是在形式上保障抗击疫情的于法有据，难以有效约束地方政府。抗疫期间，各地都出现了不当的防控措施，中央多次发文纠正，未见报道地方人大有何反应。

地方人大在应急决策中的作用偏弱，反映了应急权力的特殊性，但是并不意味地方人大不应监督制约地方政府。政府对突发事件的风险防控，往往扩大了行政权力对社会经济和生活的强制性影响。《传染病防治法》和《突发事件应对法》偏重向政府赋权，地方人大在应急决策和执行中，基本属于幕后支持的角色。限于《立法法》《行政强制法》的相关规定，地方人大的立法权比较有限，无法弥补或者突破《传染病防治法》和《突发事件应对法》的不协调或不足之处，比如各级政府的权力配置不合理，缺乏限制人身自由的临时性管制措施等。如果地方民众缺乏共识，对防控措施的决策参与和效果反馈缺乏通畅的渠道，易助长地方政府出于政治压力而忽视法治和人权，从而影响防控措施的实施效果，影响民众对地方政府权威的认同感。

依据我国《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》《各级人民代表大会常委会监督法》，以及2017年中央办公厅《关于健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》等规定，地方人大有重大事项的决定权，也可以撤销本级政府不适当的决定和命令。但是，地方人大有重大事项的决定权，并不能重新配置各级政府的权力，撤销权也不便于直接纠正政府的个别不当行为。应当建立地方人大事后审议和批准机制，法律通常对行政机关处理突发事件授予宽泛的裁量权，有必要在突发事件结束后让行政机关说明理由[12]。即使现阶段人大不宜直接干预政府具体工作，也不适合直接追究政府应急责任，仅限评估和质询，事中评估对政府提出建议，事后评估总结得失，这对推动地方民主法治发展，也有现实必要性。

(二)司法监督

法治政府的标志就是政府依法行政，无论常态下还是应急状态，依法行政都是必须坚持的。行政机关的应急决策，不同于平常状况下的行政行为，出于尽快控制公共危机蔓延的目的，往往难以顾全甚至牺牲公共行政中的其他目标，极有可能损害到行政相对人的利益。由于应急处置的紧迫性和专业性，司法权有必要保持一定的谦抑性[13]，但是行政应急措施明显违背了比例原则，损害社会公共利益，或者违法限制人身自由，或者造成行政相对人重大损失，依然要受到司法的审查。作为保障公民基本权利的最后防线，为了减弱对社会经济的不良影响，维护民众理性表达诉求的渠道畅通，司法监督也不应缺位。

现有法律规定在应急状态下，常遇到难以解决的新问题或复杂问题，我国行政机关往往通过命令、通知、决定的方式应对。而此类规范性文件是不能直接纳入行政诉讼的，我国《行政诉讼法》不再使用“具体行政行为”的概念，但实践中，“抽象行政行为”依然排除在受案范围之外，只能附带审查。加之，行政诉讼的一般制度设计并不适应于行政应急诉讼，比如行政诉讼采用明显优势证明标准为原则，严格证明标准和优势证明标准为补充，而应对突发事件，行政机关多采取优势证明标准[14]。所以，有必要针对行政应急诉讼的特点，在行政诉讼的基本架构下增设特别性规定。

六、地方应对重大公共卫生事件的法治模式

推进地方应急法治，要先解决各级政府间的角色担当，适度下沉防控权力。法律把防控权力适度下放到县级以上地方政府[15]，让地方政府承担疫情防控的首要责任，保障疫情防控的自主决策空间，调动基层政府的主动性和积极性，增强应急机制的灵活高效性，而上级政府尤其是省级政府和中央政府，更主要是解决基层政府的辖区局限、技术有限、资源不足等问题，主要承担统一调度、支援、监督等职能。

地方政府的权限，要与地方政府的角色和职责相匹配，还要满足应急状态的现实需求。对于突发事件，法律规则面对新问题必然存在滞后性，也时常不能满足紧急状态的需求。而预案也不应创制有确定约束力的安排，而应在既有制度安排下，建立在假设、预测、推理基础上的较佳备选方案，不排除在危机时被更佳方案取代的可能。实践中以应急预案创设、补充制度弥补立法的不足，是受制于现实条件的过渡性安排[16]。面对新发传染病的未知风险，政府如何“决策于未知”，可以采取哪些有效措施，立法无法一劳永逸，预案也无法一成不变[17]，应该让各个主体在不同角色上，有灵活应对突发疫情的自主权限。法律的滞后性与紧急状态之间的紧张关系是客观存在的，历史上就有“紧急状态无法律”的主张。然而，现代国家抛弃非此即彼的做法而选择调适两者，才是大势所趋。风险与不确定相伴，是不利后果发生的可能性而非确定性。风险是否存在、风险有多大、风险应该和可以控制在什么程度等重要问题的判断和决策，面临着信息不全面、不确定，以及具有概率性的评估结果。情景各异，事发突然和后果难料，导致难以制定统一的实施方案，更不能等待充分论证、请示批准之后再采取行动。再详尽的“固定规则”也难以完全适应复杂多变的情势变化和紧急需求，法律向特定主体概括授权不可避免[18]。

概括授权的本质，在于赋予政府在应对难以预料、复杂多变的突发情形时，不受固定规则的约束，快速灵活应对，相机抉择。新冠肺炎疫情发生后，各地倾向优先适用《突发事件应对法》第四十九条第十项的概括授权条款，以指挥部名义发出大量超出《传染病防治法》紧急措施的防控规范，也是法律条文和应急预案难以应急的佐证。而在地方民主法治尚未成熟的情形下，出于政治和社会的压力而行使权力不当，损害了社会经济秩序和公民的基本权利。应急状态下对私权利的限制，不能突破保障基本人权的原则限制[19]。对突发紧急情况、情景和后果存在事先难以预料的风险时，需要在固定规则和纯粹相机抉择之间取得折中。对防控措施，应区分应急响应等级，明确不同的防控目标和管制强度。针对不同人群、场所甚至财产，可以分类别、分强度规定不同等级的防控措施。在特定防控等级内，允许地方政府自主选择法定措施，并在法定措施不足以防控时，在符合规定的防控目标和管制强度内，赋予更多的创新空间。尤其在出现新发传染病，有难以预料的风险时，应按照角色定位对地方政府概括授权，允许地方政府相机抉择。坚持预防为主的风险控制理念[20]，进而推动回应社会需求为核心的回应型立法模式[21]，向风险防范的预防型立法模式转变[22]。

对地方政府概况授权并允许相机抉择，强化监督更是势在必行。推进地方治理的关键一环，就是说明回应或民主问责④。也就是地方政府及其公职人员做出任何行为，要接受人大、上级政府、专门监督机关以及社会公众日常、动态、制度或非制度化的质问、督促和监管，以保障角色职责的实现[23]。说明回应的范畴，包括上级政府监督、司法监督、人大监督、社会舆论监督等。上级政府的监督，不是限制地方政府快速灵活地应急，而是纠正不利于抗疫大局或严重不合法不合理的措施。应急处置行为的紧迫性和短暂性，可能导致行政相对人受损权益的不可逆性。规定应急诉讼，有利于将应急处置纠纷纳入法治轨道，发挥司法监督作用，促使地方更审慎考虑民众的正当诉求。地方人大监督在现阶段不便于直接矫正政府的个别不当行为，但是其作为人民监督政府的主要方式，对促进政府信息公开、回应地方民众的诉求、推进地方治理有着重要意义。无论是法定监督方式，还是社会舆论监督，政府都必须回应，要公开解释，说明理由，披露效果。在法律没有明文规定的情况下，政府在民众的日常督促下不断权衡、调整，更有利于恰当地行使权力，保障民意反馈的渠道畅通，发挥地方民主法治作用，建构良好的地方治理体系。建立常规化机制，比如人大质询、政府新闻发布会等势在必行。尤其是新发传染病，无须等到确定的证据证明新型病原体的作用激励、传播途径、传染特征，只要不能排除合理怀疑，该风险即视为确定的危害，就可以采取预防措施，以避免贻误时机，产生不可逆转的损害。存在合理怀疑的潜在风险，政府相机抉择，符合比例原则的要求，即便措施没有法律明文依据，也是合法正当的。没有法律明文依据，更不能说明回应措施的及时性、合理性、正当性，就需要承担责任。违反了法律规定，就要承担法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。即便没有直接违反法律规定而承担法律责任，也需要承担社会性责任，包括引咎辞职等。

七、结语

随着社会经济的发展，新问题和新现象不断涌现，社会问题日益复杂，紧急事务更不宜一味等待中央的决策，法律也不可能全面涵盖。在坚持中央领导的前提下，应赋予地方更多的权限和责任。尤其是面对突发重大公共卫生事件，地方政府该做哪些事情、如何做，不应局限于法律的表面规定，而应秉持现代法治精神，依据法律的善治，做有作为的政府。设置法治和人权保障的底线，实现不同等级的防控目标和相应的防控措施，预留地方相机抉择和创新的空间。而限制地方政府乱作为，推进地方治理，就是坚持中央领导的前提下，完善多种途径的监督，实施和健全问责制。这不仅关系到地方政府对各项事务的主动负责，地方政府不再单纯地扮演中央政府的执行机关，也关系到地方民众对地方政府的权威的认可，以及逐步塑造符合国情的民主意识和法治理念，对深化中央和地方分权改革和推进我国民主和法治进程影响深远。

注释：

①《传染病防治法》(修订草案征求意见稿)，http://www.nhc.gov.cn/wjw/yjzj/202010/330ecbd72c3940408c3e5a49e865134

3.shtml，访问日期：2020年5月6日。

②高秦伟:《传染病防控中的隔离措施》,《中外法学》，2020年第3期，第80页。

③比如：公安部在2020年1月28日召开应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组第一次会议暨全国公安机关视频会议上，国务委员、公安部党委书记、部长赵克志强调，对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为，要立即报告党委、政府，依法稳妥处置，维护正常交通秩序。司法部在2020年2月24日发布了《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》。2020年3月5日，全国人大常委会法工委相关部门负责人表示，不宜采取对外地人员“一律劝返”、对被隔离居民“锁死家门”等一刀切措施，以及强调“严格执法”绝不是“暴力执法”“过激执法”等等。

④余凌云：《对我国行政问责制度之省思》，《法商研究》，2013年第3期，第100页。