城市社区公共空间治理的反思与调适

高聪颖

（浙江财经大学马克思主义学院，杭州 310018）

城市社区既是国家治理体系中的重要内容，也是普通居民日常生活和社会交往的重要场所。在社区治理领域中，中央和地方政府出台了一揽子政策，加大对社区工作的支持和投入力度。2019年，全国一般公共预算支出中“城乡社区”科目支出25681亿元，同比增长16.1%[1]。社区生活质量与社区公共空间的运转效率密切相关。老旧小区改造、社区营造、社区空间冲突等问题也日益成为社会关注焦点。随着人们对生活品质的要求不断提高，有效治理社区公共空间，营造和谐空间氛围，提升空间品质，成为新时代我国城市实现高质量发展和高效治理的重要课题。

一、文献回顾与问题提出

目前国内外学者对于社区公共空间的研究主要集中在两个方面。第一，地理学、城市规划学、建筑学等学科的学者重点关注物质层面的社区公共空间。学者们认为可达性、采光性、健身设施完善度、设施管理维护等是影响空间满意度的客观影响因素，居民年龄、月收入和入住时间是影响满意度的主观因素，并强调社区公共空间要满足个体差异化需求和增强居民的社会交往能力[2]。另外，学者们对苏州、南京、长沙和上海的部分社区进行实地考察，建构包括环境活力、社会活力和文化活力的社区公共空间活力评价体系，分析不同类型社区的空间活力特征，提出增强社区公共空间活力和吸引力的策略[3]。简·雅各布斯、扬·盖尔、威廉·H·怀特等国外学者关注街道生活和户外性活动，认为混合功能、良好的步行条件、可达性以及适宜的空间尺度等是增强空间吸引力和活力的重要因素。第二，政治学、公共管理学和社会学等学科的学者主要关注社会意义上的社区公共空间。特别是住宅商品化改革之后，城市空间的“社区化趋势”增强，学术界日趋关注社区公共空间，包括旧城老社区、商住混合型社区、安置社区等不同类型社区的空间治理。一是社区公共空间构建的意义。唐亚林、高红、李海金等学者阐述了建构城市社区公共空间的重要意义，社区公共空间承载了实现社区自治的希望。二是社区公共空间生产过程。孙其昂、杜培培、陈薇、李雪萍等学者梳理了社区空间生产逻辑和生产过程，除了政府之外，社区社会组织、居民在空间生产中扮演着重要角色。三是社区公共空间的情感治理。卢义桦、朱志伟等学者探讨情感在社区空间治理的功能，认为情感与空间相互影响，空间营造实现情感的再生产，情感性营造赋予社区空间独特性与包容性价值，增强社区认同感和归属感。四是社区公共空间治理的路径。张振、吴晓林等学者认为社区空间发展过程中存在社区关系异化等问题，分析产生异化的原因，并提出实现社区空间善治的路径。法国学者亨利·列斐伏尔构建了社会—空间辩证理论，城市空间的生产包括在空间中进行物品的生产和空间本身的生产，即“物品的生产和空间的生产之间，存在着某些关系。后者属于某些特定的团体，它们占有空间是为了管理它、利用它”[4]（P37）。他认为城市空间本身成为资本增值的手段又兼具政治性，即“空间是政治性的、意识形态性的。它是一种完全充斥着意识形态的表现”[4]（P38）。大卫·哈维、爱德华·索亚等学者从不同角度深化和完善空间理论，大卫·哈维主要从资本和城市视角探讨空间生产，爱德华·索亚提出了第三空间理论。福柯则从政治权力的角度考察空间生产，认为“空间是任何权力运作的基础”[5]（P13-14）。已有研究成果对思考社区公共空间活力具有重要的借鉴意义，但基于中国城市发展过程及其特征，发掘城市社区公共空间治理的政治逻辑、运用本土话语体系和系统解决问题等方面仍有进一步探究的空间。本文在围绕社区公共空间的生产与运营，考察政府、市场和居民在这个过程中的行为动机及其互动，以期推进城市社区公共空间研究的经验描述和理论分析，回答社区层面如何践行以人民为中心的城市发展理念。

二、行政权力主导下的城市社区公共空间治理及其困境

1.城市社区公共空间治理历史变迁

城市社区公共空间治理是城市基层治理的一种有效方式，权力能够介入到空间生产并且主导空间治理。从历史的角度来看，中国的城市社区公共空间治理随着城市发展战略转型而不断变迁，不同时期城市发展战略不同，空间治理呈现发展阶段的差异性。新中国成立以后，我国迅速建立了高度统一的社会管理体系，国家通过单位这一组织形态将权力介入到城市基层社会和社区公共空间，单位兼具思想教育、生产组织、住房福利保障和社会管理的多重功能。城市居民住房与工作场所同在一个大院，居民日常生产、生活活动范围以单位为中心，社会交往对象以单位同事为主。单位对个人履行全方位保障功能，个人也更加依赖单位。单位对其员工的内部管理延伸至员工个人的日常生活空间。单位内部管理与社区公共空间治理产生重叠。

改革开放带来经济社会结构的变迁，也带来了城市内部治理的深刻变化。住房制度、户籍制度等一系列改革，剥离了单位对社会事务的管理权限，城市居民所需的公共服务等开始脱离单位的供给。如何将权力嵌入基层社区实现对社会秩序的控制，又要满足城市居民基本的公共服务，这是城市基层治理的重要内容。从党的文献和政府政策文本上来看，关于社区治理的表述经历了不断深化的过程。党的十八大报告指出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；党的十八届三中全明确提出创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力；党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[6]（P48）。2017年《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台，围绕城乡社区治理体系、治理水平和组织保障等方面提出了明确的任务要求。2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

从具体实践来看，政府始终发挥着主导性作用，依循基层社会治理目标，城市社区公共空间治理嵌入社区治理。国家将部分权力和资源下沉到城市社区，夯实基层治理力量。各地在中央相关部门的指导下，纷纷建立社区服务中心。截至2020年底，城市社区服务中心有1.6万个，社区服务站有10.2万个，社区专项服务机构和设施有4.3万个，城市社区综合服务设施覆盖率达到100%[7]。这些社区服务设施发挥事务性功能，为城市居民提供公共服务，同时兼具社区文体活动和社会交往场所的功能，为基层社会稳定和社区居民交往发挥着重要作用。基于中国政治运行的特点，在中央政府针对某一问题出台相关政策，各地方政府结合本地实际，陆续出台具有可操作性的实施细则。比如，2009年，杭州市出台了《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》，2016年对该《规定》进行修订，进一步提升社区公共空间功能复合化。2019年浙江省政府工作报告中首次提出“未来社区”的概念，关注生活品质。同年3月，浙江省政府印发了《浙江省未来社区建设试点工作方案》（浙政发〔2019〕8号），方案明确了未来社区建设试点目标定位、任务要求、措施保障，未来社区建设试点将以人民美好生活向往为核心，以和睦共治、绿色集约、智慧共享为内涵特征，构建九大场景，打造有归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元。

2.政府强力主导城市社区公共空间治理的困境

政府的强力主导既反映了国家对社区的认识发展和高度重视，也为社区公共空间治理提供了必要的制度和资源保障。但在行政主导下，社区行政化程度加强；社区干部忙于应付上级行政部门布置的工作任务，无暇开展更有针对性的社区活动；社区居民往往在社区事务中置身事外，处于“失语”状态[8]（P78-83）。这些困境折射到社区公共空间治理中，体现为社区空间资源短缺、空间荒废闲置、空间失序和空间活力不足。一是社区公共空间治理标准化尚未建立。社区公共空间的规划、建设与后期的使用、运营等主体分离，每一个环节的责任认定模糊混乱，问题不断向下一个环节积压，责任追溯机制尚未建立。二是居民参与社区公共空间的意愿和能力不足。尽管居民非常关心自己的住房状况，住房环境、所在社区的服务设施以及其他的社会服务，但在社区公共空间运营与使用阶段，政府主导和控制社区公共空间生产，将居民屏蔽在空间生产和资源分配之外，使得居民更多的是被动参与。比如，老旧小区改造强调居住环境的改善和居民满意度，要充分反映居民的呼声和需求。我国地域广阔，环境差异明显，用一套标准难以满足居民差异化的需求。一些地方没有充分了解居民需求，而“机械地”进行清单式改造，在老旧小区改造中，追求表面效率，使老旧小区改造“面子”多于“里子”，居民受益不明显。

三、资本侵蚀下的城市社区公共空间治理及其风险

1.社区公共空间规划标准稳步提升

自从我国启动住房制度改革以来，商品房住宅成为城市居民住房的主要选择。特别是大量商品房住宅区的出现，房地产商和物业服务管理公司等市场力量日益深度参与城市社区建设。社区公共空间的生产过程主要体现为房地产综合开发，既有政府的规划与标准，又有资本力量的影响。在提供基本公共管理和公共服务设施基础上，为了提高居住环境舒适度，政府规定居住区配套设施类别中有应配建项目和根据实际情况按需配建项目，文化活动站、小型多功能运动场地、室外综合健身场地（含老年户外活动场地）属于应配建的项目。另外，政府还对居住环境作出明确要求，居住区应规划建设配套设施，为居民提供日常休闲娱乐的公园、绿地、小广场等公共空间。

2.资本侵蚀下社区公共空间治理的风险

城市住房制度改革很大程度上改善了城市居民住房条件，但在市场导向和利益诱惑下，存在资源配置发生偏差、社区公共空间资源配置不足、空间狭小等问题。一是社区公共空间生产主体多元化。政府主要统筹基层行政服务、学校教育、社区养老等服务半径相对较大的基本公共服务设施。居民日常生活使用频率更高的社区公共空间主要是由开发商代建，政府一般通过优惠政策、补贴等方式予以支持，后期移交给物业服务管理公司。政府和开发商的职责边界不够清晰，部分开发商趁机侵占社区公共空间和居民的公共利益。二是社区公共空间生产过程不透明。包括社区公共空间在内的公共设施前期规划、后期移交缺乏系统监督，使开发商提供社区公共设施积极性不高。社区公共设施的布局、建设、配置和管理由开发商及物业服务管理公司主导，而开发商可能会违规建房，甚至修改容积率，使属于社区居民的公共空间服务被侵占。三是空间治理水平有待提高。空间兼具产品和社会关系双重属性。亨利·列斐伏尔指出，“空间里弥漫着社会关系；它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产”[9]（P48）。在社区公共空间生产过程中，开发商、物业服务管理公司与居民之间形成了市场交易关系，但这个关系并不均衡，空间内双方存在矛盾。吴晓林通过对全国九大城市的调研，发现公用场所缺乏或者被侵占，在居民与物业双方纠纷问题中的比例占36.3%，仅次于物业服务质量差[10]（P74）。另外，社区公共空间管理、维护和运营涉及多个部门和主体，既有住建、民政、教育、城市管理等政府职能部门，又有社区、物业服务管理公司、居民等主体。在公共空间运营过程中，各主体之间容易出现推诿扯皮、沟通不畅等问题。

四、情感融合下的社区公共空间治理及其重塑

人是城市发展的目的。在风险性和不确定性日益剧增的现代社会，人们原有的基于血缘或者业缘的生活关系发生了变化，在情感上更多的是迷茫和无力感，使得情绪安抚和心灵慰藉成为复杂的社会心理问题。乔尔·科特金曾说：“一个伟大城市所依靠的城市居民对他们的城市有别于其他地方的独特感情，最终必须通过一种共同享有的认同意识将全体城市居民凝聚在一起。”[11]（P242）2019年，习近平总书记考察北京老城时讲到，“让城市留住记忆，让人们记住乡愁”。这份乡愁来自于人们发自内心对长期生活、工作和学习所在社区的认可与融合，这种情感往往会伴随人的一生，相关场景带给人们一种共同的特殊感情甚至是一种共同的特殊价值。情感融合下的社区公共空间需要唤醒居民对空间物质环境和社区事务的感情。

1.城市社区公共空间规划设计与建设需要回归人性化

社区公共空间关乎居民生活质量，涉及绿化景观、道路规划以及供居民休闲娱乐空间，必须符合政府制定的规划标准，同时也要考虑社区与社区之间存在地域、气候、人口结构、人群密度、居民职业收入、居民受教育程度等方面的差异，这些差异导致居民对社区公共空间的需求和关注点有所侧重。因此，在社区公共空间规划、设计、建设、改造和更新过程中，既要符合规划标准，又要充分考虑差异化的居民需求，从而提高居民进入空间的便利性和可达性以及在空间内活动的安全性和丰富性。威廉·H·怀特认为：“人性化的空间可以让城市生活大不一样。”[12]（P10）同理，一个人性化的社区公共空间可以丰富社区生活。在人性化的空间里，可以选择的活动类型越丰富，居民偶然相遇、驻足交谈或者进一步开展社会交往活动的可能性就越大，有助于增进邻里情感。

2.强化城市社区公共空间的公共意象以增强空间辨识度

凯文·林奇认为：“似乎任何一个城市，都存在一个由许多人意象复合而成的公众意象，城市意象中物质形态可以归纳为五种元素——道路、边界、区域、节点和标志物，它们总是不断出现在各种各样的环境意象中。”[13]（P35）城市社区也有公共意象，比如社区公共空间内的公共服务中心、社区公园、社区小广场、社区绿地、社区文化活动空间等，这些寄托着居民对所居住社区的记忆与情感。城市社区公共空间不仅是活动场所，而且还可以提供独特的城市文化体验与记忆。为此，城市社区公共空间建设要注重对城市地域文化和历史文化的挖掘，把城市公共意象融合在空间建设和改造中，尤其是挖掘与本社区相关的历史文化资源，强化辨识度，彰显社区特色，增强社区情感记忆。

3.城市社区公共空间治理有助于提升社区认同

现代化改变了支持传统熟人社区的血缘、地缘和业缘的基础，以何种形式的纽带将“原子化”的居民凝聚在一起，这是目前社区治理的重要方向。有学者提出“以社区居民共同面临的问题为契机，倡导社区居民通过参与彼此熟悉，建立合作关系，共同解决社区问题、改善社区生活质量”[15]。社区空间治理涉及社区建筑设计、景观规划、社区配套服务设施、物业服务等多个方面。在社区公共空间建设和改造过程中，坚持基层干部、社区规划师和居民共同商讨方案，根据不同人群的实际活动特征和差异化需求，将社区物质环境设计进一步精细化，空间布局、硬件设置等尽可能照顾到居民的情感需求，化解社区的痛点，充分关注和尊重不同人群的感受，让“无感的社区”成为“我们的社区”，这样有助于联结空间内关系，改善干群关系、居民间关系，进而增强社区凝聚力和认同感。比如，在北京、上海等城市开展的社区微空间改造活动，秉持“人民城市人民建”的理念，由政府部门牵头，社区规划专业人士、企业和居民充分参与到改造计划。在具体改造过程中，通过实地走访、问卷调查和座谈会等方式聚焦居民需求焦点，充分尊重居民意愿，实现社区公共空间环境改善，居民热情参与和社区有活力的目标。

五、城市社区公共空间治理的优化路径

1.合理配置城市资源与社区公共空间资源

在我国城市现行管理体制下，社区公共空间资源配置主体主要包括街道、社区和小区。现在城市社区公共空间虽然满足了居民的部分需求，但精准性不足，居民差异化的需求难以实现，影响了空间的公共性和服务性。习近平总书记指出：“把更多资源、服务、管理放到社区，更好提供精准化、精细化服务。”[15]（P165-166）长期以来，在城市建设与发展过程中，优先发展大规模的城市空间，而忽视微观人居环境。在专业的设计团队看来，社区公共空间设计项目费用较少，没有挑战性，难以吸引优秀的设计团队参与。随着城市规模不断扩大，对于普通市民来说，辐射整个城市的市级公共服务设施可能因交通不便而吸引力不强，他们更多青睐于十五分钟生活圈内及“家门口”的公共服务设施。这些公共服务设施因可达性强，尤其受儿童和老年人群的喜欢。面对人民群众对美好生活环境的需求，政府相关部门需要将更多资源下沉到社区，将社区公共空间打造成居民休闲、活动、交往等各种生活场景相互交融的平台，提升社区公共空间治理的精细化水平。

2.平衡城市社区公共空间治理主体间的力量

社区公共空间中存在“政府—市场—居民”互动关系，政府主导的社区公共空间治理是公共服务在社区的呈现；市场主导下的社区公共空间治理在满足居民基本日常生活需求的同时，更重要的是满足市场主体盈利的需要。政府具有配置资源和协调能力，与社会资本是协作关系。居民在资源配置、协同行动等方面的能力较弱，共商共建共享的场景很难自发形成。政府、市场与居民良性互动，必须建立多元主体参与治理机制，以协调社会公共空间冲突。社区公共空间治理涉及到空间规划、老旧设施更新、社区专项经费的使用以及社区共有资源的分配等诸多问题，从议题的形成到议事平台建立再到议题讨论以及付诸实施，政府从主导角色转变为监管角色，保障居民的知情权、参与权，居民的全过程参与为社区空间治理提供了原生动力。空间规划者、建设者和使用者之间积极互动，重塑后的主体间关系在面临社区空间问题时将表现出强大的韧性。

3.兼顾社区公共空间的规划设计与情感氛围营造

阿诺德·伯林特指出：“生活在一种人性化的环境中，人们不仅产生一种归属感，而且感到舒服和自在，这样的环境可以激发起人的情感并且获得自我实现。”[16]（P82）社区是一个融合了人、时间和空间的完整体系，因建成时间、社区定位、人口分布、年龄结构、消费能力、生活习俗以及周边配套设施情况等不同，社区表现出不同特性。空间的规划、建设、管理、运营、维护等环节加入情感需求，根据社区内居民人口结构和人群特征，就社区公共空间满意度、空间活力等问题开展调查，获取居民对社区公共空间的需求、使用情况和满意度等一手数据，构建适合本社区的公共空间。这样的空间不是纯粹的物质空间，而是一个具有丰富体验感和参与感的空间。居民在此获得了情感满足，增进了对社区的认同感和归属感。

4.协调城市社区秩序与活力之间的关系

习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”[16]（P82）因此，要协调社区空间秩序与活力的关系。不可忽视的是“任何社会共同体都需要建立一种它们赖以存在的内部秩序，这种秩序有利于维系社会合作、规范社会关系、调节社会纠纷”[17]。居民在空间话语、资源、信息等方面处于相对弱势地位，空间力量的非均衡性导致空间秩序格局失范。需要重建空间秩序，规范房地产商、物业服务管理公司等市场主体的利益边界，重塑原有空间秩序分布格局，建构新的稳定平衡的空间秩序。在社区空间秩序格局重建过程中，居民参与社区公共事务的精神和技能得以延续，并逐步内化为一种日常习惯和生活方式，从而重塑社区邻里关系，增进社会交往，激发社区活力。总之，在社区公共空间治理过程中，政府、市场和居民因空间诉求、治理能力、参与治理的时间和程度不同，使空间治理呈现复杂性。只有真正考虑到居民的情感需求，才能真正体现以人民为中心的城市发展理念，满足社区居民对美好生活的需求。