派驻式治理：驻村帮扶工作队助推乡村治理现代化的模式创新

黄 改，李 斌

（1.中南大学马克思主义学院，湖南 长沙 410083；2.中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410083）

一、问题的提出

自20世纪80年代初，我国农村开始实行村民自治，由此开启了“乡政村治”的基层治理模式[1]。乡村治理在整个国家治理中发挥着重要作用。然而，随着规模化资源密集入村，资源在落地过程中呈现出“瞄不准”[2，3]、“俘获”现象[4，5]频发等问题，使我们不得不正视当前阶段我国村民自治过程中出现的一系列问题。因此，基于回应部分村庄内在权威治理乏力、治理效果有限的现实需求，政党动员、组建、派遣体制内外的精英力量协助村庄提升自治能力、推动村庄发展的派驻机制得以迅速启动。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，《意见》明确指出，要普遍建立驻村工作队（组）制度，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。驻村帮扶机制是党和政府为打赢脱贫攻坚战作出的重大决策部署，在决战决胜脱贫攻坚中发挥着不可替代的作用。下派工作队对于农村革命、建设和发展意义重大[6]。从历史上看，选派工作人员进驻农村地区指导乡村工作，是党和政府与农村保持联系的一项重要工作制度。检视我国打赢脱贫攻坚战役这一成绩的取得，需要我们将脱贫攻坚实践放在更为广阔的国家与农民的视角进行考察，方能对我国的扶贫和农村发展的道路做出更具有中国特色的理解[7]。为更好进行贫困治理，在配强选优为根本原则指导下形成的稳定的驻村工作队伍有效地推进了农村发展缓慢的历史进程，为农村地区注入了新发展动力，是国家和农村进行联结的又一次具体而又伟大的实践。

从学界的现有研究来看，驻村工作队已深度卷入村庄社会治理，并重构着村庄治理格局。在村庄治理场域中，工作队利用自身或单位所拥有的资源，凭借着与后盾派出单位事实上的委托—代理关系，并且在秉持任务型治理目标的基础上，在贫困治理场域中与原有的村庄治理力量一同形塑着双轨双层的治理形态。一是“资本—治理”视角。工作队驻村扶贫为乡村注入了领导力资源，从而加强了农村的反贫困治理能力[8，9]，工作队依托于国家赋权，对村庄的政治、经济和文化领域进行重构，提升工作队村庄治理能力，工作队自身所附着的资本分为四种，即物质资本（引进投资和项目）、人力资本（能够增强基层行政能力）、社会资本（将贫困户组织起来）和政治资本（有效与行政系统互动并链接资源）[10]。驻村工作队能获得的资源投入在很大程度上取决于派出单位的整体资源，且由于派出工作队的后盾单位层级和能力差异，可能会加重扶贫资源分配过程中的非均衡性[11]。二是“委托—治理”视角。工作队是驻村帮扶的最终代理人，即作为县域脱贫任务责任主体的地方政府将象征治理权威的“基层政府权力”以“委托—代理”授权的方式交由驻村扶贫工作队，后者代理并实施村庄贫困治理[12，13]。工作队同时也是乡村的新型代理人，在他们身上有着任期有限、权力有限而责任无限的角色张力[14，15]。三是“双轨—治理”视角。工作队处于扶贫的结构性位置，其作为外来力量与以本土性力量为主的村两委共同塑造了村庄的双轨治理格局，由此提升村庄贫困治理能力[16]。同时，工作队当中的第一书记在村级党组织建设中承担着重要任务，促党建、抓脱贫是其基层实践策略，将党建和脱贫进行耦合性连接[17]。四是“任务—治理”视角。该视角的研究倾向于将工作队看作是超越传统科层制治理的新的治理机制，其实现了跨部门的合作，在压力型体制下，有力地动员各方力量，这种单位协助治村的效果超越以往。同时，承担压力的不只是工作队本身，还有其后盾派出单位。作为党和国家交予的“政治性任务”，在行政发包制和压力型体制的双重作用下，工作队及其派出单位不得不出于对考核压力的考量，寄希望于在短暂的任期内取得显著扶贫效果[18，19]。五是“嵌入—治理”视角。相关研究认为，工作队驻村是嵌入于村庄治理当中，包括科层制身份的嵌入、社会资本和行动网络的嵌入，并且这种嵌入能够带领村庄走向脱贫致富。工作队通过组织再造，使得村庄在资源分配方面的能力显著增强[20，21，22]。

综上，现有研究对驻村工作队的治理实践进行了深入探讨，为本研究在基层治理视角下进一步检视工作队提供了扎实的学术研究基础。然而，现有研究中缺乏就单位性质或单位类型对工作队驻村帮扶的细致剖析，不利于分类阐释和具体把握“单位”这一因素对驻村工作队所发挥的具体影响。同时，现有研究多是从驻村工作队的某一特质或实践运作中的某一阶段出发进行研究，而非将工作队的驻村实践看作是一个系统的、完整的过程。事实上，对驻村工作队参与村庄治理这一议题的探讨，应该从工作队的“派”与“驻”等阶段的内涵着手，以此来全面理解驻村帮扶的实践机制。

在脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施过程中，一种借助于单位力量动员、组织、派遣并实地驻扎的方式发挥了积极作用，此种派驻方式有一个突出的特点，即后盾力量以单位为组织单元，单位组织成为派遣工作队驻村的主要来源，其在工作队的前期组建、中期派出、后期帮扶实践等环节发挥重要作用，形成了探讨驻村帮扶相关议题时一个不可忽视的关键性力量。在既往有关村庄治理的探讨中，“国家—社会”视角成为理解基层治理的前置性理论，本研究有意将“单位”这一视角引入“国家—社会”的分析框架中，试图建构“国家—单位—社会”这一工作队驻村实践的分析视角。

本文聚焦于湖南省Z村驻村帮扶工作队，将经由组织化的双重动员（国家动员单位、单位动员职员）形成的，连接城市和农村双重场域，并旨在提升村庄治理水平的链式动员驻村帮扶模式，称之为“派驻式治理”。通过剖析由党政机关单位所派驻的工作队在村庄治理场域中的微观运作场景，为理解单位因素在工作队扶贫实践中所产生的治理效能差异提供一个可能的解释路径，并在此基础上论述在当前基层治理实践中发挥重要作用的“派驻式治理”模式的内涵及意义。

二、湖南省Z村驻村帮扶工作队派驻式治理的行动实践

在致力于消除贫困、走向共同富裕的实践进程中，中国式现代化道路尤为引人注目。作为一项伟大的社会工程，其得以成功的关键，离不开国家的动员能力、国家的组织能力、国家的改造能力、国家的发展能力和国家的整合能力，有学者将其统称为“国家善治能力”[23]。正是凭借着国家强有力的动员能力和组织能力，使得驻村帮扶工作队的治理实践成为理解乡村治理的一个重要的窗口。

1.Z村的“弱基础”状态

2013年11月，习近平总书记到访湖南省H县S村，提出“精准扶贫”的脱贫理念。Z村和S村相邻，Z村是典型的纯苗族聚居自然村落，距乡政府约15公里，是该镇最偏远的村庄。全村2个自然寨，7个村民小组，共有200余户1000余人，2013年底，贫困户有120多户600余人，人均收入仅1315元。因历史、自然、交通等综合因素，该村经济落后，产业基础薄弱。另外，村民文化程度普遍较低，法制意识淡薄，村中基础设施建设时常出现阻工拦工现象。

脱贫战役打响之初，Z村落后的发展状况突出表现在以下五个方面。一是Z村地处武陵山脉中段，湘黔渝交界处，山地地形，交通不便；二是村庄内宗族势力大，利益分化严重，村级组织无法正常运转，村庄各派系依靠势力和关系等社会资源参与村庄治理；三是村干部治理村庄的经验不足，并且由于往届村干部开出“空头支票”较多，如以“允诺低保”换“事务配合”，使得“条件保”“人情保”“许诺保”等现象层出不穷，当新任村级班子无法兑现时，引发村庄干群关系紧张；四是居住空间上与政治明星村庄——精准扶贫首倡地——S村相邻，由于两个村庄在资源获取量和发展效果上均存在显著差异，造成Z村村民心理严重失衡，Z村村民便将本村庄落后的发展状况归结为本村现任村组班子的“无能”，这进一步加深了干群矛盾，不利于村庄齐心协力谋发展；五是扶贫资源落地难，由于村庄发展基础差、村民利益难调和，自上而下的、有限的扶贫资源在落地过程中时常遭遇“精英俘获”，村庄实际上处于“项目无法落实、资源无法入村、治理无法开展、村民无法受益”的境况，致使村庄陷入恶性循环的发展怪圈。

2014年，H县组建工作队并下派至县域各贫困村。当时工作队是由不同单位混合派人组建产生。随着脱贫攻坚力度的不断加大，工作队的选派力度和投入规模也随之增大，鉴于混合组队存在的弊端，为提高服务效率和深入挖掘后盾单位资源，工作队的派驻由此进入到单一组队的发展阶段，即每个村庄由一个后盾单位派驻队员驻村帮扶。就Z村而言，其存在诸多历史性治理难题，如基层党组织领导不力、村民自治乏力、基础设施基础较为落后等，这些难题是制约村庄发展的症结所在。经县委组织部统筹考虑，决定将县司法局作为后盾帮扶单位派驻到Z村，以期扭转该村积贫积弱的发展状态。由县司法局组建并派出的工作队于2018年3月开始驻村，其中县司法局W任工作队长并兼任第一书记，派驻之前其为司法局矛盾纠纷调处中心干部，矛盾纠纷调处经验十分丰富；工作队员则分别由矛盾纠纷调处中心的另一名干部B和局办公室的一名工作人员Y担任。新组建的工作队由局党组成员H分管协调。

2.驻村帮扶工作队的行动实践

不同于传统时期以文化权威生成为主导的士绅治村、集体化时期以政治权威的构建为主导的国家治村以及包产到户后以经济权威为主导的能人、富人治村[24]，在脱贫攻坚和乡村振兴战略的背景下，依靠国家强有力的动员能力和组织能力，由不同单位（党政机关单位、事业单位、国有企业单位等）派驻的工作队构成了新的村庄治理模式——派驻式治理，该治理模式将派驻单位与村庄集体连为一体，荣辱与共，由此提升乡村治理现代化水平。工业反哺农业、城市支持农村，工作队便是二者实现融合和互通的“管道”，相关资源通过管道进行输送，形塑了新时期的新型城乡互补关系，这种将远离村庄生活的单位组织嵌入至村庄社会以提升村庄治理能力的治理实践值得深入挖掘。

第一，驻村前期，后盾单位精准选派工作队，回应村庄发展需求，切实开展精准扶贫。在工作队被派驻到村庄之前，基层党组织在带领村庄建设与发展方面略显乏力，无法切实回应村民需求，造成村庄有集体无行动的“内卷化”发展样态[25，26]。Z村的驻村工作队体现了精准选派的组织原则，将后盾单位派出的司法力量与基层治理乏力的村庄实现精准对接的扶贫实践，充分发挥了国家借助于单位对基层社会进行治理的意图，建构了“国家—单位—社会”的治理框架，缓解了村庄治理难题。在进入村庄之后，工作队先进行摸底排查，梳理出村庄存在的历史问题和村民之间的矛盾，并按照轻重缓急排序，尔后采取各个击破的策略，对项目落地过程中所涉及的农户开展思想工作，以拦工阻工等手段作为“弱者的武器”的现象逐渐消失，由此维护了村庄集体的发展利益。

第二，驻村过程中，工作队将自身嵌入于村庄，并充分运用从后盾单位所习得的专业知识，协调处理各治理主体的利益纠葛。项目下乡背景下，基层政府及其上级行政部门以及村庄社会内部，因为项目的介入，而使得原先单纯的“条块关系”和朴素的村民情义发生某些新的变化，如“分利秩序”困境的形成[27，28]。Z村工作队，通过发挥自身能动性以及后盾单位的资源优势，挖掘村庄内部资源，如人情、面子、礼仪等，约束和规范了“无公德”村民的个体行为，重塑了村庄规范和权威，并引导村级组织积极提升自身能力以应对村民的发展需求，村干部在村民心目中的消极负面形象逐步向积极正向的形象转变，干群之间的关系得到缓和。同时，村民之间的历史恩怨让位于村庄整体发展的大局，个体对私利的追逐让位于村庄整体发展的要求，村庄规则得以重新确立并完善。由此，村民与干部之间、村民与村民之间的关系得到了前所未有的强化和联结，合作的土壤和机制得以重新生成[29]，治理效果逐渐凸显。

相关利益主体之间的矛盾难以协调、纠纷难以调处是Z村发展落后的主要原因之一。Z村和“明星村庄”S村共用一条出村路，因旅游开发等原因，S村在村庄出入口设置岗亭，Z村村民出入村庄也需要通过此岗亭。Z村前任村主任Y想通过私人关系安排其亲属在S村设置的岗亭上班。未果，Y便纠集本村年轻人以“设置岗亭影响Z村村民正常出行”为由，对S村岗亭进行打砸，Z村共有22名相关涉事人员被公安机关带走调查。在抓捕行动结束后的第三天晚上，Z村相关涉事人员亲属动员村民组成一支200余人的队伍，声称要上访，为被抓人员讨要说法。驻村工作队W书记得知此消息后，立即开展维稳处置工作。首先，对事件定性，W书记凭借其十余年从事政法工作的敏感性，认为此事件是一场有组织有预谋的活动，必须即刻控制事态；其次，识别出“关键少数”，W书记迅速将妇女专干、综治专干及村民小组长等带离聚集人群；最后，普法教育宣传和思想教育相结合，W书记严肃告知“关键少数”此举的利害关系，并劝告其作为村干部，应采取合法途径表达诉求。同时，W书记第一时间将情况报告乡镇和县，在征求县乡同意后，选出村民代表与政府沟通。至此，W书记通过定事件、找关键、明利害、讲法律、向上报、选代表等方式，稳定了现场情绪，成功说服并疏散了聚集群众，事态最终得以有效控制。

三、派驻式治理的运行机制

作为国家精准扶贫的重要手段，驻村工作队在脱贫攻坚过程中发挥了重要的作用，可以称之为国家意志、资源进入乡村社会的“管道”和“枢纽”。当本土治理主体无力有效解决大规模资源密集入村时所产生的系列矛盾，从而导致治理内卷化现象的产生时，便亟需外部精英力量的介入，以有效协助自上而下的项目资源顺利落地，由此，驻村工作队的动员、组织和派遣便应运而生。借助于这一治理模式内在机制的发挥，作为“具身的国家”[30]的象征，驻村工作队这一“派驻式”工作小组，促进了国家与社会之间的互见，为达至良好的乡村治理效能奠定了基础。

1.权力合法性的再造机制

国家政权合法性的取得是建构在维护人民合法利益的基础之上的[31]。自新中国成立至今，国家与乡村社会的关系大致经历了“紧—松—紧”的过程。随着家庭联产承包责任制的实施，农民与国家的关系由事实上的依附关系逐渐演变为松散的联结型关系，二者呈现“悬浮型”状态[32]。在脱贫攻坚过程中，物质和人力资源大规模进村，城乡发展更为融合、国家和社会间关系更加紧密，然而，项目如何在村庄落地的问题引发愈来愈多的关注，由于相关利益主体间难以协调，部分项目无法落地发挥实效。工作队面临的任务之一便是再造权力的合法性，以正式的国家工作人员的身份，如借助司法、公安力量等手段，为项目资源下乡和公共品供给奠定基础，确保扶贫项目真正发挥实效。

2.耦合性治理机制

耦合性治理机制是将地方性文化吸纳进外部权威治理，以实现耦合治理。中国村庄以家户制为制度底色，呈现出明显的家户主义形态，形塑着当前中国农村治理与政治实践[33]。工作队驻村的关键问题是如何将自身嵌入到村庄的熟人社会中，如何挖掘村庄蕴藏的文化资源，如人情、面子、社会网络等。外部权威直达村庄，撬动了村庄隐含的“权力的文化网络”[34]（P15）。Z村的司法局工作队属党政机关单位，作为公权力的代表，能够迅速获得村民的支持和信任，其在政法宣传、普法教育等方面专业性极强，为快速扭转Z村治理困境奠定基础。作为县级单位，在驻村期间实际上也借用了其下属力量——乡镇司法所以及村级警务资源。因此，县司法局打通了“县—乡—村”三级司法力量，对村庄黑恶势力具有较强的威慑力。同时，工作队长充分挖掘村庄内部文化网络资源。在协调Z村大小寨之间“连心路”修建过程中，通过运用“大局观”“职责”“政治站位”等话语，以及隐藏在个体背后的面子、人情和道德价值等资源来做群众思想工作。

3.外部资源的在地化机制

随着新时期国家和农民关系由初期的悬浮型关系向“供给式整合”[35]“供给式下沉”[36]关系转变，国家对村庄的扶持力度逐步加大，各种资源大规模注入农村，有力地弥补了村庄既有资源先天不足的短板。当前，“项目”已经成为国家治理机制的一个至关重要的抓手，有学者将当前我国通过项目进行社会治理的模式概括为“项目治国”[37]。具有现代性和事本主义特征的项目进入村庄之时，必然会与村庄的传统规范和村庄利益主体产生不同程度的冲突，外部资源落地难题频发。在Z村驻村帮扶工作队进驻之前，Z村不具备与其他村庄争夺项目的能力，并且有限的项目资源在落地过程中易遭遇“精英俘获”。派驻工作队之后，Z村工作队在协调项目进村和项目落地过程中发挥了重要作用。如对于项目资源中的基础设施建设，修通组路和产业道，必然会牵涉到少数农户的闲置屋舍和抛荒田地，为推动项目在村庄落实好，做通相关农户的思想工作极其重要。对于占用农户闲置屋舍和抛荒田地，工作队采用非货币的形式进行协调，如田地置换、完善道路选址施工方案、义务施工等符合村庄伦理规范的方式，即通过对琐碎事务的“扁平化治理”方式[38]，获得了村民的支持，有效解决了项目落地的“最后一公里”难题[39]，确保外部项目资源在村庄内部的在地化实施，提升了村庄发展能力。

四、结论与讨论

驻村工作队作为一种持续化的帮扶机制，已经成为我国乡村社会治理的重要制度安排。驻村工作队通过将扶贫制度进行化解、对扶贫场域进行深度融入以及自身情感的积极卷入来实现自身的行动逻辑[40]。精准扶贫任务的如期完成，使得中国成为脱贫奇迹的伟大塑造者。而这一奇迹的取得，在很大程度上借助于国家强大的政治动员能力，由党政机关、事业单位和国有企业组建和派遣工作队伍下沉到贫困治理场域。

本文将由后盾单位派驻至村庄的工作队参与村庄治理的实践形式称之为“派驻式治理”，以此来概括精准扶贫过程中的工作队派驻实践。国家通过动员单位组织、单位组织动员单位职员，并根据“尽锐出战”“因村派人”的原则，有效地缓解了村庄“资源越多，矛盾越多”的局面，提升了乡村治理效能。派驻式治理模式是基层治理模式创新的具体表现，有力地形塑了乡村治理场域中的权力格局，一定程度上扭转了村庄治理不善的窘境，从而将村庄置于有序化的良性发展轨道，凸显了派驻式治理的治理效能。

派驻式治理是一种新型的村庄治理模式。在这一治理模式中，由国家动员相关单位派出的精准帮扶工作队，凭借着权力合法性的再造机制、耦合性治理机制、外部资源的在地化机制，实现了社会实践与宏大国家叙事的连接，单位由此成为了社会实践与国家叙事的直接桥梁。在村庄的治理场域中，以驻村帮扶工作队为主要帮扶主体的派驻式治理，消除了救济式扶贫和开发式扶贫的“大水漫灌”的弊端，一定程度上更加具备精准性，即精准组队、精准派遣、精准施策。从组织形态上来看，驻村工作队的这种派驻式的治理模式属于一种跨区域的人力资源的迁移，使之能够有效连接城市和乡村两个场域，有利于达到资源统合配置、促进不同地区间共同发展的目标；从实现形式来看，在精准扶贫的过程中，“派”和“驻”构成了工作队之所以能够嵌入乡土场域的关键环节，派驻式治理模式使得驻村工作队伍能够将单位组织赋予的专业知识融入行动实践，并借助与村庄社会的深度嵌入所构建起来的情感基础，达至贫困治理的目标；就治理的宽度而言，虽然派驻式治理主要的治理目标非常明确，即村庄脱贫，但事实上，这种治理模式绝非局限于贫困治理领域，它已拓展至村庄治理的方方面面。因此，派驻式治理模式满足了村庄社会的复杂性和多样化需求，能够最大限度地实现对村庄社会的有效治理。