一份惠及千万失能人群的提案

马力

2022年1月29日，北京发布《北京市长期护理保险制度扩大试点实施意见》，2022年拟率先启动本市城镇职工长期护理保险试点，再适时启动城乡居民长期护理保险试点。这是在此前石景山区试点基础上，推动全市覆盖的重要一步。

试点阶段首先将重度失能人员纳入保障范围，并根据经济社会发展和基金承受能力，逐步将失智人员、中度失能人员纳入保障范围，符合基本医保个人繳费财政全额补助条件的人员，其长期护理保险个人缴费由财政全额补助。

这个一出台就得到居民点赞的方案，和一位全国政协委员的三次提案有关。她就是对外经济贸易大学北京对外开放研究院研究员孙洁。

一场研讨会引发的思考

2012年4月，孙洁应邀参加卫生部医改办召开的长期护理保险研讨会。“当时会上就有多位专家指出，面对人口老龄化问题，建立长期护理社会保险迫在眉睫。但大家却忽略了长期护理保险的筹资等问题。”孙洁在平时的工作和教学中，对长期护理保险有一定的研究，会上她立即指出，“护理保险虽然是一种具备社会保障功能的保险产品，但现阶段在中国建立长期护理社会保险制度时机并不成熟，应当鼓励商业保险公司积极发展长期护理保险，将长期护理保险纳入企业员工福利制度之中”。

长期护理保险在发达国家早已有之，按照护理对象不同分老年长期护理保险和残障长期护理保险。而老年护理保险主要有两种模式：一是以德国、日本为代表，将护理保险纳入社会保障体系;二是以美国为代表，由商业保险公司开发老年护理保险产品。孙洁说：“当时把这一保险纳入我们居民的社保或让保险公司开发一个新的险种都不太现实。”

孙洁告诉记者，早在 2007 年1月，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中就明确提出要“探索建立长期护理保险等社会化服务制度”。“但由于制度模式定位模糊以及运行模式和管理机制一直未有定论，加之卫生、民政、人力资源与社会保障等部门多头管理且又没有牵头部门，因而未能正式启动。”孙洁觉得，这一制度迟迟没能出台，“于国于民都是一件非常遗憾的事情”。

“我当时在会上持否定意见，是有现实考虑的。”孙洁说，从国内的现实情况来看，首先难以抉择这个保险制度是普享型还是选择型。“如果全民普享，如何应对城乡居民缴费能力的巨大差距？贫困老人的服务费用应由谁承担？如何解决不同健康状况带来的不同需求？”而如果只实行面向城镇职工居民的长期护理社会保险，“又将有悖于公平与和谐社会、全民覆盖的目标”。

其二，是难以拟定资金来源、缴费主体及比例。孙洁说，服务费用筹措是建立长期照护服务体系的关键。“目前中国企业为职工‘五险一金’所支付的成本已占到职工工资总额的40%以上，再加上企业年金，如果再让企业来负担护理保险可能会很难。”

其三，是难以确定长期护理社会保险的受益资格和发放条件。“是参照养老保险以60岁为法定发放年龄，还是以参保者对护理的需求划分？如果根据护理需求划分，那么评定标准又是什么？”

另外，在牵头单位、主管部门等管理机构与运行体制方面还存在很多待解决的问题。孙洁说：“那次研讨会后，我就想着如何从自己的专业角度继续推进这个制度尽快落地。”

三次提案促制度落地

2013年，孙洁当选十二届全国政协委员。带着对建立长期护理保险制度的建议和思考，她形成了一份题为《关于以税收优惠政策促进老年护理保险加快发展》的提案，并于当年带上全国两会并立案。“同年7月，我就收到了中国保险监督管理委员会关于提案的答复函，这让我看到了推动长期护理保险制度落地的希望。”

2015年，孙洁继续带着《关于调整养老保险缴费结构尽快建立老年护理保险制度》的提案上会，全国老龄工作委员会在给她的答复函中，明确提出“要进一步健全和完善多层次医疗保障体制，提高包括老年人在内的全体参保人员的医疗保障水平，加强老年长期护理保险制度的研究，推动护理保险制度在全国更多省市开展”。孙洁说，这封答复函让她真切感受到国家对此项工作的重视，“如果制度及时出台落地，将会惠及亿万失能群众”。全国政协委员孙洁到北京石景山区长期护理保险制度试点实地调研，了解基层护理相关情况。

2016年全国两会，孙洁的《关于建立长期护理保险制度》的提案再次被全国政协受理立案。“很快人社部的答复函就寄到了我的手里，这次人社部的答复是协商国家民政部、财政部、卫计委后给出的，可见推进长期护理保险制度出台已经上升到国家层面，已经引起各职能部委的高度重视。”孙洁说，人社部的这封答复明确提出要在指导地方开展试点的基础上，总结国内外制度实践经验，加强长期护理保险制度和护理服务体系建设，共同做好失能老人长期护理等人口老龄化问题的应对。

不久后，由人力资源和社会保障部制定的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》正式出台。

继续为全国推行努力

由于任期尽职履责，2018年，孙洁再次当选十三届全国政协委员。孙洁告诉记者，再次受任后，她要“用自身的努力推动长期护理保险制度从‘试点’到全国普及”。

2019年，孙洁提出的《关于构建稳定可持续的长期护理保险筹资机制》提案被全国政协立案，并得到国家医保局、财政部、人社部的联合答复。答复函中明确指出，截至2019年6月底，长期护理保险制度15个试点城市和2个重点联系省的参保人数达885 4万人，享受待遇人数42.6万，年人均基金支付9200多元人民币。2019年政府工作报告提出“扩大长期护理保险制度试点”，试点城市由过去的15个增加到29个。孙洁说：“加上自主试点城市，现在施行长期护理保险制度的城市共有50个左右。”

稳定的筹资机制是长期护理保险制度长期平稳运行的根本保障。这也是孙洁时刻关注的内容，“要建立多渠道、稳定可持续的筹资机制，因为各试点城市的经济状况各不相同”。孙洁告诉记者，目前大部分试点城市都是通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率、个人缴费等途径筹集资金，初步建立了多方参与的筹资机制，“但从实践看，医保基金占比偏高，个人缴费占比低，责任分担不匹配”。她建议，下一步，为了制度可持续，避免对医保基金造成冲击，参照典型社会医疗保险国家做法，从发展方向上，长期护理保险应坚持社会保险的基本属性，建立互助共济、责任共担的筹资机制。2019年，国家医保局、财政部、人社部在联合给孙洁提案的答复中表示，“探索建立以单位和个人缴费为主的筹资机制，科学界定单位和个人缴费责任”，“坚持低标准起步，确保各方都能承受”。

在中国2亿多60岁以上人口中，失能人口达到4000多万。“全面推行落实长期护理保险制度已经写进了国家‘十四五’规划，相信在规划末期定能实现长护保险参保缴费城乡统筹、全民覆盖、全民普享，不仅仅是60岁以上的失能人群享受这一政策，还要把先天失能的人群和残疾人都纳入进来。”孙洁说。