全过程人民民主视角下中国新型政党制度的效能优化

张师平

(江西省社会主义学院,江西 南昌 330038)

党的十八大以来,习近平总书记总结中国民主政治建设的理论和实践,提出全过程人民民主的重大理念。2019年11月2日,习近平总书记在上海虹桥街道古北市民中心考察时同参加法律草案意见建议征询会的社区居民代表交流时指出,“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”[1](P303)。2021年7月1日,在庆祝中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记明确强调要“践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主,维护社会公平正义”[2](P12)。2021年10月13日,在中央人大工作会议上,习近平总书记对全过程人民民主的重大理念进行了全面深刻的阐述。2021年11月,党的十九届六中全会将“发展全过程人民民主,保证人民当家作主”[3](P73)郑重写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中。可以说,全过程人民民主为理解当代中国特色社会主义民主政治发展提供了一个全新的理论视角,为认识和把握中国新型政党制度及其相关问题赋予了全新的理论视野和思维方式。

一、新型政党制度与全过程人民民主的内在耦合

近年来,国内学界围绕“新型政党制度效能”问题展开了热烈探讨。有学者从国家治理的视角探寻新型政党制度效能的优化路径,认为要提高中国共产党领导多党合作治国的能力,发挥好民主党派参与国家治理的积极作用,创新多党合作治理国家的作用机制,建设多党合作治理国家的政治和社会环境等。[4]有学者基于政治过程动态分析,认为新型政党制度在价值理念、政党职能与政治参与上体现出“人民本位”的利益代表、多元互动的利益整合与有效参与的利益实现等制度优势与治理效能。[5]有学者基于新时代中国话语建构的视角,论述了国家治理场域中的全过程民主与新型政党制度的关系问题。[6]目前,学界关于新型政党制度优势及其治理效能,以及制度优势如何转化为治理效能等问题研究较多,但从全过程人民民主的视角分析探讨提升新型政党制度效能的路径等方面的研究成果较少。

从新型政党制度与全过程人民民主的内在关系看,两者存在内在耦合性和互动融合关系。2021年12月4日,国务院新闻办发布的《中国的民主》白皮书指出,“在中国,国家各项制度都是围绕人民当家作主构建的,国家治理体系都是围绕实现人民当家作主运转的,全过程人民民主具有完整的制度程序”[7]。中国新型政党制度是围绕人民当家作主构建的,是全过程人民民主的重要制度安排。全过程人民民主的本质在于使民主制度化、程序化,这其中当然包括作为基本政治制度的中国新型政党制度。“中国共产党在发展全过程民主的进程中就构建出一套全新的政党政治话语体系——新型政党制度”[6],这一制度以合作、参与、协商为基本精神,以团结、民主、和谐为本质属性,能够通过制度化、规范化、程序化的渠道整合社会各阶层的利益诉求、价值追求,能够把协商民主渗透到人民日常政治生活的方方面面,保障人民群众当家作主和参与国家治理的权利。中国新型政党制度成为全过程人民民主制度体系的重要组成部分,也成为全过程人民民主实践优势的生动体现。

按照全过程人民民主的内在要求,优化多党合作制度的效能,则成为深化中国新型政党制度理论与实践的重大课题。中国新型政党制度作为一种民主型的政党制度,其效能的充分发挥有赖于其内蕴的民主因素的有效激发。基于此,本文以全过程人民民主的视角,从民主参与、民主表达、民主决策、民主施策等新型政党制度内蕴的制度因素的有效激发四个角度,揭示新型政党制度优化的未来走向,以期为推进新型政党制度优势更好地转化为治理效能提供理论与实践支撑。

二、广泛积聚民力,有效激发民主参与的制度因素

古希腊先贤亚里士多德说:“无论从政是一件好事或是一件坏事——,正也应该让全体公民大家参与政治。”[8](P46)公民有序参与政治是民主政治的重要内容和外在体现。“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量”[9](P15),必须充分尊重和发挥人民群众的历史主体作用。我国发展全过程人民民主的一条重要经验是坚持以人民为中心,强调参与主体的广泛性,确保人民能够有序参与政治。我国新型政党制度主体代表的广泛性、人民民主的真实性,集中体现了人民当家作主的本质属性和价值追求。我国新型政党制度的主体包含中国共产党、八个民主党派和无党派人士,反映和代表的利益群体非常广泛。中国共产党作为领导党、执政党,坚持以全心全意为人民服务为根本宗旨,没有自身特殊的利益,是人民利益的忠实代表;八个民主党派作为中国特色社会主义参政党,代表和反映各自所联系的一部分群众的具体利益和诉求。如此,中国绝大多数人的根本利益、意愿和少数人的具体利益、合理诉求,都能通过新型政党制度纳入民主过程,从而极大激发人民进行政治参与的积极性,提升民主参与的广泛性。

首先,不断提高中国共产党密切联系群众的能力。密切联系群众是中国共产党的最大政治优势。作为中国新型政党制度的领导核心,中国共产党的领导能力、执政能力是中国新型政党制度不断完善的重要推动力。因此,要不断增强中国共产党密切联系群众的能力,真正做到“从群众中来,到群众中去”,防止脱离群众。同时,在这个过程中,要有效提升中国共产党在新型政党制度中的领导力,不断激发广大人民群众的参与热情。其次,进一步拓展民主党派、无党派人士参与政治的广度和深度。民主党派组织结构有别于中国共产党,其成员构成更加分散,尤其是在基层组织中,其成员往往来自不同单位、不同行业,他们通过民主党派组织汇聚到一起,具有联系广泛、资源丰富、互补性强等特点。民主党派、无党派人士及其所联系的一部分群众在政治参与方面具有天然优势,但也有一定的不足,要进一步拓宽他们参与政治的范围,进一步延展参与的深度,鼓励和支持其通过合法形式和途径,更广泛地参与国家政治生活。最后,持续提升政治过程的开放程度,为民主党派、无党派人士参与政治营造良好的氛围。新型政党制度民主参与因素的有效激发离不开良好的政治生态和社会环境,民主协商制度为有序参与政治奠定了重要基础。为此,要进一步提高政治过程的开放程度,健全多种有效的民主形式,使民主党派、无党派人士广泛参与政治生活过程,参与国家和社会事务的管理。同时,着力提升多党合作的社会环境,促使民主党派社会服务工作常态化、长效化。习近平总书记曾讲过一个生动比喻,一个“指头”劲再大,其他“指头”如果不用力,也难以体现出“拳头”的合力。[10](P21)实践证明,只要新型政党制度的各主体能够同心同德、同心同向、同心同行、携手共进,就一定能够把中国的事情办好。比如,在脱贫攻坚、新冠肺炎疫情防控、长江生态环境保护等重大事件中,各民主党派和无党派人士积极参与,献策出力,与执政党并肩奋战,生动展示了我国集中力量办大事的制度效能。

三、广泛汇聚民意,有效激发民主表达的制度因素

在现代社会,多元化的利益能否有效表达,是衡量一个国家政治制度民主化程度的重要指标。我国是一个人口众多的大国,存在不同的阶级、阶层和社会集团,人民内部在根本利益一致的基础上还不同程度地存在着一些具体利益的差别,有时甚至存有一定的矛盾,需要畅通表达社会各个方面利益诉求的渠道,以利于协调关系、理顺情绪、化解矛盾,保持社会总体和谐稳定。新型政党制度框架下,我国的执政党、参政党是亲密友党关系,不像西方政党那样依托代议制表达民意,而是借助民主协商和政治参与表达利益诉求。参政党可以通过各种载体、渠道把社情民意、调研成果、提案建议等上报给党委和政府,在下情上达、渠道通畅方面,民主党派具有其他组织和部门无法比拟的“直通车”优势,是特定社会阶层和群体进行利益表达的重要渠道之一。我国新型政党制度广泛涵盖了各党派和无党派的代表人士,能有效反映社会各方面的利益、愿望和诉求,吸收社会各界的意见,做到广纳群言,广泛汇聚民意,是人民代表大会制度之外又一个重要的民意表达和吸纳机制。

首先,畅通诉求表达渠道。要建立健全开放、包容的体制和多样、畅通的渠道,实现意见和利益表达的广泛性。中国共产党和各民主党派及无党派人士作为新型政党制度的重要主体,要通过民主协商等民意表达和提取机制,广泛听取民声、广泛吸纳民意、广泛汇集民智,使社会各个方面、各界人士的意见和建议都能很好地吸纳并应用于治国理政实践中。正如习近平总书记所指出的:“‘虚心公听,言无逆逊,唯是之从。’这是执政党应有的胸襟。‘凡议国事,惟论是非,不徇好恶。’这是参政党应有的担当。”[11]其次,积极促成理性表达。“各民主党派之间已经形成相对稳定的组织发展范围和分工活动重点,确定了与相关阶层的对应关系,因而有利于较为及时、准确地了解社会不同阶层、群体的利益要求和愿望,为各自所联系的一部分群体担当利益表达代言人。”[12](P191)为此,参政党应从维护全局和人民总体利益出发,引导其成员和所联系的群众全面认识自身的根本利益,在社会多样的主体间形成持续的政治互动,在充分的意见和利益表达基础上达成理性的政治共识,从而避免意见和利益表达中的封闭性、狭隘性。同时,参政党要对收集上来的各种要求和意愿进行认真的调查核实和深入的分析研究,做到“去伪存真、去粗取精”。最后,健全协商制度体系。协商制度能更好地体现人民民主的广泛性,为更好地汇集民意提供了可能。中国共产党始终代表中国最广大人民群众的根本利益,始终坚持以人民为中心的执政理念。中国特色社会主义参政党反映和代表着各自所联系群众的利益。协商制度能帮助中国共产党和参政党找到最大公约数,满足多元利益主体的诉求,实现各方利益的最大化。

四、广泛集聚民智,有效激发民主决策的制度因素

参政党的性质和地位决定了民主党派、无党派人士虽然不是公共决策的核心与主导,却是政策制定过程中的重要参与者和影响者。在探索我国建立什么样的政党制度时,毛泽东同志强调“有事好商量”,主张建立一个“商量政府”,这个政府“是跟人民商量办事的,是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的”[13](P178);周恩来同志也认为“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论”[14](P50)。中国特色社会主义进入新时代,习近平总书记继承并进一步发展了这一思想,并从体现人民民主真谛的战略高度阐释了包括新型政党制度在内的中国民主制度。中国共产党与各民主党派、是通力合作的亲密友党关系。各民主党派完全不同于西方竞争型民主政治中的反对党、在野党,而是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事,积极履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商这三大职能。新型政党制度将党际之间的政治协商纳入决策程序,并通过决策之前和决策实施之中的反复理性协商推进决策的科学化和民主化。这与西方竞争型政党制度形成鲜明比照,能够有效避免决策施政时固执己见、排斥异己导致社会撕裂的弊端,从而能够“在较低制度成本的基础上高效率化解冲突、凝聚共识,不断优化政治资源配置、民主决策过程”[15]。

首先,更加重视公共决策领域的民主协商。各级党委和政府在决策时,充分尊重和倾听党外人士所提出的意见建议,及时将有关的意见建议体现在政策制定中,拓展民主党派和无党派人士在政治生活、公共决策中的参与度,进一步提升决策的科学性、合理性。各民主党派和无党派人士通过参加中国共产党领导的政治协商促进国家治理决策的科学化和民主化。各参与主体在充分协商的基础上巩固和扩大共识,形成发现错误、改正错误、减少失误的良性机制,有效避免了决策中情况不明、自以为是的弊端。《中国新型政党制度》白皮书指出,中共十八大以来,中共中央召开或委托有关部门召开政党协商会议170余次,各民主党派中央、无党派人士深入考察调研,提出书面意见建议730余件,其中有不少已转化为国家重大决策。其次,健全知情明政制度。在制订协商计划和确定协商议题阶段,要提供相关议题资料,并提前做好计划安排。各民主党派、无党派人士联系广泛,其成员来自不同方面,要建立健全政府相应部门与其对口联系机制,帮助他们及时了解有关情况。同时,按照《中国共产党统一战线工作条例》精神,做好党外代表人士的实职安排工作,以便党外干部能够直接了解和熟悉工作。畅通民主党派“直通车”、季度通报会、党派座谈会等协商活动形式,助力民主党派知情明政、资政建言。最后,强化调查研究,发挥参政议政决策咨询作用。习近平总书记多次强调,“调查研究是谋事之基、成事之道,没有调查就没有发言权,没有调查就没有决策权”[16]。新型政党制度要有效激发民主决策的制度因素,必须坚持问题导向,加强调查研究,充分发挥参政议政决策咨询作用。各民主党派、无党派人士在协商之前要扎实开展调查研究,全面掌握第一手资料,在协商中做到会协商、真协商,提高协商实效。有效激发新型政党制度中民主决策的制度因素,广集众智,推进决策科学化民主化,能充分发挥“新型政党制度体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造的制度效能”[17]。

五、广泛凝聚民心,有效激发民主施策的制度因素

我国新型政党制度具有强大生命力和巨大优越性,但制度的生命力在于执行,新型政党制度的优势彰显和效能发挥必须体现在服务国家治理的施策中。政策施策的过程只有让老百姓获得实实在在的利益才是可持续的。习近平总书记深刻指出:“始终代表最广大人民根本利益,保证人民当家作主,体现人民共同意志,维护人民合法权益,是我国国家制度和国家治理体系的本质属性。”[18](P123)从中国土壤中生长出来的新型政党制度“正是以合作、参与、协商为基本精神的伟大政治创造,创造了非执政的政党参与国家政权和重大事务管理的崭新模式”[19]。民主党派、无党派人士在国家政治生活中的地位,决定了其虽然不是直接的政策执行主体,但能通过间接的方式影响政策执行。进一步提升新型政党制度的效能,必须有效激发这一制度内蕴的民主施策的制度因素,促进科学施策,更好地发挥政策的效力。

首先,强化民主党派对决策部署贯彻落实情况的监督。民主和监督是一对孪生兄弟,没有监督就没有民主,没有民主也谈不上监督。民主监督作为民主党派的一项职能,其根本目的在于服务国家治理现代化,在于对政治权力的有效监督和制约。新型政党制度充分发挥制度效能,能为决策纠偏提供制度保障。作为参政党的民主党派,要发挥其在各领域的专业特长、专业优势,扛起对民主决策及执行过程的监督之责,对相关的政策实效进行长期的跟踪、反馈和纠偏。据《中国新型政党制度》白皮书介绍,自2016年起,中共中央委托各民主党派中央分别对口8个脱贫攻坚任务重的中西部省区,开展了为期5年的脱贫攻坚民主监督工作,各民主党派共有3.6万余人次参与此项工作,向对口省区各级中共党委和政府提出意见建议2400余条,向中共中央、国务院报送各类报告80余份,为打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献。另外,在健全和完善民主监督机制方面,应从知情、沟通、反馈三个环节上加强,增强民主监督的约束力和有效性。其次,建立健全跟踪反馈机制。目前,已健全民主党派与中国共产党各级组织的协商机制,但与各级政府部门的沟通仍是一种间接的和非正式的,且缺乏建构于法律基础上的互动平台。为此,要进一步完善协商成果转化机制,不定时对贯彻落实协商成果情况进行督促检查。执行过程中,要及时向民主党派反馈办理采纳情况,不能落实的,应该说明情况。在反馈机制方面,民主党派的意见、建议及批评等,要确保顺利送达相关部门和有关领导,对于意见如何使用、建议是否采纳、批评如何处理等内容,要有明确的制度性规定。最后,增强各级统战部门的桥梁纽带作用。统战部门作为党委主管统一战线工作的职能部门,既要把执政党的重要决定、决策和方针政策及有关情况迅速向作为参政党的民主党派转达,也要把民主党派的意愿和要求、反映和建议以及工作中的实际问题及时向党委、政府反映。

习近平总书记强调:“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[20](P76)党领导人民追求和践行全过程人民民主的过程也是发展中国特色社会主义民主政治的过程。在我国新型政党制度框架下,作为该项制度重要主体的中国共产党与各民主党派、无党派人士,共同推进民主参与、民主表达、民主决策、民主施策的过程,构成了当代中国民主政治的完整过程。作为在全过程人民民主基础上发展起来的新型政党制度,全过程人民民主的不断丰富和发展,必将进一步引领我国新型政党制度创新发展。新型政党制度的效能优化是一个“进行时”,而不会是一劳永逸的。