高考建制70年政策演变的逻辑、特征与趋势

李木洲，叶晓芳

（1.浙江大学科举学与考试研究中心，浙江 杭州 310058；2.武汉城市职业学院，湖北 武汉 430064）

高考“上连高等教育，下引基础教育”，是我国教育系统的枢纽环节，也是新中国成立以来最具社会影响力的教育制度之一。1952年高考建制以来，伴随我国政治、经济、社会诸领域的发展变化，高考制度历经起伏与波折，高考政策不断调整与变革，至今仍是深化教育评价改革的重中之重。今年恰逢高考建制70年，回顾高考政策的演变历程，分析高考政策的演变逻辑，总结高考政策演变的基本特征，探寻高考政策的演变趋势，对当前推进新一轮高考制度改革具有重要的历史与现实意义。

一、高考建制70年政策演变历程

时代的变换总是伴随着制度的演化与更替，高校招生制度亦伴随时代的变换而不断演进与革新。1949年新中国成立，为顺应建国初期政治经济过渡的需要，保持高等教育发展的连续性，先采取沿用民国时期高校单独招考的方式招生，后根据实际情况于1950年和1951年实行高校联合招考和大区统考，此过程可视为全国统一高考建制前的过渡、探索与准备阶段。1952年高考建制以后，虽经历“文革”停废11年，但高考政策的演变总体呈现出与时俱进和逐步完善的特点，具体可分为四个发展阶段。

（一）1952年—1965年：“统单之争”与统招方向的确定

新制度的建立与巩固往往离不开与旧制度的博弈与割裂，新中国的统一高考制度亦是如此。1952年，《教育部关于全国高等学校一九五二年暑期招考新生的规定》发布，标志着新中国统一高考制度正式建立。然而，受高校单独招考历史惯性的影响，加之统考统招不利于满足高校招生的个性化需求，很快就出现了“统一招考”与“单独招考”的争论。1955年2月至5月，“在高教部内外，有几十所高等学校参加，从保障生源质量、兼顾学生志愿、体现学校与系科特点以及人力、物力、财力的投入等多个方面，对统一招考、单独招考、联合招考三种招生方式进行反复比较与讨论，最后认为，学校单独招生虽然也有优越之处，但局限性更多；全国统一招生考试虽然也有局限之处，但优越性更多”[1]。1956年和1957年又连续两年出现“统单之争”，只是最后都以“统一招生”利大于弊而告终。1958年在“左”的错误思想影响下，当年的“统一高考制度被改为各省、自治区、直辖市单独命题招考（实为‘全省联考’）”[2]，然而，“由于省、自治区、直辖市命题，花费较大，不利于保证面向全国招生的重点学校的新生质量，1959年又恢复为全国统一命题”[3]，并且之后“统单之争”未再出现[4]。1959年—1965年，虽历经了“教育革命”和“大跃进”等发展波折，但高校招生仍以统一招考方式为主，这表明我国普通高校招生基本确定了统一招考的基本方向。

（二）1966年—1976年：高考遭遇彻底否定并中断

高考作为大规模教育选拔考试制度，是国家上层建筑的重要组成部分，国家政治的变动往往决定着高考的变革与存废。1966年5月16日，《五·一六通知》的发布标志着“文革”正式开始，高考作为文化教育领域的“突破口”率先受到冲击。同年6月1日，中共中央批转高等教育部党组《关于改进一九六六年高等学校招生工作的请示报告》，该报告要求降低考试标准，突出考生的政治条件；6月13日，《中共中央、国务院决定改革高等学校招生考试办法，并决定将一九六六年高等学校招生工作推迟半年进行的通知》发布；7月24日，中共中央、国务院又发布《关于改革高等学校招生工作的通知》，规定“从今年起，高等学校招生，取消考试，采取推荐与选拔相结合的办法”[5]，由此高考作为人才选拔方式被彻底否定，究其缘由，在于高考被认为不利于选拔符合特定政治需求的“人才”。直到1970年，清华、北大开始试行招生，实行“群众推荐、领导批准和学校复审相结合的办法”[6]。1972年，大部分高校恢复招生，但采取的是“自愿报名，群众推荐，领导批准，学校复审”的招生办法，并延续到1976年。这一阶段高考制度的停废，不仅导致高校招生出现弄虚作假、指名选送等腐败问题，而且造成高等教育质量严重下滑，国家人才培养出现断层。不过，此次高考长达11年的中断，以否定的方式证明了废止考试可能导致的严重社会后果。

（三）1977年—2009年：高考恢复与高考科学化探索

1977年8月，伴随“文革”的结束和政治上拨乱反正的需要，邓小平在科学和教育工作座谈会上作出立即恢复高考的决定。同年10月，国务院批转教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》，指出“凡具有高中毕业或相当于高中文化水平条件的工人、农民、知识青年、复员军人、干部和应届毕业生都可以报名参加高考”[7]，这意味着高考正式得以恢复。1978年6月，教育部在《关于一九七八年高等学校招生工作的意见》中指出，高考“实行全国统一命题，由省、市、自治区组织考试、评卷”[8]，这表明高考基本恢复到了停废前的统考水平。进入20世纪80年代，随着我国教育改革的全面启动，高考改革也进入频密改革期，其主要改革方向是追求高考制度在理念、设计及技术等方面的科学化。据统计，1981年—2009年，各类高考改革多达23项，包括：“6+7”考试模式、特殊专业招生实行“统考+单考”模式、保送生、高考标准化、“三南方案”、会考基础上的高考“3+2”科目设置、自主招生、招生并轨、网上录取、“3+X”科目设置、春季高考、外语加试听力、分省命题、本专科分类考试、大学联考、高职高专单独招考、面试录取以及新课程高考方案等。尽管这些改革有的成为历史，有的回到原点，有的仍在试点，有的宣告失败，但却极大地促进了高考的多样化、多元化、信息化、标准化、公平化及人性化发展[9]75-91，为构建科学化的高考制度体系作出了积极探索。

（四）2010年至今：深化改革与新高考体系的建立

进入21世纪以后，随着改革开放的不断深入，我国经济社会的发展对教育事业提出了新的要求。以考试招生制度改革为突破口，推进素质教育实施和创新人才培养，成为落实教育优先发展战略、推动我国由教育大国向教育强国转变的关键所在。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台，提出构建“分类考试、综合评价、多元录取”的考试招生制度改革蓝图。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调要“推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端”[10]。2014年9月，国务院发布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（下称《实施意见》），浙江、上海作为首批试点省份启动新高考改革；2017年，北京、天津、山东、海南作为第二批试点省份启动新高考改革；2018年，河北、福建、江苏、广东、湖北、湖南、重庆、辽宁作为第三批试点省份启动新高考改革；2021年，吉林、黑龙江、甘肃、安徽、江西、贵州和广西作为第四批试点省份启动新高考改革。由于不同省份的教育实际和考生基数存在较大差异，第一、二批试点省份实行“3+3”方案，第三、四批试点省份实行“3+1+2”方案，但皆以“两依据一参考”作为高校招生录取的基本模式。当前，与实施传统高考方案的省份相比，新高考已成为高考的多数派。可见，从全国范围来看，新高考方案虽有待进一步健全，但新高考体系已初步建立。

二、高考建制70年政策演变逻辑

纵观高考建制70年的发展历程，除“文革”这一特殊历史时期外，其总体以渐进决策的方式演进，即注重以现行政策为基点，依据客观实际需要，对现行政策内容作渐进式的修正或增补[11]，而不追求暴风骤雨式或休克式的强制性变迁，并在高考改革实践中遵循三大政策演变逻辑。

（一）遵循以满足“多维需求”为导向的适应性改革逻辑

高考作为我国社会系统的一个重要子系统，与政治、经济、文化、教育等子系统密切相关、互为影响，其改革在很大程度上是一个与其他子系统相互协调与适应并不断达至新的平衡的过程。因此，从宏观视野来看，高考政策的演变表现为与时俱进地满足社会多维需求的改革过程。以高考加分政策为例，其大体历经了“以政策性照顾加分为主”，到“以竞争性激励加分为主”，再到“激励与照顾加分并重”，又到“以政策性照顾加分为主”的演变过程。考察高考加分政策的演变过程，与时俱进地调整加分政策以适应现实需求是其基本逻辑。究其缘由，在于加分作为一种正义补偿或激励工具，它需要适应或满足不同时期的社会需求。新中国成立初期，为扩大与巩固工农政权，高考加分成为照顾工农、革命干部及军人的一种政治需求；改革开放初期，为激励人才发展，保障区域性、民族性与行业性人才供应，高考加分成为一种激励性工具；而随着加分异化的出现，为遏制教育造假和招生腐败，不仅加分项目开始“瘦身”，而且政策性加分的幅度也被压缩；此外，高考加分作为一种政策工具，还具有调节考试公平与区域公平、考试公平与阶层公平的重要功能[12]。可见，高考加分政策的存在具有时代的合理性和正义性，其演变过程本质上是一个与时俱进的、适应新的社会发展变化的过程。

（二）遵循以注重“积小变大”为策略的渐进式改革逻辑

渐进决策注重积小变为大变。正如林德布洛姆所言，决策渐进的过程由微小变化的积累形成大的变化，其速度大于一次大的变革，并且政策变化带来的阵痛较小，风险较少，成本较低。“高考改革关系到国家创新人才的培养、学生的健康成长，也关系到社会公平的维护、高等教育资源的分配，还涉及宏大的社会利益再分配问题，关系到维护我国改革发展稳定的大局。”[13]可以说，高考政策的制定事关重大，“牵一发而动全身”，其改革过程复杂而艰巨。因此，注重“积小变大”，通过多个小目标的达成进而实现大目标或最终目标，不仅是一种积极稳妥的高考改革策略，也是高考改革遵循的又一实践逻辑。譬如，长期以来，打破“一考定终身”是高考改革的一个主要目标，但由于打破“一考定终身”不仅涉及考试成本与命题技术问题，还关涉高考公平与学生减负等多重困境。一言以蔽之，它不是一个可以一蹴而就的高考改革目标。而为实现打破“一考定终身”这一高考改革目标，从20世纪80年代初以来，不仅增加了会考制度、保送生制度、春季高考、自主招生、面试录取、校长实名推荐制等多样化的入学通道，而且在新一轮高考改革方案中开始试行部分科目一年两考，尤其是实施“两依据一参考”的综合评价录取机制，已逐渐从“形式”到“内容”两个方面打破了“一考定终身”的局面。

（三）遵循以坚持“实事求是”为原则的稳中求变改革逻辑

渐进决策步子虽小，但可以保证决策过程的可控性、稳定性和连续性，达到稳中求变的效果。高考作为大规模、高利害、高风险的教育选拔考试，关乎国家战略人才培养、教育系统生态和万千考生利益，其改革既是一项国家工程，也是一项教育工程，还是一项民生工程。因此，稳中求变是高考改革的底层逻辑、理想路径与根本需要。以综合素质评价为例，其作为一种区别于应试主义的人才评价方式，在20世纪90年代初伴随素质教育的出现而提出，后经过21世纪初将近10年的实践探索，直到2014年《实施意见》的出台，才意味着综合素质评价开始进入“实质深推”阶段，也即综合素质评价开始由与高校招生的“软挂钩”转变为“硬挂钩”[14]。在综合素质评价从“理念提出”到“软挂钩”再到“硬挂钩”的30余年间，其整体过程充分体现了稳中求变的政策演变特点。从新高考科目设置的变化来看，按照《实施意见》的规划进程，新高考改革应于“2014年启动改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度”[15]。然而，在实践推进过程中，第一、二批和第三、四批分别实行的是“3+3”和“3+1+2”方案。这种不同批次方案的差异性和延缓推进改革进度的做法，既有不同省份教育实际与考生基数不同的客观原因，也有优化高考方案以避免部分科目弃考的主观原因，但究其根本，在于高考改革始终遵循以坚持“实事求是”为原则的稳中求变改革逻辑。

三、高考建制70年政策演变特征

高考制度内外部关系的高度复杂性，不仅决定着高考政策演变的方式，还决定着高考政策的演变特征。从高考建制70年的政策演变历程来看，其在演变动力、演变取向和演变路径三个方面具有如下特征：

（一）演变动力：由政治主导到多元利益博弈

高考政策演进的动力来源不外乎两个方面：一是高考政策自身的合理化发展需要，包括体检制度、报名制度、考试科目、录取机制、招生计划、考试技术、录取技术、保障机制等高考制度子系统的建立与完善；二是高考政策适应外部环境变化的需要，主要是由政治、经济、文化、科技以及教育等发展带来的适应性变革需求，包括高考制度的停废与恢复、高考招生名额的变化、异地高考的出现与治理、高考的信息化建设、拔尖创新人才的选拔与培养以及重点大学属地化招生名额的调整等。正如刘海峰教授所言：“和技术相关的改革，大部分比较容易取得成功，而制度性的改革往往历经反复，走过的是比较曲折的路。”[16]究其缘由，在于高考制度性的变革本质上是高考利益的调整，其背后涉及不同高考利益主体之间的博弈与权衡。纵观高考政策70年的演进历程，高考政策的演变动力由最初的政治主导，逐渐演变为趋于多方利益主体之间的博弈权衡。如，高考建制至1965年间，出于建国初期巩固政权的需要，高考招生坚持“以政治为主”的录取原则。1977年恢复高考以后，在改革开放和市场经济的发展推动下，高考利益主体开始增多，并且各利益主体的诉求表达也更加畅通，由此逐渐形成了中央政府、地方政府、高校以及考生等多元利益主体并存的博弈格局。

（二）演变取向：从追求效率与科学转向强调公平与质量

高考政策取向一旦确定，就会转化为指导高考改革的基本理念与指导思想，直接影响着高考改革的预期目标和改革政策的制定[17]。在高考政策70年的演变史中，由于不同阶段的社会发展矛盾和人才培养需求不同，高考政策的演变取向也有所不同，其大致历经了一个由注重效率到追求科学，再到强调公平与质量的发展过程。因此，在不同的历史时期，高考改革的倾向或侧重亦有所不同，存在以何者为先或者如何兼顾的问题。譬如，高考建制初期，为尽快恢复社会生产力，高等教育的工作重点是培养国家建设紧缺的各级各类高级专门人才，高考的主要任务是把优秀人才选拔到重点高校加以培养，这一时期不管是录取机制（分数优先）还是考试科目文理分科改革，都是为了提高人才选拔效率。改革开放后相当长的一段时期内，伴随国外先进的教育测量理论与技术的引入，同时也为了适应市场经济的发展，这一时期不管是高考标准化改革还是网上录取改革，抑或是招生并轨制改革，其主要目标都是提高高考制度设计与高考技术的科学化程度。而随着改革开放的不断深入，尤其是经济社会的快速发展，在人们民主意识、公民意识、法治意识、权利意识不断增强的背景下[18]，从高考加分政策改革到“支援中西部地区招生协作计划”和“重点大学贫困专项计划”等的出台，意味着高考改革的重心开始转向注重高考公平。当前，在国家“十四五规划”和“2035远景目标纲要”提出建设高质量教育体系的新时代，高考作为国家基本教育制度，其改革取向必将转向构建高质量高考制度体系。

（三）演变路径：由试点试验到全面铺开

我国自科举诞生便进入了考试社会。“与西方国家的大学招生考试只是一种测量手段不同，受传统和现实的制约，中国人却将高考变成了文化，变成了经济，变成了产业，变成了盛大的仪式，变成了一种各方面关注的社会活动，变成一种惯例式的全民动员。它不仅是一种考试，也不仅仅是教育，在一定意义上说，高考还是一种文化、一种经济，有时高考甚至还会成为一种政治。”[19]因此，推进高考改革具有相当的复杂性和艰巨性，可能稍有不慎就会顾此失彼，增加改革的社会成本，而选择由试点试验到全面铺开则是较为稳妥的推进模式。以新高考改革为例，由于第一、二批的“3+3”方案，取消文理分科后，出现大量弃考物理的现象，因此在第三批试点省份采用“3+1+2”方案，即通过“1”（物理与历史必选其一）的设置，解决物理弃考的问题。而为了进一步引导学生在中学阶段加强基础学科的学习并强化省际统筹协调，从第四批试点省份开始，配套出台《普通高校本科招生专业选考科目要求指引（通用版）》，对12个学科门类下的92个本科专业类进行了选科要求说明，并明确规定同一高校的同一专业在所有新高考改革省份选科要求保持一致，可见，新高考改革方案已基本进入成熟阶段。恰如有学者所指出的那样，高考政策改革依托试点探索的经验，遵循由点及面的改革路径，渐进推动政策创新与扩散进程，是力争达到“以点带面”政策目标的典型案例[20]。简言之，试点试验既是优化高考改革方案的根本举措，也是降低高考改革成本与风险的理性选择，只有试验成功方可全面铺开。

四、新时代高考政策演变趋势

自1977年高考恢复以来，经过长达40多年的持续性改革，尤其是新一轮高考改革的稳步推进，高考制度在考试理念、考试内容、评价方式、录取机制等方面都实现了重大突破，并且趋于形成“分类考试、综合评价、多元录取”的制度体系。结合新时代深化教育评价改革的目标和新一轮高考综合改革的进程，未来我国高考政策的演变存在四大趋势。

（一）综合评价招生转为高校招生主渠道

自2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》首次提出推进高校招生综合评价改革以来，在综合评价招生形式上曾试行或正在试行的有保送生、自主招生、特殊专业类招生、面试招生、“三位一体”招生以及“强基计划”招生等多种入学管道；在综合评价内容上试行了“两要素”（专业+术科考试；统一高考+高校自主测试）、“三要素”（统一高考+高中学考成绩+综合素质评价）等多种综合评价组合模式[21]。2018年，习近平总书记在全国教育大会上提出：“要深化教育体制改革，健全立德树人落实机制，扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题。”[22]2020年，中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》指出，要“稳步推进中高考改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试内容体系，加快完善高中学生综合素质档案建设和使用办法，逐步转变简单以考试成绩为唯一标准的招生模式”[23]。可见，推进高校综合评价招生已成为国家深化教育评价改革的主要方向和重要目标。另外，在实践层面，新高考实行“两依据一参考”的招生录取机制，在本质上已经突破了“唯智化”“唯分化”的招生模式之桎梏，而随着新高考在全国范围内的全面推进，综合评价招生将成为我国高校招生的主渠道。

（二）高考指挥棒转向引导学生素质全面发展

纵观我国教育方针关于学生素质发展的要求，尽管从“德智体”到“德智体美”再到“德智体美劳”[24]的提出，历经了61个年头（1957年至2018年），但不难看出，重视学生素质全面发展是一以贯之的。2021年修订的《中华人民共和国教育法》也将我国“培养什么人”的问题之答修订为“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”[25]。然而，由于我国高校招生长期“以分取人”，在高考指挥棒的强力牵引之下，不仅导致片面追求升学率、应试教育、唯智化教育等诸多教育问题，而且还造成“千军万马过独木桥”的畸形竞争以及普通高等教育与高等职业教育发展不均衡、不充分等社会问题，更让学生的德智体美劳全面发展成为“口号”而流于形式。因此，从根本上扭转不科学的单一化评价导向，坚决克服“唯分数”“唯升学”等顽瘴痼疾，必须改变高考这个“牛鼻子”，而其中最为关键的是改变“唯分数”的高考评价方式。当前，从新一轮高考制度综合改革方案来看，“两依据一参考”的综合评价招生体系业已建成，它在很大程度上将有效促进高考指挥棒转向引导学生德智体美劳全面发展。

（三）高考制度体系趋于相对成熟与稳定

高考建制以来，历经建制初期的制度化初步调整与完善，到改革开放后的系列科学化、公平化改革，再到新时代新一轮高考制度综合改革的深化推进。从人才选拔理念到考试命题技术，再到综合素质评价、招生录取机制以及阳光招生平台建设，高考制度已由最初的以统一高考成绩为主要依据的唯分化、唯智化的统考统招时代，进入到以统考为基础的多样化、素质化的综合评价招生时代。教育部原部长陈宝生在2017年十九大记者招待会上指出：“高考招生制度改革已经在上海和浙江试点，经评估取得了成功。这次高考制度改革是1977年以来规模最大、涉及面最广、难度最艰巨的一次改革，进展顺利。……教育体制‘四梁八柱’的改革方案基本建立，教育改革进入‘全面施工内部装修’阶段。”[26]可见，随着新高考改革总体任务的完成，也即随着“分类考试、综合评价、多元录取”的新高考制度体系的建立，高考制度将由频密的、大规模改革阶段转入渐次的、微观动态调整阶段，同时也表明，在未来相当长的一段时期，高考制度体系将趋于成熟与完备，并将进入一个相对稳定的发展阶段。[9]252

（四）高考改革趋向构建高质量人才选拔体系

高考作为大规模竞争性考试，人才选拔是其首要功能，因此构建高质量的人才选拔体系是高考制度演进的必然趋势。事实上，从高考制度的效率性、公平性、科学性等综合发展进程来看，高考政策70年的演进史就是一个逐渐构建高质量人才选拔体系的过程。所谓高质量高考人才选拔体系，它至少包含四个方面的基本内涵：其一，高考在制度设计层面实现了较高水平的科学化、合理化安排；其二，高考在功能层面实现了较高水平的效率化、公平化选拔；其三，高考在技术层面达到了较高水平的信息化、智能化程度；其四，高考在价值引领层面较好地发挥了引导学生全面发展的作用。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，明确提出建设高质量教育体系的远景目标，要求“深化新时代教育评价改革，深化考试招生综合改革，建立健全教育评价制度和机制，发展素质教育，更加注重学生爱国情怀、创新精神和健康人格培养”[27]。当前，新一轮高考制度改革仍处于试点推广阶段，从全国范围看，还有动态调整与完善的空间，因此，构建高质量人才选拔体系不仅是我国未来构建高质量教育体系的重要组成部分，也是深化新一轮高考制度综合改革的主要方向与目标。