乡村振兴背景下新型农村集体经济发展问题及对策建议

邓祖亮

（中共界首市委党校，安徽界首 236500）

农村集体经济是农村经济的重要组成部分，在全面打赢脱贫攻坚战后，发展壮大农村集体经济是全面推进乡村振兴的必然要求。党和国家重视探索、发展、壮大农村集体经济。党的十九大报告指出，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。2016 年，中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，要科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。2021 年中央一号文件提出，2021 年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。在“十四五”规划和2022年中央一号文件中，党中央再次强调要发展新型农村集体经济，并在产权制度改革、发展路径、监管体系健全等方面提出具体要求。

1 内涵及意义

1.1 新型农村集体经济的内涵

新型农村集体经济的概念是相对传统农村集体经济而言的。传统农村集体经济形成于1953—1978 年，1949 年后经过3 年土地改革，亿万农民分到了土地，农民生产积极性显著提高。但土地改革后建立的农民土地所有制与社会主义工业化不适应、与社会主义性质不符。因此，我国在1953—1956年对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，开始了对农村集体所有制经济的探索。1958 年人民公社成立，废除一切私有制，将生产、核算、分配全部统一到公社内，特征是“一大二公、政经合一”“三级所有、队为基础”，高度集中的管理模式、单一的经营方式、分配上的绝对平均主义、干部家长式决策等严重束缚了农业生产力，打击了农民生产积极性，这一时期形成了传统农村集体经济概念与特征。

新型农村集体经济概念形成于1978年之后，家庭联产承包责任制推行后，赋予农民生产经营自主权，充分调动了农民生产积极性。但家庭联产承包责任制过分强调“分”，而忽视了“统”，导致农村集体资源匮乏、经济发展缓慢、市场竞争力弱，无法提供有效的公共服务[1]。实际的矛盾和需求、国内外形势的发展变化、国内国际双循环体系的构建、乡村振兴与共同富裕目标的提出等，都对新型农村集体经济有效实现形式、产权制度改革、发展路径等提出了新的发展要求。新型农村集体经济的概念、内涵也由此开始形成和发展，即明晰的产权关系、清晰的成员边界、合理的治理机制和利益分享机制，包括但不限于集体所有制经济，还包含了合作制、股份制、混合型集体经济等。新型农村集体经济是一种管理民主、利益共享、发展模式多元的现代经济形态。

1.2 发展新型农村集体经济的意义

1）巩固党在农村的执政基础。农村集体经济是农村基层政权建设的物质基础，农村集体经济的发展状况直接关系到基层党组织的凝聚力和组织服务群众的能力。因此，发展壮大村集体经济关系到党在农村的执政基础和执政地位。

2）乡村振兴的关键路径。发展新型农村集体经济是实现乡村振兴，即农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的物质基础，有利于促进资金、文化、技术、人才、教育和医疗等要素向乡村流动，有利于引领乡村产业转型升级，推动传统农业与现代产业、农村与城市、农民与市民的融合发展，进而弥合城乡鸿沟，促进城乡一体化，最终推动乡村全面振兴。

3）实现共同富裕的必然要求。习近平总书记指出，要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。习近平总书记的讲话指明了发展新型农村集体经济的政治方向及新型农村集体经济和共同富裕之间的逻辑关系。发展新型农村集体经济是巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴和共同富裕、体现社会主义制度优越性的重要抓手。

2 制约因素

当前，从中央到地方对新型农村集体经济的重视和支持力度不断加大，但基于国情和历史因素，我国新型农村集体经济还处于设想和探索阶段。整体来看，对上级资源、政策依赖性强，收入渠道单一，比较效益低，市场竞争力弱，与现代企业经营管理相匹配的观念要素、体制要素、市场要素等尚未具备。

2.1 思想落后

1）很多干部、群众消极看待农村集体经济，对集体经济认识存在误区、排斥和疑虑，未充分认识到发展农村集体经济具备完善社会保障体系、提供公共服务等功能。2）政府注重发展民营经济而忽视了集体经济，群众重视个人利益而忽视了集体利益。3）农村集体经济发展在项目安排、投入力度、资产积累、资金支持上长期历史欠账，导致发展进程缓慢。

2.2 资源不足

在城镇化、工业化快速发展下，资金、技术、人才等要素均大量流向城市，导致农村集体经济发展资源匮乏。同时，由于家庭联产承包责任制将包括土地在内的集体资产全部分配到户、分产到户，导致村集体资本积累和可支配资源不足，村集体经济“空壳化”现象严重。因此，当前需积极补充和引进现代村级集体经济发展所必需的资金、资产、资源、技术、人才等要素。

2.3 人才匮乏

1）劳动力不足。现代经济快速发展、城乡收入差距较大等因素导致农村2 亿多青壮年劳动力流向城市，留守农村的大多是老人、妇女和儿童，农村集体经济发展劳动力不足。2）专业技术人才匮乏。新型农村集体经济的发展既缺少懂农村、爱农村、年轻有闯劲的带头人，又缺少会经营、懂市场的专业管理人才，人才短板突出。但当前人才引进机制建设不完善，很多地方尚未形成系统的科技、规划、设计、市场经营、运作管理等专业人才的引进、使用、管理机制，缺乏有力的人才吸引政策。

2.4 政策扶持不足

1）缺乏顶层设计。当前，发展新型农村集体经济在总体规划、体制机制、目标要求、政策扶持、要素配备和考核奖惩上缺少顶层设计，政策推动效应不明显。2）要素保障不充分。农村集体经济大多规模小、资金少、市场竞争力弱，需要政府在人才、用地、技术、财政和金融等方面加大扶持力度。3）涉农部门政策统筹整合力度不够。各部门需在规划设计、政策协调、资金落实上整合资源，形成系统性的扶持政策，避免力量分散、“政出多门”[2]。

2.5 体制机制不健全

1）行政体制不健全。未设立专门的行政管理机构负责调度、管理新型农村集体经济发展工作，导致当前农村集体经济发展工作系统规划不足，发展不全面、不平衡。2）投入机制不健全。注重发展民营经济、乡镇企业，对集体经济发展重要性认识不充分，导致在要素配备、资金投入、项目安排等方面支持力度不足。3）激励机制不健全。村集体经济多由村党组织书记担任负责人，由于村干部主要负责村集体的日常事务，大多综合素质不高，无法解决集体经济发展过程中出现的问题，且当前职位升迁、政绩考核、利润分配等激励机制不健全，导致村干部发展集体经济缺少物质和精神动力。4）风险保障机制缺失。农村集体经济普遍体量小、产业层次低、市场竞争弱，面临着自然和市场的双重风险，因此，在“利益共享、风险共担”机制尚未建立健全的情况下，村干部大都不愿带头发展村集体经济。5）监督机制不健全。村干部对村集体经济的领导和处置权较大，但由于村干部处在村民自治体系之内，缺乏对村干部的考核评价制度、自上而下的约束监管和自下而上的群众监督，导致村干部对集体经济管理随意、对集体资产处置轻率，使得集体利益受损。

3 对策建议

3.1 强化重要性认识

1）向村民提供环境整治、房屋维修、养老托幼等基本公共服务，向五保户、脱贫不稳定户、突发重大困难户、独居老人户等特定群体提供基本社会福利，强调发展新型农村集体经济是维持村党组织和村委会日常运转的经济基础。2）发展新型农村集体经济有利于推动农村改革、增强乡村活力、促进乡村经济发展，是应对经济、社会危机的必然举措；有利于维护社会稳定、巩固脱贫攻坚成果、防止发生规模性返贫，是体现社会主义制度优越性的内在要求。因此，相关部门要充分认识到发展农村新型集体经济的重要性和紧迫性，要加强对集体经济的实现形式、变革创新等的理论学习和实践探索，把发展村集体经济摆到突出位置。

3.2 创新发展模式

2018 年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，提出“发展多种形式的股份合作”的政策主张，为农村集体经济创新发展提供了新思路、新机遇。我国农村地域广大，村情、地情差异较大，应因村施策，整合当地人才、政策、技术等优势资源，创新农村集体经济发展模式。

3.2.1 形式创新

1）对资源禀赋较好、要素配备充分的地区，应以经营性产业为主，打造产业主导型经济。2）对资源禀赋较差、集体积累较少地区，可通过盘活集体资源、股份制改革等措施，采取投资、入股等方式，变资源为资产、资金为股金、农民为股民，发展多领域、多形式的分红型集体经济。3）对劳动力外流严重、耕地稀少的地区，可通过成立劳务合作社、生产经营合作社、托管服务机构等服务实体，发展服务型集体经济。4）对耕地集中、适合规模化生产地区，可通过建立产权交易平台，发展规模化集体经济[3]。

3.2.2 管理创新

借鉴现代企业管理办法和互联网等现代信息技术，推动集体资产管理实现现代化、信息化，及时有效整合集体资产，防止集体资产被非法侵占和损害。

3.2.3 发展模式创新

1）资源经济发展。整合农村集体所有的山水、林草、土地等自然资源，建设完善加工、生产、仓储、生活服务和经营等基础设施，通过整合农村自然资源和完善基础设施建设，发展民俗、村域旅游、农家乐等农村旅游产业项目，增加集体经济收入。2）盘活存量资产。整合废弃或空置的旧厂房、卫生院、祠堂、学校、仓库和设施设备等资产，通过租赁、入股、承包经营、自主经营等方式增加集体收入。3）提高土地利用率。推动集体土地规模流转，提高农业产出率，发展绿色、生态的特色农业产业，开发一批“名、优、特”的农业产品[4]。同时，利用村集体建设用地建设村办现代加工企业，以初级农产品为原料，延长产业链，发展农产品深加工业，提高产品附加值。4）发展特色服务产业。村集体组织成立现代便民服务公司，开发物业管理、邮政服务、社区超市、红白理事会、家政服务、劳务中介、工程承包、农资采购、旅游接待和农产品批发等服务项目，在“特”和“专”字上找出路、做文章，增加集体经济收入[5]。5）资本化发展。用集体资金通过合法程序投资经营能力强、发展前景好、经济效益稳定的企业，以增加集体经济收入；或将村集体资金和财政扶持资金由国家开发投资集团有限公司、专业投资公司进行投资运作，获取资本增值收入。6）产业发展合作。通过经济强村帮扶带动经济弱村、跨区域跨行业联村联营、产业链带动区域发展、招商引资、村域内入股联营等方式，实现产业科学分工、资源优势互补，合作共赢。

3.3 创新人才引进和培育模式

人才是乡村集体经济发展的关键。1）加强人才引进。通过社会招聘、机关事业单位选聘、群众推荐、党委和政府委派等方式选拔一批综合素质高、理念先进、富有开拓创新精神的人担任村集体经济职业经理人，专门负责产业发展、项目推进、招商引资等集体经济发展工作。注重从大学生、致富能手、退伍军人、乡贤能人、合作社负责人当中选派一批懂市场、会经营、责任心强、乐于奉献的人进入集体经济组织，为集体经济发展注入新鲜血液。通过建立人才选拔制度，为乡村集体经济发展培育人才。2）加强内部人才培育。通过业务培训等方式，转变传统的经营理念，提高种植养殖实用技术、机械设备使用水平、产品营销、规划设计、现代企业管理等综合能力。3）借助外部人才资源。整合涉农院校、龙头企业、科研院所等机构的专业人才，组建专家服务团，对接乡镇。建立“校企”“校村”“村企”合作模式，做好涉农产品研发、技术攻关、技术培训等基础工作，为集体经济发展提供外部人才技术支持[6]。4）建立奖励机制。从绩效奖金、职称评定、职务升迁等方面采取措施，激励优秀人才、专家等参与、扶持村集体经济发展。

3.4 加大政策扶持力度

政策扶持是发展农村新型集体经济的关键。1）完善制度顶层设计。通过制度设计明确新型农村集体经济的发展目标、实现路径，做好集体经济的规划蓝图，整合集体资源，统筹各方力量参与农村集体经济发展，确保集体经济各项工作有序推进。2）加大政策扶持力度。加大对人才、土地、财政、金融、技术等涉农集体经济发展要素的统筹整合力度，形成系统性的扶持政策。3）加大金融改革力度。通过政策支持、减免税收等财政政策，引导民间资本、工商资本、银行贷款等社会资本投资农村集体经济，为农村集体经济发展提供充足的发展资金。同时，积极探索集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权、承包地经营权、大宗货物、生产设施设备等抵押担保办法，增加农民的非工资性收入，进而促进农村集体经济发展。4）完善涉农平台建设。建立涉农政策平台、产权交易平台、多渠道学习交流平台，将资源交易、入股和最新经济、农业政策等涉农信息梳理整合，通过“互联网+”、大数据等现代信息技术进行区域农业信息共享，提高农业信息化水平，进而促进农村集体经济发展。

3.5 深化体制机制改革

1）推动农村集体经济行政体制机制改革。在县（市、区）范围内设立专门的行政机构，对要素配备、资金投入、项目安排等方面进行统筹规划并加大扶持力度。同时，坚持月调度、季总结、年会商，加强对村集体经济发展综合研判，不断校正发展偏差。2）健全村级集体经济发展激励机制。实行集体经济发展责任到人制度，加强对村党组织、集体经济组织负责人在发展集体经济方面的绩效考核，对成绩突出的在职位升迁、利润分配、政绩考核等方面予以倾斜，按照现代企业管理方式对经营者给予物质和精神奖励，减少行政干预。3）建立部门协作机制。围绕土地承包费收取难、集体资产管理难、融资贷款难、招商引资难和环境污染治理难等问题，由乡村振兴局、银行、政法、信访等部门成立联合工作小组，逐一重点突破。4）健全监督管理制度。加强农村集体资产管理，建立自上而下的约束监管和自下而上的群众监督制度，县、乡主管部门和村集体资产监督委员会应加大对村集体资产的审查和监督力度，防止集体资产受损和流失。5）建立风险防控机制。科学预判、防范农村集体经济发展过程中出现的各类风险问题，确保收益可期、风险可控。6）完善收入分配制度。处理好集体经济收入与利润分配的关系，集体经济利润是为了保障村民权益和提供更好的社会服务，因此要合理规划使用集体收入，在保障居民权益的同时，储备后续发展资金，以促进农村集体经济可持续发展。