乡村治理效能提升的困境及解决思路——以历史借鉴为视角

窦竹君

(石家庄铁道大学 马克思主义学院，河北 石家庄 050043)

当前，乡村治理中仍然存在着一些影响治理效能的问题。诸如政府服务包罗万象，群众自主作用没有发挥，某些群众患上“巨婴症”：“坐在屋里打麻将，躺在门口晒太阳，等着政府送小康”，“干部忙了一身汗，群众还是不点赞”[1]；乡镇、村级治理科层化、行政化趋势明显，行政成本越来越高；乡村道德滑坡仍然存在，乡村文化建设仍待加强。“郡县制，天下安”，乡村治理一直为历代高度关注，并形成了一套行之有效的治理体系，这些传统社会基层治理的智慧结晶，对今天加强基层社会治理、提升乡村治理效能仍然具有借鉴意义。

一、传统中国乡村治理的基本思路及提升治理有效的关键要素

(一)传统中国乡村治理的基本思路

传统中国乡村治理的基本思路是：在坚持中央集权的前提下，皇权不下县，将基层社会赋税征收、徭役征伐等改为职役制，国家通过依托基层组织——主要是宗族和乡里村社——进行具体的事务治理，主导和把握乡村治理，并为此提供最终的保障，实现国家和基层组织的协同治理。这样的治理思路在坚持中央集权的基础上，大幅降低了行政成本并最终实现对乡村的有效治理。因此，传统中国的基层组织非常发达，乡社、保甲、乡约、什伍、团练(这五种概称乡里村社)、宗族组织、宗教组织等遍地开花，遍布乡村社会的各个角落。它们承担着不同的治理功能，又相互作用形成疏而不漏的治理网络。萧公权在研究了清王朝的乡村控制体系后总结说：“清王朝采取了各种各样的措施，把乡村控制的不同功能分配给许多个别的或部分重叠的组织。这样，任何一种组织都不可能垄断地方的影响力，并进而发展成为帝国体系外围的权力中心。”[2]这些组织是国家控制的终端，也是基层社会治理的终端。它们一方面接受官府的影响，但另一方面也巧妙地利用官府的影响扩大自己的势力及影响力，进而成为基层社会治理的中坚。

这种协同治理非常符合传统中国基层社会治理的需要：其一，在幅员辽阔，地理环境、气候条件、资源禀赋存在巨大差异，各地民风民俗差别很大的约束下，很难用一个模式对地方进行标准化治理。这些本土组织及其成员对本地的资源、环境、风俗、民众意识等有着深刻的认识，它们知道如何充分利用本土资源进行适当的治理。这样，其治理措施必然具有较强的针对性，治理效果相对要好。其二，在古代中国社会，法律和官府治理实际上存在一定的局限性：一是许多民众目不识丁，他们对于官府颁行的法律和政令，能够清晰地了解已是难事，根本谈不上进行自觉、有效地落实和执行。二是广大农村地区人们处于散居状态，一些民众居住在人迹罕至的地方，而基层社会的官员又十分有限，很难对他们进行有效的直接控制。依托本土基层组织进行治理，则可以一定程度上弥补这些局限。其三，庞大的官僚机构必然带来极高的行政成本和难以抑制的腐败，这不仅使全社会无法承受，也必然给中央集权带来实质性损害。通过基层组织治理可以有效地降低行政成本，有利于巩固中央政权。有鉴于此，传统中国基层社会的协同治理既是应然，也是必然。

(二) 传统中国乡村治理有效的关键要素

传统中国乡村治理有效，仅仅讲求协同治理是不够的，重要的是找到协同治理的运作机制。在传统社会，协同治理机制犹如生态链，各种因素向着一个方向发力，治理才有可能有效实现。这些因素主要归纳为文化建设、组织建设、制度建设、保障机制几个方面。

1.文化建设

文化建设在社会治理中有3个重要作用：一是铸就国家和民族认同；二是以共同价值观引领和评判治理行为；三是凝练治理共同体。

首先，一国的社会治理，重在民众有共同的思维方式，有共同的价值观的引领，进而形成对国家和社会的认同、对民族认同。若无此，不要说治理，人与人之间心灵上沟通就是问题。而且，没有国家认同、社会认同，统治者的意志很难深入到基层社会，谈何治理？因此，社会治理首先要进行文化建设，文化建设是社会治理非物态的但又极为重要的思维基础。西汉时期的“罢黜百家”将儒家思想上升为国家基本价值观，由此铸就了中华民族共同的道德和文化，决定了民族共同思维方式，铸就了社会治理基本的文化基础。

其次，在引领和评判社会治理行为方面，儒家思想提倡的孝悌、和谐、勤俭、敬业、廉洁等价值观对社会治理具有引领和指导作用。如宗族提倡“敬宗睦族”、乡里村社提倡“和睦乡邻”，体现了“和谐”价值观的引领。再如“勤俭”，《寿州龙氏家规》“尚勤俭”规定：“凡我族人，于勤俭二字，宜奉为至宝。勤则事不难成，俭则资财常足。始觉废精力、减色泽，终则享安逸、乐充余。从来家道有成，罔不由此致之。”[3]体现了勤俭价值观在家族治理中的指导作用。另外，价值观还是治理行为的评判标准。如兄弟分家时常常要明确老人的养老钱，但从这时起到老人去世可能要二三十年甚至更长时间，在这段时间内，有的兄弟发达了，他往往自行增加养老钱，这看起来是违反了当初的“约定”，但这个“违反”往往会得到赞赏，其根本的判定标准就是孝道价值观。

最后，共同价值观使原来松散的社会群体凝练成了价值共同体。宗族、乡里村社虽然具有亲缘、地缘关系，然如果没有共同的价值观，它们也仅仅是有亲缘关系或居住在一起的社群而已。这样的社群是无法担当治理重任的。共同的价值观使它们凝练为价值共同体，而这正是宗族、乡里村社能够进行社会治理的基本条件之一。

2.组织建设

文化建设使宗族和乡里村社成为价值共同体，但这还不够，要提升宗族和乡里村社的治理效能，必须加强组织建设，形成治理共同体。传统中国乡村组织的建设主要体现在以下几个方面。

第一，选任正直有威望的管理人员，树立组织的权威性。如果管理人员品行得不到人们认可，即使他身居要职也难以进行有效治理。我们的先人早就认识到了这一点，非常重视管理人员的选任。温州《盘谷高氏新七公家训》“立族正”规定：“一族之中，必择老成有德者为之，宗主每事皆就正焉……而为族正者，尤要顾名思义，毋得阿私，致滋物议，庶家法不至废坏，而吾族可无失德矣。”[3]王阳明总督南赣时在基层推行保甲，强调“推选才行为众信服者一人为保长”。[4]另一明代政治家吕坤大力提倡在基层社会建立“乡甲约”(一种基层组织名称)，提出“每百家选约正一人、约副一人，俱以正直公道能管束处断者为之”。[5]然而，实践中太多的地痞、无赖充斥基层组织，严重弱化了乡里村社的治理效能。清人沈彤评论说：“举行保甲，而卒无其效，非保甲之法之不善，为保长、甲长之人之未善也。”[6]奸邪当道，用人不当，则乡村组织必然失败，治理效能自然无从谈起。

第二，积极为组织成员排忧解难，或提供发展条件，增强组织的福利性，以形成利益共同体，进而形成治理共同体。宗族在这方面的举措一般是帮助纳税、就学、就业、经商，提供参加科举费用和婚丧费用，在婚丧嫁娶等事务中相互帮忙等。宗族特别重视贫弱族人的救助，如动用族产维持其生计，提供房屋供其居住，其他族人有义务供养、帮扶他们。苏州《夫椒丁氏家箴》“恤贫”：“凡孤儿寡妇茕独饥人，概宜衿恤。况在本宗者，皆我祖宗一脉所遗，安忍坐视其危，而不加抚恤乎？或茕独有资产者，不得欺陵，不使废坠；孤寡有困于饥寒者，迫于门户不能自立，亦须同禀族分长曲为赒赡，以存厚道，共倡美举。”[7]为了更好地救助族人，许多宗族设立公共基金——义庄、义田、学田等，为宗族公共福利提供物质支撑。在乡里村社，组织福利多限于事务性的帮扶，如《吕氏乡约》规定乡民应在他人遇到水火、盗贼、疾病、死丧、孤弱、诬枉、贫乏等七个方面急难时实施救助[8]。这些帮扶后来都演化成了乡民日常生活的一部分。经济上救助和事务性帮扶，将组织成员有效地凝练在一起，增强了宗族、乡里村社的凝聚力，使它们成为利益共同体，进而成为了治理共同体。

第三，组织各种活动，联络成员感情。人是感情动物，老死不相往来，互相之间不认识不熟悉，如何谈得上“情分”？只有彼此熟悉，感情融洽，才能有事互相帮助，有纠纷好调解。为了更好地进行社会治理，宗族和乡里村社往往定期不定期的举办聚会，增进成员彼此了解，联络感情。如红白喜事的聚会、庙会、节庆聚会、乡饮酒礼、祭祀活动等，在一次次聚会中，大家彼此熟悉起来，也从感情上认同并依赖组织，这对提升治理效能有一定作用。

3.制度建设

没有规矩不成方圆，制度建设是形成社会秩序的基本依据。制度建设也分为国家层面和民间层面两类，在国家层面就是国家法律。传统中国讲求“法制简约”，国家只规定基本法律制度，如连坐、不孝、不睦、别籍异财等，目的是巩固国家政权以及保障基本的价值观。大量的、具体的、细化的行为规则由民间自己制定，当然民间制定的规则不能违法国家法律。这些规则主要是家法族规和乡规村约。

“家法族规”具体有家训、规范、劝录、杂仪、族规、家箴、家约、祠规、规条、规章、宗范等称谓，为了表达上方便，这里一律以家法族规代之。家法族规主要规范“家事”，如规范父母子女关系、兄弟关系、道德养成、公共财产管理、祭祀管理、分家、收养立继、男婚女嫁、职业选择、田土买卖出典租佃、族内调解等。

乡规村约称谓大致有乡约、公约、禁约、条规、乡规、条约等，主要规范乡村“公共事务”，如治安、用水、道路桥梁水利工程等公共设施建设及管理、渡口管理、婚嫁限制、缴纳税赋等。乡规村约与家法族规在治理内容上也有交叉，但其治理重点不同。如同样是规范婚嫁内容，家法族规重点是规范择偶对象、家庭背景及人品的选择，乡规村约主要是规范彩礼多少、随礼限制等。

家法族规和乡规村约之所以能够成为基层社会治理的重要依托，能够提升治理效能，在于其有如下特质：一是调整的范围基本覆盖了日常生产生活的方方面面。从道德培养到生产生活秩序，从父母子女关系到社会公共秩序，基本实现了无死角全覆盖。二是话语表达接地气，可以是顺口溜，可以是词牌，可以有方言土语。如劝禁赌博：“凡人学艺好随身，赌博场中莫去亲。能使英雄为下贱，惯教富贵作饥贫。衣衫褴褛亲朋笑，家财消磨骨肉嗔。不信但看乡党内，眼前败了几多人。”[9]朱伯庐《治家格言》更是简单明了：黎明即起，洒扫庭除，要内外整洁，既昏便息，关锁门户，必亲自检点。一粥一饭，当思来处不易；半丝半缕，恒念物力维艰……这样的话语表达朗朗上口、简单易记，非常有利于外化于行、内化于心。三是规范明确、具体，有较强的针对性和操作性。如救济族人：“赤贫与有废疾不能举火者，公祠每月给米一斗五升，以救残喘。”[3]如处罚偷窃：“偷盗猪牛：偷猪，追还，罚银一两，革胙三年。偷牛，追还，倍罚，责三十板。”[10]四是规范的制定因地、因时、因俗而定。如同样是惩罚偷窃瓜菜，广西灵川县下南村是“禁盗偷麦菜者，罚肉五斤”。[11]而云南宜良万户庄则是“偷取豆麦、谷菜者，罚谷伍斗；偷取茶果、瓜姜等物者，罚谷伍斗”。[12]同样是偷取麦菜行为，一个罚肉五斤，一个罚粮五斗，根据两地人们生活水平进行处罚，这就是因地而治。清光绪年间福建金门大地村订立禁约：“未到尾牙者，无论男妇老幼，不许携篮上山掘取薯瓜，违者分饼合族。”[8]金门土地贫瘠，有的人家为生活所迫，往往到别人已收获过的番薯田里，挖掘遗留在田中的小番薯以助糊口。但这样有些人往往顺手牵羊，名为捡拾实为盗窃，于是禁止尾牙前携篮上山掘取番薯。“尾牙”指农历腊月十六，这时农家早已收完番薯，年关将近，为照顾贫苦人家，允许上山掘取薯瓜。贫民小户生活困难是诱发窃盗诱因，规定一定时间到他人地里捡拾以助生计，而不是一味禁绝，一方面可以扶助孤弱，另一方面可以减少窃盗发生的可能性，这就是因时而治。广西灵川上南村规定嫁娶“上礼”的规矩：“一禁成亲做客者不许打雜，以槟榔为据，到夜男女歌烛咏曲者各阁相请。一禁嫁女者不许送担，但请饭之日随便打贺。”[11]这里的槟榔、歌烛咏曲、送担，显然是当地风俗，这就是因俗而治。

家法族规和乡规村约的这些特质是国家法律不具有的。与家法族规和乡规村约相比，国家法律原则性强，不可能详细规定到日常生活具体细节，因此针对性、操作性不强；国家法律重整体，不可能针对某地具体情况制定法律，因此难以作到因地、因时、因俗而治；而且国家法律表达上注重法言法语，话语表达不够通俗，这对一些人来说理解上都存在困难，就更谈不上自觉落实了。因此，家法族规和乡规村约所具有的这些特质，可以实现精准治理，治理效能自然要高。

4.保障机制

宗族、乡里村社的治理，最终由国家提供根本保障，这种保障体现在：第一，制定、推行治理规则。如著名的《南赣乡约》就是王阳明任南赣总督时制定并推广的。再如朱熹任漳州知州时，发布了《晓谕词讼榜》《晓谕居丧持服遵礼律事》等治理规则，整顿漳州民风[13]。第二，支持宗族和乡里组织对违规成员进行惩戒。光绪十年，湖南宁乡熊氏家族向官府提交“请刑禀词”，请求官府同意在祠堂内设置刑具，对族人不孝、游荡、嫖赌、偷窃、无赖、酗酒、行凶、吃洋烟等行为，可以使用刑具处罚，这一请求得到宁乡县批准[3]。乡规村约中多有“禀官究治”内容，如“赌博废业启争，乃盗贼之源。乡里此风尤盛，以后须严察严拿，送官按律究治。”[8]第三，保护义庄、义田的等公共财产。义庄、义田为基层治理提供了经济保障，是基层治理有效的重要条件。然侵凌义庄、义田现象不断出现，为保护义庄、义田，清朝采取立册存案、载入志书、给予执帖、勒石保护等措施，并以“定例”(清代的一种法律形式)保存下来[14]。

传统中国提升基层治理效能的关键要素，诸如加强文化建设形成国家认同，以核心价值观凝练价值共同体，并以核心价值观指引社会治理；在组织建设中注重选任品行高尚有威望的管理人员，以组织福利凝练利益共同体进而形成治理共同体；加强制度建设的针对性、可操作性，实现因地、因时、因俗而治；以及官府为基层治理提供最终保障，这些乡村治理的智慧结晶，仍然可以为今天提升治理效能提供重要借鉴。

二、 当前提升乡村治理效能存在的问题及原因

提升乡村治理效能是国家治理能力现代化的重要组成部分，近两年来我国乡村治理效能有一定的提高，但仍然存在诸多问题。只有深刻剖析乡村治理存在的问题及其原因所在，才能借鉴传统中国治理智慧对症下药。

(一)农村文化建设乏力，道德水平滑坡问题没有得到明显改善

乡村振兴的要求之一是乡风文明，意在加强农村道德建设和公共文化建设，培育优良乡风、良好家风、淳朴民风。虽然这样的努力取得了一定效果，但总体而言，问题没有得到根本解决，农村社会风气没有得到根本好转。究其原因，在于农村文化建设是一个长期的、坚持不懈的、缓慢提升的过程，很难毕一役而功成。另外，经济上的压力使得部分农民重“利”轻“义”，忽视自身道德建设。在市场经济的大环境下，农民的生产资料生活资料都要通过市场交换取得。婚恋费用是农民经济支出的主要部分，农村婚恋现在已经成了老大难问题，特别是男青年婚恋，要有房有车，还要相当数额的彩礼钱。个别地方仅彩礼钱就达50万元，加上买房首付几十万元不等，农村男青年结婚往往花费百万元之巨。而农民从土地上获得的收益有限，多数农民要靠打工弥补支出之不足。这些经济压力迫使人们不得不向“利”低头，经济上的压力严重影响了他们的价值取向，“利”字当头，无利不起早，道德建设不受重视。

(二)农村基层组织建设存在一定问题

其一，当前农村基层组织主要是农村党支部和村民委员会，虽然一些地方也有红白理事会这样的组织，但不具有普遍性。其二，部分村干部道德品行不高，在群众中缺乏威望，甚至有些涉黑涉恶，这样的事例并非个例。有的村干部干脆“躺平”，得过且过，没有担当，懒政不作为。村干部政治功能弱化、服务意识不够、示范带头不足、业务素质不高，[15]治理效果可想而知。原因在于在城镇化进程中大量农村人口在城市安居从业，他们多属于农村人口中的精英，而留在村庄生活的人员总体素质较差，人员素质对农村党支部和村委会治理水平必然产生一定影响。再者，有关部门对入党把关不严，致使一些地痞、混混、二流子，甚至黑社会成员入党当了村干部。其三，大部分农村基层组织缺乏经济资源，无法为村民提供经济福利。现今的中国农村大致分为三种情况：一是经济发展好，拥有雄厚的物质条件；二是一些城中村或者城郊结合部的村庄，拥有一定的经济资源；三是广大的村庄，在“三提五统”被废除后失去了基本的经济来源，有的甚至负债累累。前两类村庄治理资源丰富，能为村民提供帮扶福利，后一种村庄治理资源困乏，基本不能为村民提供物质帮扶。没有经济上的利益联结很难形成利益共同体。其四，“老”人才资源断流。过去退休的老干部、老教师、老军人、老党员很多都回家乡居住生活，他们帮助调解纠纷、监督村委会工作、可以为村民提供就业帮扶等，是基层治理重要力量。但今天这些人很少回乡居住，不再理会村内事务，基层也失去了一支重要的治理力量。

(三)人们之间熟悉度变弱，难以形成乡村利益共同体，进而难以形成治理共同体

在人民公社时期，人们共同劳动，居住、生产、生活在一起，整个村庄就是一个利益共同体，也是治理共同体。包产到户后，人们各自生产、生活，原来的利益共同体开始松弛，但大家居住在一起，低头不见抬头见，彼此熟悉，尚可以在共同利益上形成治理共同体。然而随着城镇化进程的加速，许多农民进城务工或进行经营活动，有的在城市买房居住，其他村民也因盖房等原因居住越来越分散，同一村庄的人们也是长期不见面，彼此不熟悉，甚至互不认识。在相对陌生的环境下，村民的互帮互助自然也就少了。还有，一些过去人们互帮互助的活动，诸如修房盖屋现在已经市场化了，如是，村民之间的利益联结越来越松弛。长此以往，村庄只是一个地名，曾经的村民不熟悉、没利益联结，很难形成利益共同体，也无法形成治理共同体，这必然严重影响治理效能。

(四)国家权力强力介入压缩了基层组织治理的空间

近年来，国家通过大学生村官、精准扶贫、第一书记等一系列政策致力于振兴乡村和治理乡村。这些政策无疑推动了乡村的发展，但这些政策在实施中，政府工作人员为主力，群众被边缘化，群众积极性没有调动起来，于是就出现了“坐在屋里打麻将，躺在门口晒太阳，等着政府送小康”，“干部忙了一身汗，群众还是不点赞”的现象。而且，每一次政策的实施，无形中强化了国家权力，压缩了群众参与基层治理的空间。并且，国家权力的介入必然带来行政成本的膨胀。如当前农村党组织及村委会成员的津贴主要是政府提供的，治理资源主要来自于政府，考核要留痕，考核方法参照政府考核做法，农村基层组织几乎成了政府机构的延伸，一方面行政成本膨胀，另一方面逐渐丧失了村民自治功能。基层治理越来越“正规化”“科层化”，基层组织治理空间受到挤压。

(五)制度建设有待进一步完善

目前农村党建的制度基本完成，村规民约已普遍制定。其存在的问题是村规民约针对性不强、操作性不强，有的村规民约只是提倡性条款。另外，村规民约主要问题是执行不到位。执行是制度的灵魂，有制度不执行，再好的制度也等于零。主要原因是有的村干部不愿得罪人，有村民违反村规民约也不按照村规民约进行处理；有的村干部自身不干净有问题，不敢理直气壮地惩戒违反村规民约的村民；有的是村民受到惩戒后无理闹访，上级部门怕麻烦，免除闹访者的惩戒。这些都使村规民约权威性受到损害，削弱了治理效能。

三、提升乡村治理效能的建议

(一)坚持不懈地推进农村文化建设

1.表彰善行，鼓励村民远恶向善

近年来农村文化建设中的好做法，如评选五星家庭，评选好婆婆好儿媳，在村内主要街道和公共场所建设文化墙，评选县乡道德模范或者好人等，应坚持推进。

2.遏制农村红白喜事中高价彩礼、高价随礼，限制红白喜事中的铺张浪费，使民有耻且格

一些地方通过整治取得了明显效果。如四川省巴中市通过整治彩礼数额、随礼金额、婚庆标准、宴席桌数，2021年全市彩礼标准从5万元至50万元降至0至15万元，随礼标准从200元至1万元降至100元至2 000元，酒席从500元至3 000元降至400元至1 300元，婚庆收费从 6000元至8万元降至5 000元至5万元。[16]群众负担明显减轻，社会风气得到净化，道德水平得到一定的提升。

3.借鉴传统中国家风建设方法

传统中国道德建设的一个重要方法是“化礼成俗”，即把道德建设内容化解成日常生活中具体行为，每天这样生活，习惯成自然，道德建设就在日常生活中得以实现。[17]这就要求加强家风建设，古代的家法族规有相当多的内容涉及孝道、和睦、勤俭、敬业、廉洁、谦虚等。当今加强家风建设应当根据各家自己情况制定自己的家训，将道德内容纳入家训之中。

4.借鉴乡约道德建设方法

《吕氏乡约》提倡“德业相劝”“过失相规”。对于个人善行，在乡约集会时记入善簿，对于不良行为记入恶簿，能够改恶从善的也记入善簿，对善行进行表彰，对恶行进行训诫。实际上今天也有类似的做法。石家庄市藁城区岗上村从1982年开始，将好人好事记入《功德录》进行褒扬，目前《功德录》已记录200多本，记录好人好事14万余件。功德录涵育了村民的道德品行，岗上村人人向善，成为全国文明村。可以探索将小偷小摸、不孝、打架、赌博等等不良行为记录下来，并私下规劝，道德建设的效果可能更佳。

(二)加强农村基层组织建设

第一，把好用人、选人关。要遴选道德品行高、有担当、扎实肯干、公平公正、年富力强的人选进入农村基层组织，坚决杜绝地痞流氓、混混、二流子、涉黑涉恶人员进入基层组织。在用人把关上，许多地方规定了“五不能六不宜”①，设定村干部人选的限制条件，这些好做法应当坚持和推广。为防止受选者当上村干部后涉黑涉恶、懒政、当混混，应加强学习，提高实践教育在农村基层党内教育的比重，发挥互联网对党员思想教育的作用[18]。加强监督检查，不断提高村干部的道德水准，形成能进能出的机制，不断强化村干部队伍素质。

第二，成立基层微组织、发挥基层微组织的作用。如红白理事会、调解委员会、乡贤参事会等，发挥它们的治理作用。农民专业合作社本是为了经济目的而成立的合作组织，合作社的社员共同种植、销售、融资等，实际上形成了利益共同体，具备治理共同体的条件。但合作社一直没有被赋予治理功能，其实合作社在诚信建设、纠纷调解等方面有一定作用，应当挖掘其应有的治理价值。

第三，大力发展农村经济，实现农民增收，同时增加集体的经济收入，为形成治理共同体夯实坚实的经济基础。

第四，鼓励退休的老教师、老干部、老党员等回乡居住生活，参与社会治理。浙江启动了老干部“银雁返乡”志愿服务项目，鼓励老干部发挥余热，助力乡村治理。类似经验应当总结推广。

第五，加强村民违规和不良行为的惩戒。这是传统治理的宝贵财富，也是今天乡村治理的重要经验。贵州省安顺市平坝区塘约村滥办酒席一度非常严重，满月、周岁、生日、升学、订婚、结婚、上寿、出殡、迁坟立碑、猪下崽都要办酒，村民苦不堪言。塘约村制定了村规民约“红九条”和“黑名单”制度，对滥办酒席者给予一定期限不办理相关手续、取消享受国家优惠政策的惩戒。有两户村民滥办酒席，被取消危房改造补助8 000元。此后，塘约村再无滥办酒席现象。[19]总之，加强基层组织建设，形成治理共同体，使基层组织具有权威性和执行力，才能提升治理效能。

(三)要利用各种方式增加人们的熟悉度，筑牢基层治理的感情基础

对传统治理智慧的借鉴就要建立一个相对熟悉的“熟人社会”。根据人们现在居住越来越分散的现实，建立“网上社区”，用微信群、QQ群等社区工具进行交往，增加熟悉度。另外，应充分利用婚丧嫁娶、节日等各种机会，增加大家见面的机会。我国南方地区流行的“长桌宴”就是增进感情很好的方式，有条件的应仿行、推广。再者，在拆迁安置中尽量不要打破原来的居住格局，维护原有的“熟人社会”。

(四)有关政府行为要为乡村治理留有空间

改变目前乡村治理中政府大包大揽作法，政府治理行为重点在村干部人选、乡村文化建设和乡村治理大方向方面，具体细微的治理行为(微治理)由基层组织和村民完成，这既是村民自治的需要，也是减少行政成本的应有之义。

(五)进一步完善制度建设

在国家层面，以现有的农村法制为基础，探索自治、法治、德治“三治结合”的法制体系，建立相应的法律制度。在基层，目前重点还是完善村规民约，增强村规民约的针对性和操作性，实现因地、因时、因俗而治。特别是在村规民约执行上要下功夫，村干部要带头遵守村规民约，敢于对违反村规民约行为予以惩戒，不能因村民闹访就不敢执行村规民约。

注 释：

①五不能：(1)被判处刑罚或者刑满释放(或缓刑期满)未满5年的；(2)违反计划生育未处理或者受处理后未满5年的；(3)涉黑涉恶受处理未满3年的；(4)受到党纪处分尚未超过所受纪律处分有关任职限制期限的；(5)丧失行为能力的。六不宜：(1)是煽动群众闹事、扰乱公共秩序的；(2)有严重违法用地、违章建房行为拒不整改的；(3)长期外出不能正常履行职务的；(4)有辞职承诺情形而又不主动辞职的；(5)先锋指数考评中被评为不合格党员的；(6)道德品质低劣、在群众中影响较坏的。