城乡融合发展的路径选择——从资源配置的视角

刘芳娜

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

改革开放以来，我国的经济、社会、文化快速发展，新型城镇化在全国迅速展开，但是乡村却跟不上城市发展的步伐，城市与乡村之间差距比较明显，公共资源配置的不合理、流动要素的不顺畅等矛盾仍然突出，阻隔城乡融合发展的某些机制体制尚未被根除。政府为重新塑造新型城乡关系，促进乡村振兴和农业农村现代化，提出了走城乡融合发展的道路，实现乡村振兴的重要目标。

从十六届三中全会到十八大报告再到十九大报告，党中央提出了城市与乡村之间的统筹发展、城市与乡村的一体化发展、城市与乡村的融合发展，三种提法虽有差异，但是是一脉相承的。首先，统筹发展强调了政府作为领导者的主体作用；而一体化发展强调了乡村与城市在发展过程中要形成一体的目标；融合发展不仅重统筹也重一体，但更强调二者互融，资源配置的双向互动，更是城市与乡村共同繁荣的重要方向。同时，三种提法具有 “共同的理念” ——把城市与农村作为一个有机整体，也有共同的目标——促进城市与乡村间的资源均衡配置，推进形成城市与乡村良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的新格局。总之，城乡之间发展无论从统筹协调到统一一体化，还是从一体化到相互融合，不仅表达了中央政策的一脉相承，而且切合新时期社会发展纲要和核心价值观。实现城市与乡村发展融合资源的渠道需要打通，要使公共资源在城市与乡村之间有效互转，必须重视社会、居民、产业、要素和生态等资源的高度相融，以实现城市与乡村协调发展互利互惠、共同繁荣的目标。强调城乡是相互融合、互利共荣、彼此依存的共同体，实现城乡共建共享共荣。重点在于推动城乡要素、产业、居民、社会和生态等资源的融合［1］。

2017 年党中央提出建设和振兴乡村发展战略，完善城乡融合发展的政策体制，完善制度机制。2017 年底中央农村工作会议强调重塑城市与乡村之间关系。2019 年4 月15 日，中共中央印发了《国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。2020 年中央一号文件提出： “全面建成小康社会目标，打赢脱贫攻坚战和补上‘三农’领域短板两大任务” 以及2021 年一号文件《国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》，都在进一步推动城乡融合发展。总之，推进城乡融合发展，不仅是国家现代化发展的要求，而且是城乡发展统筹规划和一体化的传承和升华。

一、城乡融合发展的意义

（一）城乡融合发展的概念

城乡融合发展涉及文化、经济、社会、政治和环境等方方面面，人们对其理解有所不同，学者的定义也不统一，但从《意见》、徐顽强的增强多元主体合力、张克俊和杜婵的从城乡统筹发展到城乡融合发展等来看，城乡融合发展本质上是城市与周边乡村形成生产要素的有效流动和生产资源的有效配置整合，其目标是打破城乡二元机制，以实现乡村和城市一体化。

（二）城乡融合发展的意义

加快推动城市与乡村融合发展的进程，是解决城市乡村二元化问题的关键举措。从资源配置视角出发，深入研究城市与乡村间资源的互融互利，不仅有利于加快城乡融合发展的进程，而且有利于重新塑造良好的城乡互扶互助关系，为实现乡村振兴发展提供有力的支撑。

中华人民共和国成立后，在强调加速推进新型城镇化发展过程中，政策倾向于经济发达地区，不同的土地制度和户籍政策更加剧了我国城市与乡村二元化的结构。导致城乡严重分割，城市继续扩张发展，乡村愈发成为附庸于城市发展的资源提供者，发展远远落后于城市。进入新世纪以后，这种差距仍然存在，我们会发现有些城市壮丽堂皇得如欧洲，而有些乡村仍是小平楼、围居村，年轻人远离乡村、涌入城市，更加剧了农村边缘化的趋势、农村空心化趋势和农民老龄化问题。在这种情况下，推进资源合理配置的进程已经成为刻不容缓的事务。学者徐勇认为，当前的城镇化运动是一场结构性的变革，将推动乡土中国向城镇中国转变，而当下的中国正处于城乡中国的历史节点上，其特征就是城乡发展中各类资源配置的不均衡［2］。因此，为了更好地促进乡村发展，党中央提出了城乡融合发展战略，并迅速发了一号文件为实施这一战略保驾护航，为了有效治理城乡发展问题，首先，应该合理配置资源，使城市与乡村处在公平合理的地位，减少二者根本上的差异，让城市与乡村联动发展。其次，农村在资源充足条件下要快速发展新型产业，农村与城市的差距才会逐渐缩小，让农村活跃成长起来。最后，在资源合理并且高效的配置过程中，要针对农村养老问题，加快在农村地区实施养老产业，并改善农村养老生活水平。总之，城乡资源合理配置是改进城乡融合发展的有效举措，从资源配置视角研究城乡融合发展是必定选择的路径。

二、城乡融合发展中的问题

（一）乡村缺乏竞争力，存在空心化问题

学者孙莹和张尚武认为，从城市与乡村二元分化的现状看，不管是农村的土地、劳动力还是资本等要素都涌向了城市。乡村无法吸引并保持年轻劳动资源，在日渐短缺的资源形势下，城市和乡村不可能平衡发展，逐渐蔓延到基础设施、基本公共服务甚至文化、教育和卫生等方面都存在严重的分割［3］。

当前，解决城乡发展不平衡的难题是艰难的，早些年我国发展追求GDP 增速，各级政府将各类资源投向城市，城市逐步强大繁荣，而乡村发展存在困境。改革开放之初，我国社会整体水平都较落后，政府为了完成快速城镇化和高城市化率等各项指标，将资源向城市配置，导致城市发展规模壮大，人口越来越多，高城市化背景下，各种发展诉求增加，政府不得不为这些城市提供更多福利和资源。在如此反复的过程中，城市愈发壮大，有些城市变成大城市，有些大城市变成了特大城市。但是不论是自然资源还是社会资源都是有限的，如果资源更多地涌入城市，那么乡村发展的困境就会越来越剧烈，吴根平指出，过度向城市倾斜资源必然意味着在乡村地区的配置减少，导致乡村居民享有的公共产品数量和质量都远低于城市居民［4］。除了资源向城市倾斜外，另一方面，城市也向乡村吸取发展资源，城市作为资本代表方以最低的成本获取乡村最稀缺的资源，这种现象使城市建设加快，乡村发展减缓。而且城市既积累了丰富的发展经验，又有吸纳和聚集资源的强大能力。在不平等抗衡的现状下，乡村缺失发展竞争力，乡村空心化问题越来越严重。

（二）城乡融合机制认识不够，忽视区域联动

近年来，乡村建设积累了不少值得肯定的经验［5］，构建了旅游产业助农、商业贸易推农、工业发展促农的格局。但大多数仅限于发展自身产业，而对城市、乡镇和农村三维体系缺少涉及。非农产业进入乡村难以发展，一方面对该产业的适宜度缺乏考量，另一方面缺乏对乡村本土情况战略性考察。虽然，部分乡村企业快速成长，但是由于缺乏经验，它们的建设往往造成了土地和环境等资源的浪费，有些甚至具有负面影响。单纯重视三产联动而没有注重自身区域联动，可能会让乡村用地中集体建设用地的消费存在隐性市场和 “吃租经济” 现象层出不穷［6］。

（三）城乡要素流动存在障碍，城乡二元壁垒没有根本消除

我国城乡的二元异化结构，最直接表现在二者居民收入的差距上。2001 年城乡居民收入差距比约为 2.68∶1；2005 年提升到 3.03∶1；2010 年差距比已达到3.22∶1；近年二者居民收入差距虽有所改观，但2020 年仍是2.56∶1，差距程度仍然较高。

随着我国社会生产力和综合国力的提高，社会总体面貌变得越来越先进繁华，但城乡二元经济结构矛盾依然存在，除了受工业化阶段和生产力发展水平制约外，关键还是制约城乡二元经济结构的诸多问题尚未得到根本解决，主要表现为：

1.城乡有别的治理体制

为了促进工业化发展步伐，我国计划经济时代的政策有所偏重，比如利用强制性措施对粮食统销统购、剩余农业产品转作工业产品；为了让资本型城市更好地发展，严令农村人口进入城市。后来，由于计划经济时代形成的不同治理制度在城市与乡村依然沿用，特别是城市与乡村不同的户籍管理、人力使用和社会保障制度等。

2.城乡分割的市场运营体系

相比于城市商品，农业产品分散，农业缺乏组织化管理，大部分农业产品流入城市集市买卖，很难被大规模收购，更没有像国有管控的粮食、棉花、油料等大宗产品进行批量流转甚至出国贸易，这是城乡在商品市场上分割的明显表现。另外，在要素市场中，农村的投入回报率低于城市的投入回报率，所以无论是资本还是货币都偏向于投入城市，这是理性市场的选择，而农村想通过自身实力进入货币市场和资本市场几乎是不可能的；更甚的是农村土地仅能被国有征收作为城市建设用地，自身无法直接进入土地流转，农民很难在土地上取得与城市居民同样的增长速度。

3.城乡分离的工业化模式

城市与乡村在计划经济时代形成的工业化模式，严重阻碍了我国城乡的平衡发展，是城乡融合发展的阻力之一。农业商品不论是生产渠道、加工渠道还是流通渠道都没有相互打通，这让农民的生产效益得不到保障；城市工业化以其独特的生产流通路径占据了全国大部分市场，农村工业化跟城市工业化在各自发展中形成了割据，农村工业在国内外市场发展空间受阻，反过来又加剧劳动力外流，农民很难获得工业回报。

4.实行有别的投入机制

近几十年，国家将大量的货币资金、科学技术、人才劳动力等发展要素投入城市，促使其快速高效率发展，并借助农村的后备军力量为城市发展保驾护航。其一，将农村资金、人力及用地等要素资源过渡和转向给城市；其二，科学文化卫生以及公共服务设施优先投入城市，城市与乡村在有差别的投入过程中愈加分化。综上所述，要素流动障碍是亟待解决的难题，正是城市与乡村二元结构的要害［7］。

（四）城乡公共资源配置仍不合理

公共资源有限，公共资源配置不均一直存在，以公共服务为例，城市与乡村的污水处理完成率比为 4.3∶1，生活垃圾处理完成率比为 1.6∶1［8］。2019年《政府工作报告》指出： “在教育、医疗、养老、住房、食品药品安全、收入分配等方面，人民群众特别是广大农村居民还有很多不满意的地方，获得感、幸福感有待提高。” 总体来看，乡村公共服务呈现出供给总量不足、质量失衡。在乡村教育事业方面，城乡教育资源配置不均衡、教育质量差距较大，乡村教师面临职业吸引力不强、工资待遇较低、晋升渠道不畅、压力过大、整体素质不高等问题。乡村教师流失严重，乡村学校规模小、教师少，跨年级、跨学科教学较为普遍，陷入留不住教师、进而留不住孩子的恶性循环。《国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了统一筹划合理配置教育资源，完善教育的配置体系。省级及以上政府根据各地不同情况对乡村教师选拔、录用采取激励措施，以提高乡村教师的吸引力；同时为乡村教师提高职业技能帮助、个人职业发展规划，为年轻教师建设临时支教咨询服务站，吸引更多年轻教师下乡入村支教。城市与乡村卫生医疗保障方面，无论是设备设施、还是医护人员储备，乡村都比不上城市。并且乡村基层医疗服务水平较差，农民健康问题必须进城才能得以医治。城市具有更完善的养老保障，农村年轻的劳动力进城后，空巢老人养老成为问题；农村的社保跟不上城市水平，某中心城区城市低保标准（374 元/月），是农村低保标准（2064 元/年）的 2.17 倍。

（五）农村基础设施建设短板

由于历史欠账较多、资金投入不足、融资渠道不畅等原因，农村基础设施目前总体上仍达不到现代化水平，还存在数量不足、质量不高、管护不力等问题，对现代农村农业和农民持续增收起不到实质性帮助作用。基础设施建设方面投入统筹不够，公益性项目政府投入不足。农村在经营性项目的参与上没有积极性，道路、绿化、亮化、供水、排水、电力、通信等生产生活配套设施不够完善、建设标准低，城乡基础设施建设存在较大差距。

三、城乡融合发展的对策

从资源的优化配置角度出发，保障乡村农业的优先发展，推动农业农村的高质量发展，关键在于建立有利于公共资源和社会资源优化配置的体制机制和政策措施，这不仅需要政府在公共资源配置中发挥引导和制度性供给的主体作用，更需要市场在社会公共资源配置中发挥决定性作用。

（一）建立完善乡村治理体系

乡村治理是社会治理的根基，它涉及民族的兴盛衰亡，也关涉到党和国家对乡村振兴政策制度的落地，更关乎农民自身利益的发展。乡村治理的关键环节是全民参与，需要发挥农民的主动性，而党作为主导者则发挥着领袖作用，治理手段包括但不局限于法治、德治和自治。胡祖才认为：党组织领导乡村治理，要以财政支出手段为保障，构建出线上与线下服务协同办理的综合架构；同时，乡村治理要适宜化和规范化，要为切实解决乡村根本问题提供坚实的基础条件［9］。

金融政策和财政政策是乡村治理的活力源泉。乡村建构金融服务体系具有高风险、高成本和低收益的特征，而金融本身是追求更低成本和更高收益，金融资源习惯流向大城市，仅有少数金融资源投入乡镇［10］。建构乡村金融服务体系，需要扩内需，强投入，高竞争。首先，扩内需强调对乡村金融体系的不断更新完善，真正挖掘中国乡村金融的内在需求，金融机构不能单一，对人口聚集较多的乡村要多覆盖多强化。其次，强投入需政府领导，推动多种类型金融机构进乡入村，商业银行、农业银行、农村合作银行等并行联合开展投资引资融资等活动。高竞争是金融服务机构中各类银行的强强相竞，商业性银行提供商业保障，保险集团公司提供各种保险商品，信贷银行公司为投资创业者提供信贷，以多样化的金融服务模式来满足乡村居民的金融需求，完善财政政策内容。

（二）推动城乡基本公共服务普惠共享

集合利用各类公共资源，建设乡村公共服务，要以城市公共服务基础标准为模板，尽可能复制性地向乡村供给资源，要建立以城市与乡村同行并轨的基本公共服务制度。首先，乡村教育要主抓基础教育，深入思考如何满足乡村与城市在教育公平层面的诉求、如何让城市与乡村实现教学环境相近、如何使城市与乡村教师资源互补等问题，将是开展教育探究的主题，主要以共享资源为主，推进以城带乡的整体规划；其次，医疗是乡村农民健康的第一保障，基层医生的留驻是最关键的一环，对村医选、用、育、留需要政策支持和全社会价值观的取向，更需要城市医护资源的共享帮助。最后是社保对乡村养老、医疗等方面的必要保障，乡村空巢养老和农民生不起大病是关键问题，要推进乡村与城市同享基本养老保险、重病保险和低保等制度。做好教育、医疗和社保三个关键层面工作，便是对城乡基本公共服务的最大贡献。

（三）推动城乡基础设施一体化发展

城乡基础设施关乎乡村民生建设、要素资源和乡村产业，必须把乡村公共基础设施作为乡村建设的重点，要先决策后工程，把控乡村基础设施从谋、建到进度。首先，将城市、县镇和乡村地域为一个整体进行谋划，要全方位设计水、电、路网和通讯、垃圾处理等工程。再者要分级统一建设，政府要重点把握道路、环保、水利、通讯等工程建设，物流、电信等工程则由市场力量来主导建设。最后是管护主体，从性质可划分公益性主体和经营性主体，由各自相对应的产权建立管护责任制。综合来看，推进城市与乡村基础设施的整体发展是乡村居民的重要民生问题，要切实做到谋、建、护。

（四）促进农民增收长效机制的建立

城乡融合发展涉及城市与乡村二者资源分配的问题，就现阶段而言，必须要投入乡村公共资源，覆盖乡村产业。中央财政对乡村的建设要全力支持乡村产业，特别是乡村农业的发展。首先要提升农民劳动者的整体素质，从技能培训入手，在生产中培训农民，提升技能。其次，对农村高素质人才要有相应的选、用、育、留政策，要用心吸引高素质人才返乡，有意打造一批素质高、专业强的农村人才队伍。最后，提高劳动工具的科技含量，改善劳动工具的性能，推进农业技术装备高效化、智能化、集约化、机械化。

农业是很难被撼动的产业，但是通过打造数字经济体的无人农场，专注于加大对农村基础设施的投入，可以实现无智能决策精准作业全无人、耕种管收生产全覆盖、机库田间转移作业全自动、自动避障、作物生产过程实时监控的先进农业生产模式，仍然需要政府予以大量资金支持，如基于5G智能传感与控制系统，升级智能化农业装备，开发农机田间作业自主系统，研发智能农机和农业机器人。改善劳动对象质量，提升土壤肥力、改善土地质量，提高土地自然生产力、绿色产出率，需要政府财政支持。要着重农产品供给质量的提升，提供高质量生态产品，在政府支持，改善供给质量［9］。