体育旅游业态规范化发展路径——基于安全风险性的研究

林嘉荣

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

体育旅游对公众来说早已不是新鲜事物，从目前的体育旅游产业发展情况来看，体育旅游产品与服务的专业与刺激等特性对广大游客具有强大的吸引力，“体育旅游产业选择多、想象空间大，是一种具有独特性质的旅游方式，是社会发展过程的产物，是因民众需要而催生的健康产业”[1]。据国内在线旅行社统计，2020年通过网络预订体育旅游产品的人数环比增长400%。在各地体育旅游的蓬勃发展的势头下，对其经营者来说，其所提供的体育旅游产品和服务总是与刺激、户外、冒险相挂钩，体育旅游的安全风险性始终是其产业发展中需要慎重对待的一个现实问题。近几年，在各地有关于体育旅游的舆论报道中，不时出现景区发生安全事故的突发新闻，如山区索道失控事件、户外运动伤亡事件等。不仅给游客体育旅游活动的顺利进行带来了阻碍，也对旅游目的地形象和体育旅游产业的规范化造成了一定负面影响。安全事故与隐患如若长期得不到有效控制，必然影响体育旅游的业态规范化发展，最终会严重影响到我国体育旅游产业整体上的可持续发展。因此，推进体育旅游业态规范化发展，既是衡量体育旅游产品和服务质量的重要标准，也是保证其工作机制完善发展的关键环节。

随着体育旅游理论研究的深入也可以发现，体育旅游中对安全风险的控制与规避并不是旅游经营者能够单方面解决的问题，其源头在于针对体育旅游业态规范化建设，“通过回顾与反思国内发展、分析与借鉴国际经验，未来我国体育与旅游的融合实践应该从体制机制、政策体系、产业统计及产业要素等层面形成发展体系，进而更好服务‘以人民为中心’的体育强国、健康中国等国家战略”[2]。在安全风险视角下，这种业态规范性的基础为完善法治体系的建设和良好法律环境的构建。国家体育总局2016年12月印发的《关于大力发展体育旅游的指导意见》中把“加强对体育旅游项目的市场监督和安全管理，健全体育旅游安全防范、风险预警、紧急救援体系”[3]作为针对体育旅游风险性健全保障措施的第一要务。但是，当前我国针对体育旅游业态规范化发展中的法治体系和法律环境构建并不完善，多数地区体育旅游安全保障权责内容不够明确，导致一方面无法有力约束和干预体育旅游经营者为游客提供可靠的安全保障；另一方面，无法保证已经发生的安全事故得到有效解决。无论从作为朝阳产业的体育旅游品牌形象的维护，或是其业态规范化的未来发展，还是面对逐渐增多的体育旅游“精品线路”和成倍增长的游客数量的市场前景来说，从法治体系建立和法律环境的优化角度入手，探索如何建立与完善体育旅游活动中的安全保障系统，是预防和解决安全事故与隐患，保证体育旅游业态规范化发展，继续“朝阳”的必要途径。

一、体育旅游业态规范化发展的必要性

体育旅游作为“旅游+”融合产业的一种新兴产业形态，“是以体育运动为核心，以现场观赛、参与体验及参观游览为主要形式，以满足健康娱乐、旅游休闲为目的，向大众提供相关产品和服务的一系列经济活动，涉及健身休闲、竞赛表演、装备制造、设施建设等业态”[4]。体育旅游能够提供给游客的产品和服务体验丰富多彩，并能够以其独特的游览和体验形式满足游客各种专业性、挑战性和刺激性的心理期待。虽然我国体育旅游细分市场类目繁多，涉及体育项目范围广泛，但从整体意义上来说，无论何种样式的体育旅游项目都具有一定的共通性，这是“体育活动”内核决定的，而这些共通性或者说体育旅游的特性成为其安全隐患的来源。因此，体育旅游的特性要求完善的法制体系和良好的法律环境支撑的业态规范化发展。

第一，伴随体育旅游“体验性”的“危险”因子要求规范化管理。体育活动本身是以人类的身体与智力参与为基本方式的。因此，对于体育旅游活动来说，游客的参与性是其产品和服务的实现路径，那么，参与行为的衍生物——“体验感”便成为体育旅游活动的天然属性。相对于人们生活的一般体验，体育旅游活动应给予参与者一种更高阶段的身心体验，“参与型体育旅游，例如马拉松和滑雪等，具有一定的难度，不断挑战参与者的身心上限”[5]。这种“高阶体验”来源于体育产品和项目带给人们自我实现过程中的成就感。正是这种超越一般生活经验“体验感”和“成就感”中却蕴藏着一定的“危险因子”，一些尚需积累人生经验的青少年、生活和精神压力相对较大的白领阶层以及不甘于平淡养老生活的“银发阶层”等社会各个领域的潜在游客，参与体育旅游活动就是为了对一般生活进行超越，挑战自己的体力、耐力以及竞技技术的极限等，面对相对专业的体育旅游产品和项目，在游客亲身体验的过程中势必对景区管理者如何保障游客的人身安全提出更高要求。因此，在此过程中的安全防范、风险预警、紧急救援等预案的制定和实行需要统一、严格的管理，以使其更具规范性，给予游客参与体育旅游项目信心的同时对安全风险进行有效控制。

第二，多样性的体育旅游产品和项目需要更全面的法治体系的覆盖。体育旅游不止有滑雪、赛车、潜水等动态、高速、更注重游客本身参与性的方式，更有极具吸引力的滑翔伞、跳伞、攀岩、冲浪等需要游客掌握一定运动技巧的极限冒险参与方式。可以说，相对于传统旅游静态的参与形式，体育旅游在产品样式和体验形式上独辟蹊径，并以此获得大量关注。比如，随着2022年北京冬奥会的临近，滑雪、滑冰等冰雪运动成为广大游览者青睐的对象。预计到“十四五”规划末期的2025年，我国冰雪旅游人数将超过5亿人次，冰雪旅游收入超过1.1万亿元，冰雪旅游将成为我国冬季旅游和冰雪经济的核心引擎。[6]冰雪运动只是体育旅游产业多样性发展的冰山一角，我国各类型户外社团和俱乐部如雨后春笋不断涌现，极限运动、户外探险、体育赛事等细分相继开始流行，“体育+旅游”形式也受到广大游客不同程度的追捧。

不同的旅游竞技项目在危险系数、风险种类等方面存在一定差别，因此在安全防范、风险预警、紧急救援等预案和措施的制定上必然不能一概而论。这里就需要有一个既能在整体上把控和监督的法治体系顶层设计来指导体育旅游多样化项目的建立，更重要的是能有细化到多种类、多风险级别的法治体系来规范体育旅游多样化项目的运行。

第三，体育旅游的专业性要求对服务人员有更专业和严格的从业规范限制。体育旅游的专业性分为两方面：一方面，许多体育活动的设计和实施离不开专业化的场地与设施设备，比如大型游乐设施设备以及体育比赛、训练、教学等各种场地、场馆和固定设施等，这些设施设备的生产与安装以及操作和使用都需要有专门的行业技术标准来规范；另一方面，大多数危险性较高的体育旅游活动都源于专业性较强的竞技类体育活动，在大众体育的普及下逐渐发展为群众性的体育旅游活动。这种“高危性”的体育旅游活动不仅需要旅游景区工作人员掌握一定的专业技术和突发危机事件的应对措施，有些项目要求参与游客也需要具备一定专业水平和素质较高的身体条件。因此，体育旅游服务人员的从业法律规范也亟须完善。

体育旅游的核心特质是其参与性，产品和服务的专业性与挑战性增强了其吸引力，为体育旅游带来了大量的客源；参与形式的多样化则为游客提供了更细化的游览选择。可以说，体育旅游的这些特性在一定程度上推进了其产业热度的提升，但不容否认的是，正是这些对游客极具吸引力的特性，也为体育旅游带来了不同的安全隐患，呼唤着业态规范化的进一步优化。

二、当前体育旅游业态规范化管理的现状与问题

体育旅游作为特种旅游的一种，在产业经营管理实践中，针对安全保障问题的规范化管理涉及其运行过程中的各个部门与环节。当前，我国各地体育旅游产业中已经形成了一定的构建安全保障系统的实践经验，这既是由体育旅游一些特性决定的，也是我国旅游产业经济发展中，法治体系和法律环境不断优化的必然结果。但当前针对体育旅游安全问题的规范化管理仍有不足之处，亟待调整与优化。

（一）关于体育旅游业态规范化管理的立法现状

体育旅游相对来说是一个较新的旅游分支，最早出现在我国国家正式文件中是在1997年财政部和体育总局印发的《关于颁布〈体育事业单位财务制度〉的通知》，随后国务院下发的有关文件中开始大量出现“体育旅游”。2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》第四十七条规定，“经营高风险旅游项目”要取得法律规定的行政许可。2015年9月6日国家统计局发布的《国家体育产业分类统计》，将“体育旅游活动”作为一种产业类型。2016年12月22日国家旅游局、国家体育总局共同发布《关于大力发展体育旅游的指导意见》。至此，“体育旅游”作为国家经济产业形式进入了国家旅游发展战略规划的视野中。“体育旅游业相关立法的不断完善,对于塑造体育旅游业形象,提升旅游产品与服务质量具有重要的现实意义。”[7]到目前为止，我国已公布的与体育旅游产业相关的法规、条例和规章六十余项，在各地还有一些地方性的法规和制度相继出台。另外，各地在体育旅游监管上也通过我国民法通则与相关行业的法规来辅助规范。目前涉及体育旅游安全保障方面的法律内容主要有以下几个方面：

第一，《中华人民共和国旅游法》中的相关规定。第六章中针对“旅游安全”的一系列规定以及第十二、十四和十五条中规定的与保障安全相关的游客在参与旅游活动时的相应义务；第十八条提出了县级以上地方人民政府可以对管辖区域内的相关旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求；第四十二条规定旅游景区开放应有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件；第四十七条规定经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。除此之外，多项相关法律如《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等中也都有对旅游安全问题做出的相关规定。

第二，由国务院或者是经国务院授权的体育旅游产业相关部门制定和颁布的行政法规。关于旅游安全专门性行政法规是国家旅游局2016年12月1日颁布的《旅游安全管理办法》，从旅游安全管理、风险提示、经营安全等方面规定的对旅游经营者的安全生产、旅游主管部门的安全监督管理，以及旅游突发事件的应对等的行政法规。除此之外，还有如由国家旅游局1998年发布的《漂流旅游安全管理暂行办法》，国家体育总局2003年发布的《国内登山管理办法》，国务院2009年颁布的《旅行社管理条例》等，这些行政法规都从不同角度对涉及体育旅游项目中的具体体育活动的安全管理问题作出了相应的规范和要求。

第三，地方性法规。各省、自治区、直辖市以及设区的市的人大及其常委会根据行政区域内旅游产业发展程度、方向等具体情况和实际需要，制定和颁布的旅游产业规范性地方性法规，对加强当地体育旅游安全管理体系、细化安全管理内容等具有一定促进作用。例如，各地出台的本省、自治区、直辖市以及设区的市《体育场馆管理条例》《旅游管理条例》《体育经营活动管理条例》等，都是立足本地体育旅游产业的具体发展情况，其中多项条例涉及体育旅游安全管理方面的规范和办法。

（二）影响体育旅游业态规范化发展的具体问题

我国针对体育旅游经营者的安全保障义务在立法上采用一般化与类型化条款相结合的形式。“我国一些地方政府已将体育部门与文旅部门合并，从制度层面推进体育与旅游产业加速融合发展。”[8]既有统筹性的基本法律法规，也有专门性的细化法律法规。但对于针对体育旅游产业的法治体系和法律环境建设，这些法律法规仍在覆盖性、深入性以及执行性上存在一定不足，加上体育旅游产业在管理体系上的一些自身问题，共同制约着其对游客安全保障系统的建立与体育旅游业态规范化发展。

1.立法体系关于体育旅游的针对性和覆盖性有待提高

体育旅游是新兴的旅游产业，与之相关的法规条文虽然不少，但专门为其提供解决规范化发展的基本法还未完善，目前体育旅游活动依据的暂时是民法通则或相关行业的法律法规，例如《中华人民共和国体育法》《漂流旅游安全管理暂行办法》以及部分地方法规以及国家行业标准。可以看出，我国尚缺少体育旅游的专门立法，立法体系对体育旅游安全问题的针对性和覆盖性都有待完善，无法全面有效地使体育旅游游客的安全权益得到保障，进而影响体验旅游业态规范化的发展。

首先，立法体系对体育旅游安全问题的针对性不强。如前文所述，体育旅游所涉行业较多，是一项综合性的旅游活动，目前我国仍没有针对这一旅游活动的特点制定根本性的规定，且并未对体育旅游各个环节所涉及的措施及原则做出全面、有效的调整与约束，导致地方性法规的确立缺乏指导性的意见。由地方行政部门所颁布的体育旅游地方性法规由于其权威性不够，往往起不到引领、规范的作用，而且不同地方行政部门所制定的法律法规甚至出现相互矛盾的情况，极大地影响了法律法规之间的统一性。例如，国家体育总局联合人力资源和社会保障部等虽然已发布第一批高危险性体育项目目录，但是目录中有很多属于国家行政部门批准开展的传统体育项目，且很多体育项目如漂流、蹦极、高空速降等，从性质上看也属于高危险性体育项目，但这些项目尚未被纳入国家体育主管部门行政许可的目录中。[9]部分法律法规确立仅用于主管部门行使权利的依据，并未得到有效的推行，不利于体现法律法规自身的透明度。

其次，立法体系对体育旅游安全问题的覆盖性不强。我国的体育旅游法律系统中不仅没有关于体育旅游业发展规划的专门立法，更缺少关于体育旅游这一特殊旅游活动的规范化发展进行立法指导与立法规划。例如针对户外运动突发事件通过立法建立有效应急预案；划定漂流、游乐等水上体育活动范围的依据；规范自驾游中常见的“拼车”形式；加强对于体育旅游场所开发、运营过程的法律监管等。可以看出，目前体育旅游法律系统中涉及安全风险性问题的法律法规不够系统化、专业化，不利于体育旅游活动中游客安全问题的保障与游客安全纠纷的解决。此外，我国现行的与体育旅游活动安全风险性相关的法律法规更多是一种原则的导向，实际的操作细则相对较少。例如，体育旅游场所的开发、体育旅游运营的资质、体育旅游活动实施的条件，这些问题共同导致法律法规在保护体育旅游游客的实际应用中的操作困难，最终无法有效推进体育旅游业态的规范化发展。

2.体育旅游经营管理体系在规范化执行上存在漏洞

体育旅游在我国形成发展已经十年有余，但一些地区的体育旅游经营管理体系在旅游规范化执行上仍存在漏洞。究其原因，在于管理部门和相关执法部门对于体育旅游规范化问题的认识不足，更倾向于将其性质看成一种户外运动，而在相关工作人员在体育旅游各环节管理过程中以处理普通旅游活动的方式进行，经营管理体系中专项的保险条款规定不明确等。[10]随着近几年体育旅游的兴起，各旅游目的地涌入大量体育旅游游客，相关问题层出不穷，管理体系不够完善的现象已经不容忽视。

第一，管理体系真空地带影响体育旅游规范发展。体育旅游是集长跑、滑雪、漂流等多种活动于一体的综合性旅游活动，因此所涉及的上级管理部门众多。例如管理旅行社、体育馆的文化和旅游局、体育局等部门；管理旅游交通运输的交通部门；管理餐饮、娱乐、购物的卫生、工商、税收等部门。这些部门之间的职责功能多有重叠，同时也使得体育旅游的管理体系在规范发展上出现空白，体育旅游活动中出现的安全纠纷往往得不到切实有效的解决。另外，这些上级部门在管理过程中，常常采用联合管理形式。这种形式仅能够应付短期管理所需，并且在联合管理的过程中不免会出现职能重合的问题。而且联合管理涉及众多部门，需要做的协调工作颇多，因此联合执行检查的次数有限；同时多部门联合管理难以形成凝聚力，协调效果一般，提前制定的各项政策不易落实，无法使体育旅游业态规范化发展得到长效保障。

第二，体育旅游自身管理机构分工不科学。体育旅游自身设置的管理部门职能定位不清楚，甚至出现部分管理部门所承担职能和预期执行的规范化目标相冲突的情况。体育旅游的自身管理主要目标一方面需要对景区体育资源进行合理的有效利用；另一方面，需在保证体育旅游项目规范运行的同时保护游客的人身财产安全。从“一亩三分地”到“多地一盘棋”的统筹规划执行能否到位，[11]都是体育旅游管理体系良性运作的课题。目前，一些地区在体育旅游管理机构建设上，或是只注重经营和宣传管理，而忽略体育旅游的安全风险管理；或是制定了规避和处理安全风险问题的条例和措施，却缺少自我监督机构。这些都会给体育旅游的规范化管理造成阻碍。

第二，规范化管理运行机制不通畅。体育旅游活动中的管理机制不通畅主要是由管理主体的管理素质较低导致，还有部分相关管理部门与旅游执法部门工作人员的法律知识储备不足，在处理纠纷或是违法行为的过程中对于事件性质的把握不够准确，对于行政处罚的合法程序与文书规范不够了解。此外，体育旅游过程中的一些纠纷问题需要管理人员凭借法律素养做出判断处理，管理队伍法律意识的参差不齐会导致不同管理人员对同一事件做出不同的判断，在出现安全事故时容易引起较大的争议，影响处理结果。另外，一些上级主管部门的相关规定也可能引起体育旅游规范化管理运行机制问题。如国家体育总局2015年印发的《体育场馆运营管理办法》第八条规定“鼓励体育场馆充分挖掘利用资源，采用多种方式加强无形资产开发，扩大无形资产价值和经营效益”[12]，允许执法部门有效利用体育馆资源获得经济效益，但同时将保护游客人身财产安全的职能赋予同一部门，这样就有可能出现经济效益与游客安全无法兼顾的问题，执法部门理应运行的监管职能或许会有所缺失，从而让一些体育旅游经营者钻空子，减少规范化管理的运行投入。

3.“规范化”意识无法紧跟法治体系导引

这里的“规范化”意识主要是指人们对体育旅游活动中自己权利、义务的了解，对相关法律法规的掌握与运用以及行为是否符合体育旅游法治体系的合理判断。体育旅游活动主要形式包括假日体育、户外徒步、自驾游等形式，由于这些旅游形式兴起不久，相关的法律法规、执法监督等职能尚不够明确，因此在体育旅游活动中游客与经营者没有培养成遵循“规范化”的意识，比如一些体育旅游景区，如果发生游客遇险的纠纷，往往是二者自行协商解决，影响游客体验的同时也阻碍体育旅游业态规范化发展。

首先，游客在体育旅游游览过程中的自我规范意识不强。体育旅游作为体育行业与旅游行业交叉的新兴行业，其发展健全仍在探索之中。许多游客并未认识到所进行的活动处于法律法规与执法部门的监管之下，更多的是将其看成个人的行为活动。这种现象一方面导致针对旅游经营者出现不合法行为，游客常常息事宁人、忍气吞声。游客不清楚、不了解相应的法律法规，在出现自身权益受到损害时，不知道还可以利用法律手段维护自身权益，导致证据收集不及时、诉讼超过时效等，不仅影响自身的体育旅游体验，对于经营者的活动也是一种纵容。另一方面，体现在游客对于经营者提出的不合理要求。体育旅游项目带来的体验是主观的、无法用统一的标准衡量，因此难免会出现游客对于导游、食宿、设施等安排预期过高的情况，而部分游客在对旅游活动感到不满时，为了获得较高的赔偿，常常出现没有掌握好分寸、过度维权的情况。既影响其他游客的旅游活动，使旅游经营活动受到影响，同时也容易使自身陷入违法违规的境地。

其次，旅游经营者的自我约束意识不强。集中体现在旅游经营者为了追求更高的经济收入，压低人工成本与安全设施上的投入，规避本该承担的责任；或者是医疗急救设备购入数量不足，不为游客缴纳安全责任保险费等，从而侵犯游客的合法权益。例如，时下流行的水上漂流活动中伤亡事件时有发生，出现问题的原因有些是由于超载；有些是由于经营者没有为游客提供质量合格的皮筏与救生衣；有些是因为当时的天气与水域状况并不适合漂流，经营者却并未停止经营活动。还有部分游客反映在漂流的准备过程中，经营者并未提醒相关的安全注意事项，在漂流过程中不仅没有专业人士随同出行，也缺少专业的救援人员提供帮助等。体育旅游对于部分经营者来说，只是用来招揽游客的营销手段，并不理解体育旅游活动应当更为重视的资源设施与运动安全等景区运行的规范化问题。

三、体育旅游业态规范化发展的优化路径

综上可知，体育旅游经营者与国家相关管理部门都已在体育旅游的飞速发展中意识到规范化发展的重要性，对此在立法、执法和管理方面都采取了一定的行动，但仍存在法律体系不健全、执法体系不完善、自身管理体系存在漏洞等问题。因此，要切实保证游客的人身和财产权益，需要进一步优化体育旅游的法治体系和法律环境，增强自身管理体系的完善，保证体育旅游产业发展中的专业性和规范性。

（一）构建整体性法律法规体系，切实保障规范化管理

从当前体育旅游规范化管理的实际情况看，要求单独制定一部体育旅游活动的法律并不是必然的选择，前文提到，《中华人民共和国旅游法》与其他相关法律法规在综合立法时，已经将体育旅游安全保障行为等规范化发展内容加以统筹考虑，并制定和发布了一定角度与不同程度的总括性的基础规定，再对有特殊内容的个别项目通过法规或规章的形式加以具体规范，最后形成一个相对完整的体育旅游产业的规范化法律法规体系。

对具体的体育旅游项目实施许可和认证制度，是建立规范化法律法规体系的重要步骤。当前部分体育旅游项目已经有了具体工作标准，但一些项目尤其是近些年新兴的体验项目还处于“标准空白”的阶段。所以，对于一些还没有运行标准的体育旅游项目，国家应视其发展方向尽快予以制定，同时规定监管部门及其职责范围，以利于形成相对完整的体育旅游规范化监管体系。

国家相关法律、法规和标准对高风险的体育旅游项目还没有规定的，应当组织有关部门有针对地制定。具体而言，体育旅游项目应当具备的规范化条件应包括以下三个方面：一是经营高风险体育旅游活动的产业，在场地建设、设施设备、安保条件上应当符合国家规定的标准。这就要求有关部门掌握当前体育旅游的细分市场，了解体育旅游各种形式对场地、设备和安保条件的需求，在总体上梳理和总结与其对应的规范与标准；二是体育旅游活动中具体从事操作、指导、救助等工作的专业人员需取得国家资质才能上岗。对于体育旅游不断丰富的产业形态，加上互联网的影响，体育旅游产业对所需专业人才的具体要求也不断发展升级。因此，要想保证体育旅游业态规范化发展，国家对导游、领队等旅游从业人员的素质和能力要求也应随之不断做出调整；三是建立相应的具体安保制度和措施，能够切实履行对于旅游活动安全风险性的特别告知义务。虽然当前《中华人民共和国消费者权益保护法》和《中华人民共和国安全生产法》等都对产业经营者的安全告知义务做出了明确规定，但随着体育旅游产业的外延不断拓展，这些规定已经不能完全覆盖体育旅游经营者需要履行的告知义务与告知内容。具体来说，无论体育旅游外延范围如何扩张，其经营者都应当保证其经营的项目和提供的服务符合保障游客人身及财产安全的具体要求，并事先告知游客。

（二）完善体育旅游自身管理体系，切实执行规范化运作

《中华人民共和国旅游法》第八十二条规定“旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助，体育旅游者得到救助是法律权利，有关单位是不能拒绝的”[13]。体育旅游活动中发生的安全事故可能会带给游客人身和财产安全不同程度的损害，同时当地政府以及相关部门在处理不同的体育旅游事件或事故时，往往会因对体育项目的不了解而投入大量的人力、财力和物力，不仅极大地占用了社会的公共资源，也不一定能够提高处理事件或事故的效率。体育旅游项目自身的安全风险性，要求“加强其风险防范的法制建设，所以需要完善配套的风险转移机制，不能将其事故成本沦为沉重的经济负担”[14]。因此，体育旅游企业应配合地方政府和旅游相关管理部门对本地区已拥有的体育旅游项目以及本地区适宜开发的体育旅游项目类型做出统计和归档，并针对形成的数据库制定系统性的管理体系，依托现有社会公共安全保证体系，构建自身规范化运行保障体系。

基于安全风险性的应急救援系统的构建，就我国目前的具体国情而言，各体育旅游景区建立全面性的体育旅游应急救援系统不太现实，只能依托已经构建的社会公共安全保障系统来建立针对体育旅游景区的安全子系统。不可否认的是，当前我国社会公共安全保障系统仍然不健全，有些区域还是以地域、部门等简单的以类别为区分对象的单一处置模式。因此，人民的社会生活中还未形成统一的、相对全面的公共性的安全保障体系。社会公共安全保障体系的作用能否得以发挥，主要取决于其应急救援体系的建设情况，其中以多部门协作为基本架构，以危险预警预报机制、救援的及时性以及事件跟踪优化为具体步骤的应急救援体系的搭建，对提高公共救援的效率起着关键作用。因此，全面提升社会公共安全保障系统是保障体育旅游规范化运作、防范与控制体育旅游安全事故的基本条件。同时，在处理突发事件和事故时，体育旅游管理者往往涉及与交通、消防和医疗等多个社会职能部门的沟通与协作，多部门间的协作问题十分突出，那么就有必要建立常态化的合作沟通机制，改变经常性的临时组建体育旅游安全应急救援架构的局面，这样才能让体育旅游安全保障系统切实规范地运作。

（三）完善体育旅游参与者行为规制，切实贯彻“规范化”意识

体育旅游业态规范化发展不仅需要国家和地方相关管理部门的法律法规体系构建以及自身管理体系的有效运作，同时也需要旅游参与者（包括体育旅游活动服务提供者和游客）的共同努力。应针对其作一定的行为规制，以辅助旅游参与者增强“规范化”意识，自我约束行为能够有效降低体育旅游项目的安全风险，为游客提供多一层的保障，更强的“规范化”意识也能辅助体育旅游规范化管理体系的良性运作。

首先，应合理规制体育旅游活动服务提供者的运营行为。体育旅游活动服务提供者包括体育旅游活动的组织者与管理者，活动的管理者是指提供实体场所的服务者；活动的组织者是指提供整合他人产品的服务者。特别是在体育旅游这一风险较高的旅游活动中，提高服务者的规范化操作水平就显得格外重要。对于体育旅游活动的管理者，国家和地方管理机构应当立法规定体育旅游场地的开发、运营与安全保障条件，安全条件不适宜进行活动的地域应不允许开发。体育旅游中的部分户外活动如徒步、登山、漂流对于天气状况等环境要素的要求较高，针对此类服务，应对其季节性开放问题作明确规定。另外，体育旅游的组织者包括规模较大的营利性与非营利性民间组织，例如自驾游、驴友群、登山俱乐部，或者是户外、探险、健身网站论坛等等。盈利性的服务组织应当规定其需要获得旅行社类业务许可；非盈利性的服务组织需要根据国家相关社会团体规定进行登记，使其处于体育、旅游等部门的监管之内，从而为体育旅游活动的规范化提供必要的法律依据。

其次，应合理规制游客的游览行为。由体育旅游活动中的一些安全事故统计可以看出，游客自身行为不当造成的安全事故数不胜数。因此，有必要对体育旅游活动的游客行为进行规制。如明确规定体育旅游各项项目适宜参加的人群与不宜参加的人群等。在进行体育旅游活动之前对游客进行快速且有针对性的体检或者要求游客提供近期的体检报告以规避风险，保障游客的安全。再如体育旅游活动中威胁游客安全的行为与地域应提前告知游客，必要时与其签订相关协议以规制其游览活动中的行为，使游客的人身安全真正得到落实。2018年10月26日，全国人大常委会颁布的《中华人民共和国旅游法（2018修正）》规定国家根据旅游活动的风险程度，对旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。对于经营体育旅游“精品线路”的服务者来说，为游客进行投保对于保障人身财产安全是十分必要的。当然，不止体育旅游“精品线路”，其他一些涉及游客安全问题的体育旅游活动服务都应与游客协商为其投险，诸如自驾游保险、高原游保险、户外险等险种，如果所进行的活动没有相应的特殊险种，则可以为游客购买人身意外险以转移体育旅游参与者的活动风险。