支持碳达峰碳中和财政政策研究——以山东省为例

支持碳达峰碳中和财政政策研究课题组

一、引言

2020 年9 月22 日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话提出：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。推进碳达峰碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。长期以来，我国致力于碳减排工作的步伐越迈越大，路子越走越宽。减碳政策从“节能管理”到“节能减排”再到“低碳发展”，政策体系的系统性、连续性持续增强；减碳制度从“同源污染物伴生减排”到“能耗‘双控’”再到“碳排放‘双控’”，制度体系的科学性、实效性持续提升。党的十八大以来，习近平总书记关于走绿色低碳高质量发展道路发表了一系列重要论述，作出了一系列重要指示批示，为推进全国“双碳”工作提供了科学指引。2021 年下半年，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（国务院公报2021 年第31 号）、《国务院关于印发2030 年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23 号）相继出台。党的二十大报告关于推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的论述，进一步丰富和深化了中国式现代化的内涵和实现路径。报告对积极稳妥推进碳达峰碳中和作出部署，对今后相关财政政策设计、工作实践推动具有深远历史意义和重要现实意义。

财政是国家治理的基础和重要支柱，在支持实现“双碳”目标中承担着重要职责。新时代十年财政支持绿色低碳高质量发展的政策主要包括：一是支出政策方面。支持构建清洁低碳安全高效的能源体系，深入打好蓝天、碧水、净土污染防治攻坚战，持续加强生态系统保护和修复，支持绿色低碳科技，促进产业链和供应链融合。二是税收政策方面。对新能源汽车免征车辆购置税、附加税、车船税，对环境保护、节能节水项目给予所得税优惠。三是约束机制方面。对排放大气、水、固体废物、噪声等污染物的单位征收环境保护税，降低进口关税、提高出口关税，支持产业发展。四是政府采购政策方面。重点增加节能环保产品采购规模。

面对新形势新任务新要求，财政部门应坚持以习近平生态文明思想为指导，积极构建有利于促进资源高效利用和绿色低碳高质量发展的财政政策体系，为实现“双碳”目标提供有力支撑。

二、文献综述

考察国内外相关文献，大多学者认为财政政策对推动碳达峰碳中和工作具有激励约束效应。刘双柳等（2022）、赵哲和谭建立（2022）、田嘉莉等（2022）认为，财政政策是政府促进经济低碳发展的重要手段，在促进经济低碳发展过程中能发挥保障、调节和引导作用。赵哲和谭建立（2022）研究发现，财政非生产性支出对碳减排具有显著的积极效应。陈思霞和卢洪友（2014）研究指出，环保支出能够对既有环境污染进行针对性治理并对潜在环境问题防微杜渐，从而对绿色低碳发展发挥直接促进作用，教育、科技等公共支出通过提升区域人力资本水平、增强科技创新投入、促进绿色偏向性技术研发等，对区域碳减排发挥间接促进作用。Kamal et al.（2021）认为，财政政策是至关重要的政府影响国民经济和管理的工具，为低碳投资创造一个强烈的动机。先前的文献证据表明，改善财政政策能提高环境质量。

相关研究也对财政支持“双碳”目标的作用机理进行了阐释。薛飞和陈煦（2022）认为，财政政策促进碳减排主要从两个方向出发：一是“收入导向”，通过税费让碳排放成本内部化；二是支出导向，通过直接投资激励企业投资促进碳减排。赵哲和谭建立（2022）认为，从财政支出规模、财政支出结构、央地财政关系等视角开展的研究基本肯定了地方财政支持技术进步，进而有利于促进经济发展、碳减排的效果及重要性。徐学军和亓秋月（2022）建议政府应持续建立和完善绿色信贷制度，将更有助于绿色经济建设。王晓煜等（2021）研究发现，国内外“双碳”目标对我国国际贸易的开展产生了不小的影响，我国政府和企业不仅需要在短期内加速转变经济贸易结构，还需要应对个别国家的“碳壁垒”以及矛盾的对华贸易政策。李兰和贾存惠（2021）认为，应在国内“减税降费”背景下重新讨论碳税的设计问题。

因此，基于山东低碳发展的现状和基础，结合“双碳”工作开展情况，探索符合山东低碳发展需求、推动山东顺利实现“双碳”目标的财政政策体系十分必要。

三、山东推进碳达峰碳中和工作实践

多年来，特别是党的十八大以来，山东高度重视碳减排工作，推动环境立法先行，以“节能减排”为重点，依托市场、技术、财政激励等多元力量打好节能减排“组合拳”，有效促进山东省碳减排“质效双增”。

（一）强化顶层设计，发挥制度引领作用

“十一五”规划以来，山东省每个五年规划中都有专门涉及节能减排的内容。2021 年以来，山东锚定“双碳”目标，不断推进绿色低碳发展制度创新和完善，科学制定《山东省能源发展“十四五”规划》《山东省可再生能源发展“十四五”规划》《山东省“十四五”绿色低碳循环发展规划》等系列规划，高标准拟定落实碳达峰碳中和若干措施、碳达峰实施方案，促进碳达峰碳中和“1+1+N”政策体系加快形成。特别是2022 年9 月，在习近平总书记、党中央亲切关怀下，国家赋予山东建设绿色低碳高质量发展先行区的重大历史使命，要求山东实施全面节约战略，围绕实现碳达峰碳中和，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，推动重化工业转型、低碳技术研发推广、绿色发展机制创新，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，为山东发展提供了重大战略机遇。

（二）严控“两高”项目，促进能源高效配置利用

通过实施“两高”项目能耗“双控”、严控“两高”项目上马、奖励节能减排突出企业等政策举措，持续加大对“两高”项目的管理力度。实施“五个减量替代”“能效改造升级”等针对性行动，山东省“两高”项目减排工作取得明显成效。“双碳”目标提出后，加快推动能耗“双控”向能耗“双控”和碳排放“双控”并行转变，更加注重“两高”项目由量到质的发展，大力推进结构调整和低碳化转型。在全国率先出台“两高”建设项目碳排放减量替代办法，明确对拟建“两高”项目新增碳排放量需由其他途径落实替代源，替代源的碳排放量按行业确定1.2 或1.5 的替代比例。

（三）大力发展新能源，推进产业绿色低碳转型

更加突出能源结构的多元化调整、能源体系的安全与稳定和新能源储能发展，聚焦风电、核能、氢能、储能等重点领域，持续推进产业创新，培育发展新业态、新模式，山东省新能源产业蓬勃发展。风电产业加速推进，截至2021 年底，山东省风电装机达到1942.4 万千瓦，居全国前列。核能产业跨越发展，海阳核电一期建成投运，实现在运核电“零突破”，山东省在运在建核电装机达到570 万千瓦。氢能产业起势突破，引育集聚氢能产业链重点企业100 余家，入围科技部“氢进万家”科技示范工程，成为全国首个、目前也是唯一的氢能大规模推广应用示范省。

（四）优化交通运输结构，推动交通运输绿色低碳发展

“双碳”背景下，山东绿色交通发展更加关注碳减排目标，以提高能源效率、降低单位运输能源消耗为重点，实行公共交通优先发展战略，大力发展和推广新能源汽车，积极调整运输结构，持续推动大宗物资“公转铁”“公转水”，加快构建低碳绿色交通体系。

（五）推动绿色金融体系建设，扩大绿色融资渠道

积极开展金融创新与实践，推动金融支持减污降碳投融资改革探索，绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金等绿色金融业务陆续推出，通过注入环保、节能、清洁能源等领域，为山东省绿色发展增添了活力、激发了动力。2022 年2月，中国人民银行济南分行、山东省发展改革委、山东省科学技术厅、山东省工业和信息化厅、山东省生态环境厅、山东省地方金融监督管理局、山东省能源局、山东银保监局出台《关于推动碳减排支持工具落地见效助力山东省绿色低碳转型的若干措施》，聚力碳减排支持工具在山东快速落地，撬动更多金融资源支持山东绿色低碳转型发展。

四、山东实现碳达峰碳中和目标面临的突出短板

受产业结构、能源结构等因素影响，山东成为全国二氧化碳排放大省，排放总量约占全国十分之一，节能降碳压力巨大。除存在市场机制作用发挥不充分、技术支撑能力不强等共性问题外，山东在能源结构、产业结构以及交通运输结构等领域，面临较为突出的短板弱项，需要重点突破。

（一）供应端对化石能源依赖度偏高

由于重化工企业量大面广，山东能源结构仍以高碳的化石能源为主，尤其是以煤为主的能源供给存在较强的刚需。2020 年山东能源消费总量达4.18 亿吨标准煤，约占全国能源消费总量的8.4%，但碳排放总量占全国比重约为9.5%；其中化石能源消费占比超过86.2%，高出全国平均水平2.1 个百分点。2020 年山东煤炭消费占能源消费总量的比重为68.5%，高出全国平均水平11.7 个百分点。山东也是全国第一煤电大省，煤电机组约为1.03 亿千瓦，占山东省电力装机总量的66%，占全国煤电装机的9.5%，居全国首位。2020 年山东电力行业碳排放总量约4.13 亿吨，占山东省碳排放比重约44%。

（二）非化石能源开发基础能力偏弱

山东非化石能源自然禀赋基础差，虽然风电、光伏发展起步早，装机总量位于全国前列，但陆上风力、光伏发电比较分散，城乡配电网相对薄弱，新能源消纳难度较大。缺乏可供规模化开发的水电资源，陆上风电资源属国家较弱的四类地区，光伏资源属国家较弱的三类地区，且耕地占比高，生态红线划定范围广，陆上主要新能源后续发展的制约因素较多，开发潜力不足。新能源开发成本优势不明显，发展核电和海上风电是发展新能源的重点，但受成本、安全性、民众意识等多重因素影响，现阶段资源转化难度较大。

（三）产业链高耗能高碳排放环节占比高

山东高耗能炼化企业占比较高，2020 年金属冶炼和压延产业营收规模高达1.4 万亿元、位居全国第一，电解铝、电解铜等行业产能在全国占有突出位置，十种有色金属产量排名全国第一。产业链偏向高碳排放环节布局现象突出，重化工业布局仍侧重于产业链条上游环节，这些环节往往高度依赖能源发展，高耗能特点突出，对更加低碳的精细化工等产业链下游生产环节布局不足。山东产值规模较大的石油炼化企业仍以化工原料生产为主，基于化工原料深加工、精加工的下游产品开发仍有很大突破空间。

（四）交通运输结构不合理

山东公路运输占比高，以铁路、水路为骨干的多式联运不发达。一些工矿企业、港口、物流园区缺乏铁路专用线，造成交通运输结构不合理、能源利用率低和二氧化碳排放量大，而一些原料严重依赖进口的初加工企业布局在内陆客观上加重了这一问题。2020 年山东货物运输量为308627 万吨，其中公路货运量为267230 万吨，占比86.6%，虽然通过积极推进“公转铁”“公转水”已较往年明显降低，但仍比全国平均水平高14.2 个百分点。铁路专用线建设进展缓慢，内河通航里程增长乏力，构建大宗货物和集装箱中长距离运输以铁路和水路运输为主的格局仍然任重道远。

五、财政支持碳达峰碳中和重点领域与方向

2022 年8 月，国务院印发《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18 号）；2022 年11 月，财政部印发《关于贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉的实施意见》（财预〔2022〕137 号），对发挥财政职能，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展，提出具体实施意见。下一步，山东将抢抓政策机遇，在支持碳达峰碳中和工作中，坚持先急后缓，保障重点，聚焦重点行业、重点领域，充分发挥财政政策宏观调控和引导作用，推动山东省经济社会发展朝着碳达峰碳中和的目标稳步迈进。

（一）支持构建清洁低碳安全高效的能源体系

支持煤炭减量替代和清洁利用，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”，降低电力热力生产和供应业能耗强度和碳排放强度。推动清洁能源扩量提质，大力发展新能源，统筹推动太阳能、风能、氢能、核能等开发利用，加强工业副产氢纯化技术与应用。有序引导天然气消费，支持天然气地下沿海LNG 接收站、陆上天然气入鲁通道、地下储气库等基础设施建设，适度发展天然气分布式热电联产项目。培育壮大储能产业，支持抽水蓄能、电化学储能等大型储能设施建设。

（二）支持重点行业领域绿色低碳高质量发展

促进重点企业电能替代，支持钢铁、有色金属、建材、石化等高耗能高排放行业向高端化智能化绿色化先进制造发展，持续推进工业生产过程中的电能替代，实施“以电代煤”“以电代油”等电气化改造。支持重点行业全链条绿色低碳升级，扎实推进重点用能设备系统化节能提效，探索推进信息化数字化智慧化能效管理。支持绿色设计、建设绿色工厂、打造绿色产业链，加快发展绿色园区和生态工业园区。

（三）支持交通运输领域低碳转型

支持港口集疏运铁路、物流园区及大型工矿企业铁路专用线项目建设，推动铁路向重要货源地延伸。支持多式联运体系建设，引导大宗货物采用铁路、水路、封闭式皮带廊道、新能源和清洁能源汽车等运输方式。支持绿色城市交通建设，鼓励打造高效衔接、快捷舒适的城市公共交通服务体系，提升公共出行比例，引导公众优先选择绿色低碳交通方式。鼓励交通运输新能源技术推广，支持新能源清洁能源船舶规模应用，促进高耗能船舶进行节能技术改造，提高营运船舶能效水平。大力支持发展新能源汽车，完善充换电基础设施支持政策，鼓励开展燃料电池汽车推广应用。

（四）支持构建绿色节能的建筑体系

支持绿色建筑技术推广应用，推进绿色低碳建筑标准编制提升和绿色建筑专项规划修编，大力推动装配式建筑和绿色建材，促进建筑绿色化发展。支持建筑节能改造，扩大可再生能源利用，推动建筑能效提升与用能结构优化。加大绿色建筑领域融资支持，深化与绿色金融协调发展的机制，拓宽绿色建筑项目融资渠道。完善综合考核监督机制，鼓励市县分类施策，对建筑领域碳达峰碳中和成效突出的地区给予激励。

（五）支持绿色低碳科技创新

支持绿色技术市场建设，发挥科技创新在“双碳”工作中的驱动作用，加强对低碳零碳负碳、节能环保等绿色技术研发和推广应用的支持。鼓励有条件的单位、企业和地区开展低碳零碳负碳和储能新材料、新技术、新装备攻关，以及产业化、规模化应用，建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台。支持集中力量开展复杂大电网安全稳定运行和控制、大容量风电、高效光伏、大容量电化学储能、低成本可再生能源制氢、碳捕集利用与封存等关键技术攻关。

（六）支持绿色低碳高质量发展基础能力建设

支持建立绿色低碳高质量发展基础数据库，制定重点行业、重点产品温室气体排放核算标准、碳捕集利用与封存标准等，完善低碳产品标识、标准和认证制度。支持定期编制省级温室气体排放清单，实行重点企事业单位温室气体排放数据报告制度，建立温室气体排放数据信息系统。鼓励加强对GEP（区域生态产品和服务价值）的研究，适时出台山东省核算标准。强化碳达峰碳中和基础理论、基础方法、技术标准、实现路径研究。加快培养技术研发、产业管理、国际合作等各类专业人才，培育第三方服务机构和市场中介组织，发展低碳产业联盟和社会团体，加强气候变化研究后备队伍建设。加强对各级领导干部、企业管理人员培训，提升低碳战略决策和落实能力。

（七）支持碳汇能力巩固提升

支持做强既有碳汇资源禀赋，开展山水林田湖草沙一体化保护和修复，提升森林、农田、湿地、海洋等生态碳汇能力；整体推进海洋生态系统保护修复，提升海草床、盐沼等固碳能力。支持做优碳汇增量，完善海洋碳汇监测系统，推进海洋牧场建设，扩大藻类、贝壳等经济固碳品种养殖规模，有序发展海水立体综合养殖，放大渔业碳汇能力。支持发展绿色循环农业，推进农光互补、光伏+设施农业、海洋风电+海洋牧场等低碳农业模式。支持绿色低碳发展跨区域合作，完善生态补偿机制，开展碳达峰碳中和林草碳汇试验区试点建设。支持山东省林业碳汇项目融入国家碳排放交易体系，探索建立碳汇生态产品价值实现机制。

（八）支持外贸产业绿色转型

支持探索建立外贸产品全生命周期碳足迹追踪体系，引导外贸企业推进产品全生命周期绿色环保转型，促进外贸产业链供应链绿色发展。充分发挥大数据作用，建立完善进出口商品碳调节税制度，对低碳节能型产业实施退税优惠政策。加强碳关税对山东省产业影响研究，适时开展对高碳产品出口企业的压力测试。推动碳贸易合作，鼓励出口企业加入全国碳交易市场，探索建立“共同但有区别”的国际贸易碳排放标准和规则，为出口企业绿色转型和应对碳贸易壁垒提供支持。

六、山东财政支持碳达峰碳中和路径选择

财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进“双碳”工作中，应立足资源配置、收入分配、经济稳定三大职能，发挥财政宏观调控和政策导向作用，合理引导资源投向“双碳”领域，弥补市场在推动低碳发展方面的失灵和不足。在具体路径选择上，山东可以根据“双碳”领域重点行业特点和目标导向，通过财政奖补、引导基金、股权投资、金融、税收、政府采购等多种方式，综合施策、协同发力，为加快山东省经济社会绿色低碳转型发展提供政策支撑和资金保障。

（一）发挥财政政策导向作用

一是在竞争性节能减碳领域。从宏观入手建立和完善符合绿色低碳高质量发展要求的财政资金激励约束机制。加强财政资源统筹，优化财政支出结构，集中力量加大对“双碳”工作支持力度。围绕能耗总量、能耗强度、碳排放总量、碳排放强度等关键指标，建立碳排放财政奖惩制度，按照国家考核要求，从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”奖惩过渡。落实完善财政涉企资金“绿色门槛”制度，按照与绿色发展的相关性，对企业实施差别化支持政策，引导企业走绿色低碳高质量发展之路。二是在公共性节能减碳领域。从微观入手制定精准有效的政策措施，充分发挥财政政策导向作用。紧紧围绕省委、省政府关于“双碳”工作有关要求，资金分配突出重点，强化对电力、热力、电气化改造、新能源、清洁能源等重点行业领域科技研发、改造升级、基础设施建设等方面的支持力度，提高资金政策的精准度和有效性。省级财政在安排相关转移支付资金时，对推动“双碳”工作成效显著、示范引领作用突出的地区给予奖励支持。

（二）发挥市场主体作用

运用政府“有形之手”引导市场“无形之手”优化资源配置，撬动更多社会资本投入绿色低碳发展领域。一是发挥好基金带动作用。积极对接国家绿色发展基金、国家低碳转型基金等投资基金，通过研究设立或整合山东省绿色低碳转型方面的基金，支持传统产业和资源富集地区绿色转型。鼓励社会资本以市场化方式设立绿色低碳产业投资基金。将符合条件的绿色低碳发展项目优先纳入政府债券支持范围。二是发挥好社会协同作用。采取多种方式鼓励实施生态环境领域政府和社会资本合作（PPP）项目，规范地方政府及社会资本方对PPP 项目履约行为。将财政资金股权投资范围扩大至产业绿色转型升级相关领域，灵活采取注资引导投资、委托投资等方式，吸引调动社会资本投入积极性。三是发挥好交易机制作用。支持环境权益交易，加快排污权、碳排放权、用能权等交易机制建立，探索生态产品价值实现、林业碳汇补偿交易机制，利用灵活高效的市场交易机制引导绿色低碳产业发展。

（三）发挥税收政策激励约束作用

一是用足用好现有税费政策。落实环境保护税、资源税、消费税、车船税、车辆购置税、增值税、企业所得税等税收政策；落实支持节能、节水环保和绿色发展相关税收优惠政策，激励企业加大减排降碳研发投入和科技创新，推动资源综合利用，促进清洁生产和循环经济发展。二是优化创新税费政策。按照加快推进绿色低碳发展和持续改善环境质量的要求，优化关税结构。根据经济社会发展情况，适时调整环境保护税，强化资源税等征收管理，适时开征碳消费税，倒逼高耗能、高排放企业减少排放，引导全社会养成绿色低碳生产生活方式，促进生态环境质量持续改善。推动“双碳”领域飞地合作财税制度跟进研究，更好发挥财税政策的跨区域协调功能。

（四）发挥政府绿色采购政策引导作用

一是扩大绿色采购范围。将政府绿色采购范围由当前的绿色货物采购，逐步扩大至绿色工程采购、绿色服务采购。建立健全绿色低碳产品政府采购需求标准体系，结合国家试点，探索研究制定绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准，推广应用绿色建材，推行绿色建造方式，大力发展钢结构等装配式建筑，促进建筑领域节能降碳。加大新能源、清洁能源公务用车政府采购力度，机要通信等公务用车除特殊地理环境等因素外原则上采购新能源汽车，优先采购提供新能源汽车的租赁服务，公务用船优先采购新能源、清洁能源船舶。二是强化采购人主体责任。通过创新制度设计，明确政府采购人在政府采购文件中要列明绿色低碳要求，加大绿色低碳产品采购力度。建立和完善政府采购产品的隐含碳指标约束制度，规范公共消费的绿色低碳高质量发展路径。

（五）发挥财政金融政策联动作用

一是推进财政金融政策协同发展。发挥政府性融资担保体系作用，引导担保机构逐步降低平均担保费率，为符合条件的低碳发展小微企业主体融资增信。参照中央“碳减排支持工具”打造地方版支持工具，对地方法人银行获得的再贷款减碳引导额度，省级财政给予适当贴息，增强地方法人银行参与碳减排融资的能力，扩大山东省绿色信贷规模，增加碳减排金融资源供给。鼓励企业合理运用绿色债务融资工具，发行绿色债券、碳中和债券、可持续发展挂钩债券和转型债券等，拓宽绿色融资渠道，壮大绿色融资市场规模。二是推动财政金融政策协同创新。推动地方法人银行、政府性融资担保机构主动对接，积极创新金融产品，持续强化绿色低碳业务合作，优化业务结构。对金融机构积极创新的绿色金融产品，纳入支持绿色低碳高质量发展优秀金融产品评选范围，对成效明显的给予奖励。