国家审计视角下的现代预算制度改革

裴育

财税体制改革是加快构建新发展格局、推动经济社会高质量发展的重要举措，党的二十大报告明确提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。其中，健全现代预算制度又起统领作用，其改革成效如何、还存在哪些问题、如何进行深化改革等，需要总结与分析。本文围绕现代预算制度问题，从国家审计视角进行分析，为现代预算制度改革提供一些可资借鉴的思路。

一、现代预算制度在中国式现代化建设中的地位与作用

国家预算能够体现国家的战略和政策，反映各级政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。党的十八大以来，从国家预算改革整体方案确立，到《中华人民共和国预算法》（2014 年修订）（以下简称新《预算法》）的颁布实施，再到《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）（以下简称《决定》）和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）（以下简称《绩效管理意见》）实施，标志着我国现代预算制度基本确立。党的二十大报告明确提出“健全现代预算制度”，这既是对十年来现代预算制度改革取得成绩的充分肯定，也是立足于中国式现代化新时代新征程，对预算制度深化改革提出的目标任务。

当前，世界面临百年未有之大变局和中国构建新发展格局，党的二十大基于新时代提出全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标。作为国家治理基础和重要支柱的财政来说，现代预算制度是财政制度的核心，对实现党的二十大所确立的战略目标具有不可替代的作用。党的二十大报告明确提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，既有各国现代化的共同特征，又有中国自身的特色；而现代预算制度则是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是立足于新时代，基于新战略任务、新战略要求、新战略环境、新社会主要矛盾等，着力解决当下与未来发展中不平衡不充分问题，发挥现代预算在资源配置、收入分配、经济发展与稳定等方面的重要作用，促进有效市场和有为政府结合，提高政府宏观经济治理能力与治理体系现代化，更好促进经济社会高质量全面发展。

二、我国现代预算制度建设取得的主要成就

党的十八大以来的十年，我国在建立现代预算制度方面出台很多举措，取得了很大成就，主要包括三个方面：

（一）以新《预算法》为标志的现代预算制度构建

党的十八届三中全会明确提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。其中，关于预算改革，提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”。具体体现在三个方面：建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制；完善一般性转移支付增长机制；逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。

根据党的十八届三中全会要求，2014 年国务院出台《决定》，明确了深化预算制度改革的主要内容及其实施路径。针对不符合公共财政制度和现代治理要求的预算管理问题，如预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；预算约束力不够，财政收支结构有待优化；财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等五大类问题，提出了七大有针对性的举措：一是完善政府预算体系，积极推进预算公开；二是改进预算管理和控制，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制；三是加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；四是优化财政支出结构，加强结转结余资金和政府购买服务资金管理；五是加强预算执行管理，规范国库资金管理，健全预算绩效管理机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，提高财政支出绩效水平；六是建立规范的地方政府举债融资机制，建立债务风险预警化解机制，防范化解财政风险；七是规范政府理财行为，严肃财经纪律。

2014 年，在广泛征求意见基础上，前后历时十年修订并经全国人大审议通过新《预算法》。2020 年8 月，国务院公布《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729 号）（以下简称《实施条例》），根据现代预算管理要求，分11 章101 条，就总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任等问题做出详细规范。这标志着现代预算制度从法律规范的角度得以正式确立。

（二）以全面实施预算绩效管理为标志的现代预算制度完善

党的十九大报告明确提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018 年，中央印发《绩效管理意见》，提出推动预算绩效管理全面实施，到2022 年前基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明是现代预算制度的基本要素。基于已确立的预算制度主体框架所进行的预算制度改革，有利于进一步提升预算的全面性、规范性和透明度，推进预算科学精准编制，增强预算执行刚性约束，提升财政资源配置效率。将各级政府收支预算、部门和单位预算收支、政策和项目全面纳入绩效管理，并建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用。

“全面规范透明”强调全口径政府预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动；实施中期财政规划管理，完善跨年度预算平衡机制；坚持以公开为常态、不公开为例外，不断拓展预算公开的内容和范围，全面提高预算透明度，强化社会监督。“标准科学”是在财政预算编制时，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范，扩大基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制；深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用。“约束有力”是在预算执行中，严格执行人民代表大会批准的预算，严控预算调整和调剂事项，强化预算单位的主体责任。“全面实施绩效管理”是以提升财政资金使用效益为导向，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度；建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。

（三）以强化财政统筹能力为标志的现代预算制度改革

面对百年未有之变局和连续两年的全球新冠疫情肆虐，经济增长速度下降，财政收入增长乏力，在此背景下，2021 年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）从财政资源统筹和可持续性角度，针对财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中存在统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题，提出了六个方面的改革现代预算管理意见。一是加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力，具体包括规范政府收入预算管理、加强政府性资源统筹管理、强化部门和单位收入统筹管理和盘活各类存量资源等内容。二是规范预算支出管理，推进财政支出标准化，具体包括加强重大决策部署财力保障、合理安排支出预算规模、大力优化财政支出结构、完善财政资金直达机制和推进支出标准体系建设等内容。三是严格预算编制管理，增强财政预算完整性，具体包括改进政府预算编制、加强跨年度预算平衡、加强部门和单位预算管理、完善政府财务报告体系等内容。四是强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力，具体包括强化预算对执行的控制、推动预算绩效管理提质增效、优化国库集中收付管理和拓展政府采购政策功能等内容。五是加强风险防控，增强财政可持续性，具体包括健全地方政府依法适度举债机制、防范化解地方政府隐性债务风险和防范化解财政运行风险隐患等内容。六是增强财政透明度，提高预算管理信息化水平，具体包括改进预决算公开、发挥多种监督方式的协同效应、实现中央和地方财政系统信息贯通、推进部门间预算信息互联共享等内容。这些意见为各级财政部门落实新《预算法》及《实施条例》规定，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力提供基本制度遵循，取得较大成效。

三、国家审计在促进现代预算制度建设中的作用

党的十八大以来，国家审计从理论层面到制度层面再到实践层面均取得很大成效，在促进现代预算制度建设中发挥了很大作用。

首先，在理论层面上，基于公共受托责任理论提出国家审计是国家治理体系中的“免疫系统”，经过几年的探讨逐步形成审计的“免疫系统论”；后来随着国家审计全覆盖的提出和实施，“治已病、防未病”成为国家审计工作的重要指引，“免疫系统论”的内涵与外延得到进一步拓展。

其次，在制度层面上，党的十八届三中全会提出强化权力运行制约和监督体系，党的十八届四中全会提出依法治国和构建国家八大监督体系，明确国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，主要定位于经济监督，发挥经济体检作用；《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48 号）第一次明确提出实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》（中办发〔2015〕58 号），进一步明确了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖的具体内涵与要求；党的十九大报告明确提出，改革审计管理体制，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力；2021年10 月，十三届全国人大常委会第三十一次会议表决通过修正后的《中华人民共和国审计法》，为今后审计工作提供了法律保障。

第三，在实践层面上，国家审计始终围绕中心、服务大局，十年来先后围绕“五位一体”总体布局，依法履行审计监督职责；围绕“三大攻坚战”（防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治），加大审计力度，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况进行跟踪审计；加强预算执行审计与决算草案审计以及专项资金绩效审计；加大对地方政府债务与风险审计力度；强化社保资金、医保资金、抗疫资金等与民生相关的专项资金审计。其中，财政审计在推动将政府全部收支纳入预算，持续开展财政存量资金审计，全面摸清财政存量资金规模和结构，推动收回使用财政结余结转资金，依法依规收缴国有资本经营收益，促进各类存量资源统筹盘活，增强国家重大战略任务财力保障；持续关注一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本预算”的统筹衔接，推动建立健全收支完整、定位清晰、分工明确的政府预算体系；持续关注全面实施预算绩效管理情况，反映预算执行率低、资金闲置，绩效目标设定不科学、不细化，部分项目绩效自评和绩效评价结果不真实、不准确等问题，促进完善绩效管理制度，加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系等方面均发挥了国家审计的经济监督与保障作用。

四、基于国家审计视角透视现代预算制度改革的主要内容

党的二十大报告明确提出“健全现代预算制度”要求，为此，必须坚持党中央集中统一领导、坚持以人民为中心的发展思想、坚持艰苦奋斗勤俭节约、坚持高质量发展、坚持统筹发展和安全等原则，按照党中央统一部署，深化现代预算制度改革，进一步破除体制机制障碍，推动预算编制科学、预算执行规范、预算监督有力、预算管理先进的现代预算制度不断健全完善。

根据目前国际国内经济社会发展形势，遵循党的二十大报告指明的发展方向，基于审计视角，现代预算制度改革需要重点关注以下三个方面内容：

首先，健全财政资源统筹机制，确保国家重大决策部署财力支撑。严峻的国际形势和三年疫情对中国经济冲击很大，当前和未来一段时间，经济形势不容乐观，财政收入增长乏力，而各类财政支出尤其是一些刚性支出必须保障，财政预算处于紧平衡状态将会持续较长时期。为此，必须健全财政资源统筹机制，为国家重大决策部署（如教育、科技、就业和社会保障等）提供财力保障。一是强化“四本”预算统筹，应当由政府统筹使用的政府性基金项目转为一般公共预算，提高国有资本收益上缴比例，稳步提高社会保险基金统筹层次。二是统一预算分配权，减少交叉重复安排；强化增量资源与存量资源统筹，进一步完善结余资金收回使用机制。三是将通过国有资源资产出租出借等获取的收入全面纳入预算管理，加大闲置资产调剂使用力度，提高资产使用效率。四是强化行政事业单位财政拨款收入和非财政拨款收入统筹；将各行政事业单位取得的事业收入、经营收入等纳入预算管理，统筹预算编制，减轻财政支出压力。

其次，深化预算管理制度改革，提高财政资金使用效益和政策效能。预算管理制度深化改革举措主要包括：一是完善基本支出标准，通过项目支出标准和基本公共服务保障标准建设，推进财政支出标准化。二是加强预算执行控制和决算审核，全面反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况。三是继续强化政府采购需求管理和交易制度，增强政府采购政策功能。四是进一步扩大财政资金直达范围，完善财政资金直达机制，提高基层政府和部门的财政保障水平。五是进一步扩大重点绩效评价范围，推进部门和单位整体支出绩效评价，提高绩效评价质量，形成评价结果与预算编制挂钩机制。六是全面推进预算管理一体化，贯通中央与地方财政信息系统，加强财政与行业部门信息互联共享，实现财政部门与预算单位财政收支业务信息系统的互联互通。七是实施财政资金分类管理，完善全过程监管机制，进一步扩大预决算公开范围和公开内容。

第三，增强财政可持续能力，形成发展与安全协调机制。党的二十大报告所确立的高质量发展目标和三个着力点，都需要财政的持续投入。然而，近几年财政收入增长乏力，如何处理好稳定与发展、兼顾好当前与长远关系，财政可持续性问题不可回避。增强财政可持续能力的基本思路：一是保障基层财政平稳运行。以“三保”支出为抓手，形成以县级为主，市级予以帮扶和省级最后兜底，中央财政适当补助的保障机制；除统一要求或共同事权下级政府应负担部分外，上级政府不得要求下级配套或变相配套，以保证下级政府财力的统筹安排。二是加强财政中期规划，提高预算跨年度平衡能力，将中长期支出事项和跨年度项目纳入中期财政规划管理，与年度预算做好衔接，进一步提高预算跨年度平衡能力。三是健全财政承受能力评估机制，促进政府与社会资本合作项目良性运转。凡涉及增加财政支出的重大政策或重大政府投资项目出台，均需进行财政承受能力评估，防范后续财力跟不上引发债务风险。四是防范化解政府债务风险，妥善化解存量债务，控制增量债务，坚决遏制隐性债务增量；加大违法违规举债查处力度，强化地方政府融资平台清理整治，加强地方政府举债问责管理，形成地方政府债券“借、用、管、还”一体化管理机制。