美国金融制裁及我国的应对之策研究

□ 李文君

在新闻媒体中经常会听到金融制裁一词，金融制裁可分为联合国制裁和单边制裁两类。联合国制裁是通过联合国安理会决议实施的制裁，属于全球范围内大部分国家广泛参与和实施的多边制裁，目前有11个国家、2个组织被联合国制裁，制裁措施主要有军火禁令、旅行禁令和资产冻结。单边制裁是单一国家或地区依据国内或地区法律法规，对特定目标实施的惩罚性措施，如美国、欧盟、日本等国都曾对他国发起过金融制裁。由于美元的霸权地位以及美国掌握多个全球金融基础设施，其金融制裁的力度、危害性最大。下面本文以美国的金融制裁为例，对金融制裁进行较为全面的研究。

一、美国金融制裁概览及主要措施

美国广泛在全球范围内实施金融制裁，涉及面非常广泛并呈现不断扩张的趋势。截至2021年10月，美共对伊朗、朝鲜、俄罗斯等18个国家和地区实施制裁，制裁理由包括大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、网络攻击、人权侵犯、毒品交易等。美金融制裁是指美国依据其国内法，针对特定个人、实体或者国家在金融领域采取的惩罚性措施，通过切断被制裁对象与外界的金融联系，迫使其停止或者撤销某种特定行为，以实现其政治外交目的。按照制裁类型，美金融制裁可分为一级制裁和二级制裁。一级制裁指只锁定被制裁的目标个人和实体，切断美国个人和实体与被制裁对象的关联，美国的个人、实体和金融基础设施将不会为被制裁对象提供任何服务。二级制裁对已经与一级制裁对象开展交易的第三方进行制裁，目的是阻止第三方与一级制裁对象交易，切断一级制裁对象与世界的一切联系。美金融制裁存在“50%”规则，即被制裁对象持股超过50%的实体也将被制裁，只针对所有权而非控制权，如果一个实体被一个或多个被制裁对象控制但股权均未超过50%，则该实体将不会被制裁。

（一）法律依据

美单边金融制裁的法律依据，既包括综合性的国家法律，也包括针对具体国家的特定法律和总统行政命令。综合性的国家法律主要有5部，具体见表1。针对具体国家的特定法律和总统行政命令有很多，如1963年，美针对古巴的《资产管理条例》，禁止被制裁的古巴企业和个人在美从事外汇交易，禁止美国人与被制裁的古巴个人和企业开展交易；2011年针对伊朗的《伊朗全面制裁问责和撤职法》，禁止外国金融机构参与伊朗的石油贸易和恐怖活动，违者将被关闭美元代理行账户；2012年，针对叙利亚的13608号行政令，禁止美国人及在美境内与被制裁叙利亚个人和实体开展金融交易；2014年，针对俄罗斯的13662号行政令，禁止俄主要金融机构和能源企业在美股权融资，禁止美对被制裁对象发行期限超过14天的债权；2017年，针对俄罗斯的《以制裁反对美国敌人法》，禁止第三方与俄军工情报行业开展交易，违者将被禁止获得美金融机构信贷、在美从事银行业务等；2017年，针对朝鲜的13810号行政令，在知情情况下，参与或协助朝重大交易的外国金融机构，将被冻结资产、关闭分支机构和开立美元代理行账户等制裁措施；2018年，针对委内瑞拉的13850号行政令，要求外国实体和个人不得为马杜罗政府提供实质性帮助，违者将被牵连制裁；2020年，针对香港特区的《香港自治法案》，对所谓违反香港自治的个人和实体，及与上述个人和实体开展交易的金融机构提出10项制裁措施。

表1 美国单边金融制裁的综合性法律

（二）执行体系

美国金融制裁机构包括美财政部、美国务院和美司法部，其中美财政部是最主要的执行主体，其主要通过下属的金融犯罪执法局（FinCEN）和海外资产控制办公室（OFAC）设立各类制裁名单来实施金融制裁。

FinCEN（金融犯罪执法局）是一个金融情报机构，成立于1990年，是美国的金融情报中心，针对外国金融机构设立“首要洗钱关注对象名单”（Primary Money Laundering Concern），要求美金融机构对名单中的外国金融机构采取以下一项或多项特别措施：（1）记录并报告额外交易记录；（2）收集与受益权有关的信息；（3）收集与通汇账户有关的信息；（4）收集与代理行账户有关的信息；（5）禁止开立或持有代理行和通汇账户。

OFAC(海外资产控制办公室)，其前身是1940年成立的外国资金管制办公室（FFC），最初目的是防止纳粹控制或占有被占领国的资产，几经调整，1962年改组调整为现在的OFAC。 OFAC的名单比较复杂，主要有6类，分别是特别指定国民名单（SDN）（最主要、最核心、制裁力度最大）、行业制裁名单（SSI）、受代理行账户或通汇账户制裁的外国金融机构名单（CAPTA，原561名单）、海外逃避者制裁名单、非SDN涉伊朗制裁法案名单、巴勒斯坦立法会名单，具体见表2。OFAC要求美金融机构发现违反或可能违反金融制裁规定的金融行为，必须冻结有关资产或拒绝提供交易服务，并在10个工作日内向OFAC报告账户名称、制裁所在地、价值及被冻结或被拒绝时间，支付请求图像及该项资金被转入冻结账号的确认信息。如金融机构未阻止违规信息并向OFAC报告，一经查实，将会受到警告、民事处罚或刑事诉讼。

表2 OFAC主要的六类制裁名单

美国务院下属的国际安全和防扩散局负责涉及大规模杀伤性武器扩散的制裁，依据2017年《以制裁反击美国敌人法》，对俄军工和情报行业设立特定人员名单（LSP），禁止第三方与名单中的实体和个人开展交易，违者将禁止从美金融机构获取信贷、外汇交易和从事银行业务等措施。美司法部负责对违反美法律的实体和个人开展调查，与被调查方达成和解或提起刑事诉讼，如达成和解被调查方将被要求缴纳罚金、限制部分业务资质等，如被提起刑事诉讼，被调查方将面临高额的罚款甚至监禁等刑事处罚。

（三）主要措施

美国金融制裁主要措施包括巨额罚款、限制部分涉美业务、限制美元融资、冻结在美资产、没收在美资产、切断美元清算渠道、列入SDN名单并对被制裁对象的交易对手方实施二级制裁、施压SWIFT切断金融机构报文服务等八类。

1.巨额罚款。911事件后，美国频繁地利用金融制裁对恐怖主义组织及有关国家进行定向打击，法国巴黎银行、渣打银行等众多全球金融机构因违反制裁协议而被美国联邦及地方检查机构处罚。如，2014年初，美国司法部调查并指控法巴银行2012年违反对古巴、叙利亚、苏丹的制裁令，在知情的情况下通过复杂的技术手段为上述三个国家的客户提供超过1900亿美元的违规交易，2014年6月30日，法巴银行同意认罪并与美司法部、美联储、OFAC和纽约金融服务局达成和解，同意支付89.7亿美元的罚金并被暂停一年的美元清算，成为金融机构有史以来最大的罚单。

2.限制部分涉美业务。香港《国安法》出台后，2020年美国出台《香港自治法案》对所谓的违反香港自治的个人和实体，及与上述个人和实体开展交易的金融机构提出10项制裁措施，包括禁止金融机构从事联邦基金托管业务，禁止涉及金融机构作为一级交易商等限制部分业务的措施。

3.限制美元融资。美国依托其发达的资本市场，根据其对外金融制裁的战略需要，对相关企业在其资本市场融资进行限制。2014年，克里米亚事件后，美国依据13662号行政令将俄储蓄银行、外贸银行等主要金融机构和俄石油公司的大型能源企业列入SSI名单，禁止俄主要金融机构和能源企业在美股权融资，禁止美对被制裁对象发行期限超过14天的债权。

4.冻结在美资产。美对被制裁国存入美银行的资产进行控制，对其进行禁止提取、转让、支付、交易及任何形式的处置，是美对外金融制裁中常用手段。一是冻结个人及实体资产，克里米亚事件后，2014年4月美冻结了俄罗斯领导层7名核心成员及17家实体在美资产共计1.56亿美元。二是冻结政府、央行资产，近年来共有17个国家政府、央行资产被冻结。这可以分为两类，一类是因为交战冻结资产，如二战、朝鲜战争、科索沃战争、海湾战争期间，美国都曾冻结相关国家政府及央行的资产，但该类冻结往往随着战争结束而终止；第二类是非战争期间，美国对9个敌对国家政府、央行资产实施了冻结，冻结理由分三种：（1）支持恐怖主义，1997年美对苏丹，1986年、2001年美对利比亚实施冻结资产制裁；（2）大规模杀伤性武器扩散，2016年美对朝鲜，1979、2012、2019年美3次对伊朗实施冻结资产的制裁；（3）民主、人权、贪腐问题，1963、1989、2003、2011、2019年美先后对古巴、巴拿马、缅甸、叙利亚、委内瑞拉实施冻结资产制裁。上述非战争期间资产冻结制裁，有些随着双方关系的改善而解冻，有些仍在持续。

5.没收在美资产。美在《爱国者法案》中，授予总统没收在美资产的权力。2013年伊拉克战争期间，美国总统布什依据《爱国者法案》没收伊拉克官方机构在美19亿美元的资产为美国财政部所有。

6.切断美元清算渠道。关闭外国金融机构在美金融机构开立的代理行账号，这样外国金融机构就无法进行美元清算，也就无法为客户提供美元服务。一旦美国关闭代理行账户，欧洲等主要经济体往往会跟进，其他代理行账户往往也都会被关闭。2018年，FinCEN将拉脱维亚第三大银行ABLV列入首要洗钱关注对象，关闭该行美元代理行账户，全球同业为管控风险对该行欧元等外币业务加强审查力度，导致该行国际业务不断萎缩、财务状况极具恶化，最终该行在半个月后破产。

7.列入SDN名单并对被制裁对象的交易对手实施二级制裁。对于朝鲜、伊朗等敌对国家，美国为最大化制裁效果，往往将被制裁对象列入SDN名单。2012年，美国对伊朗制裁期间，美将伊朗全部商业银行列入SDN名单并对与伊朗商业银行开展交易的第三方实施二级制裁。我国的昆仑银行因与伊朗商业银行交易被实施二级制裁，被切断美元融资渠道，导致该行国际业务收缩并转向国内业务。

8.施压SWIFT切断金融机构报文服务。在极端情况下，美国会施压SWIFT切断制裁对象报文服务，禁止其使用SWIFT与国内、国际金融机构通讯，彻底切断其与外界的金融联系。2012年联合国对伊朗制裁期间，2018年11月美对伊朗制裁期间，曾两次切断伊朗SWIFT报文服务。

二、美国金融制裁案例分析及对我国的影响

（一）美国对伊朗单边金融制裁情况

美国出于大规模杀伤性武器和恐怖主义理由，对伊朗进行了长期、大力度、各种手段制裁，从传统的冻结资金到切断SWIFT，对伊朗的国际贸易结算渠道进行封锁等，制裁对象从伊朗政府、银行、企业，扩展至任何与伊朗有往来的实体，非常具有典型性，因此本文选取伊朗作为案例之一。美国与伊朗的恩怨由来已久。1978年，伊朗爆发伊斯兰革命推翻由美国扶持的巴列维王朝，1979年发生“德黑兰人质事件”，1984年，美国与伊朗断交并宣布对伊朗进行制裁，1983年，黎巴嫩真主党策划发动贝鲁特美国大使馆爆炸案，1984年，美国宣布伊朗为支持恐怖主人国家，并不断加大对伊朗制裁力度。1990年后，伊朗开始与俄罗斯商谈恢复核电站，开发和利用核能问题，2005年，内贾德总统对外宣布伊有权开发核电并开始核武实验，之后美借伊核问题不断对伊朗施压，在2006年，美推动联合国通过6份决议要求伊停止浓缩铀活动并对伊朗实施制裁。2015年7月，伊核问题六国与伊朗就全面解决伊核问题达成了伊朗核问题全面协议，伊朗放弃核武器，联合国放弃对伊的制裁，美部分解除了对伊制裁，主要是解除了二级制裁保留了一级制裁。2018年5月，美认为伊朗履行伊核协议不利，单方面宣布退出该协议并重启对伊制裁，于同年8月和11月分两批恢复对伊汽车、环境、能源、重金属、金融、运输等多领域制裁，截至目前，共有709家伊朗实体、235名伊朗个人被美制裁。金融领域，美将包括伊央行在内的50家金融机构全部列入SDN名单，并对上述50家金融机构的交易对手实施二级制裁，2018年11月，美对SWIFT施压迫使其切断伊朗央行在内的14家金融机构的报文服务。

（二）美国对我国单边金融制裁情况

冷战开始后，美对包括我国在内的社会主义阵营国家进行打压，朝鲜战争爆发后，美冻结我国在美8050万美元的资产，取消了对我国经济援助的措施，并禁止与我国进行以美元为中介的支付和侨汇，之后中美关系持续疏远，直至1972年中美关系转暖才逐步松动或解除。

近年来美国对我国的金融制裁主要分为两类。一是借涉港、涉疆问题对我国实体和个人直接实施一级制裁。2000年7月以来，美国依据《全球马克维斯基人权问责法》和13818号行政令，规定美可冻结违反新疆人权的实体和个人的在美资产，先后三批对新疆8名官员、新疆生产建设兵团、新疆公安厅及下属的企业实施制裁。2021年3月，美还推动欧盟、英国、加拿大等盟友对新疆官员、新疆生产建设兵团、新疆公安厅及下属的企业实施联合制裁。2020年8月以来，美依据《香港自治法案》和13936号总统行政令，以所谓违反香港自治和自由为由，先后七批对我国内地和香港42名官员实施制裁。二是因与朝鲜、伊朗、俄罗斯等国被美制裁的实体和个人开展交易而被二级制裁。涉朝鲜方面，2005年，FinCEN以为涉朝制裁主体提供服务为由，将我国澳门银行列入反洗钱首要关注对象，关闭该行的美元代理行账户，日本、韩国的金融机构也相继停止与其往来，于2020年8月解除对该银行的制裁。2016年9月，美财政部以丹东鸿翔贸易有限公司涉嫌帮助朝鲜规避美国制裁为由，对其实施二级制裁。2017年11月，FinCEN以从事涉朝制裁业务为由，宣布将丹东银行列入首要关注对象，关闭该行美元代理行账户，导致该行国际业务基本中断。涉伊朗方面，美财政部以涉嫌协助大规模杀伤性武器扩散为由，2006年6月，对我国航天科工集团下属的中国精密机械进出口公司实施二级制裁；2012年，美对我国与伊朗开展能源交易的珠海正荣公司实施二级制裁，限制该公司获得美国进出口许可和美国进出口银行援助；2012年7月，美财政部以与伊朗商业银行交易为由，对昆仑银行实施二级制裁，关闭该行的美元代理行账户。2019年9月，美财政部以涉对伊油贸为由，对中原海运实施二级制裁，2020年1月解除。涉俄罗斯方面，2018年，因与被美制裁的俄罗斯武器出口商开展大额交易，美对我国军委装发部李尚富实施二级制裁，制裁措施包括冻结其在美资产、禁止美国人与其交易。

三、我国应对美单边金融制裁的策略与措施

遭受美国单边金融制裁一方面被制裁机构在美资产被冻结，造成严重的经济损失；更重要的是美元清算渠道被切断、美元融资受限等制裁措施，导致被制裁机构与国际金融市场的联通和开展国际业务的能力大大降低或中断，严重的会导致破产和金融市场的动荡。因此，美单边金融制裁的影响不容小觑，随着美对华遏制战略的升级，美对我国施加金融制裁的风险加大，我们应当未雨绸缪，采取必要的措施避免、缓释这种影响。

（一）金融机构层面，提高合规意识和能力

中国主张金融机构按照“自主经营、自主决策、自担风险、后果自负”的原则处理涉美单边金融制裁业务。一是中国的海外机构不管是企业还是金融机构，都要熟悉和遵守所在国的法律法规，完善客户识别与尽职调查流程，关注制裁高风险地区客户的身份识别，从管理机制、业务开展模式、风险防控措施等方面加强境外合规风险管理。二是密切关注美制裁名单的变化，不与制裁名单上的个人、企业或组织开展直接或间接的业务活动，防止被直接制裁和二级制裁。三是国内的监管环境与美国差异很大，要加强与美国金融监管机构的沟通。金融机构在外国的分支机构要熟悉、遵守国外监管规则，建立制裁名单筛查与管理、产品评估和机构制裁合规风险管理机制，强化制裁风险监控和识别。

（二）国家层面建立反制金融制裁的法律框架和顶层设计

一是完善法制层面的制度建设，未来可由全国人大出台特定法律对金融制裁和反制裁的适用条件、领域做出明确限定，同时在现有的国内法规中加入有关金融制裁和反制裁的规定，逐级分部门地建立中国的金融制裁法律体系。实现在面临外部金融压力时，中国能够做到有法可依、快速高效地维护国家利益。二是要建立统一的金融制裁与反制裁执行部门，加强关于金融制裁的政策研究和合规指导，集金融情报收集、处理、决策、执行及评估与管理于一身，充分发挥金融制裁这一工具的作用。迅速、有效的反制机制不仅可以让制裁方承受损失，更会让其在决定实施制裁前有所顾忌。三是探索符合我国国情和联合国宪章及其国际法的中国版制裁名单及实施体系。出台阻断法条例，不承认也不执行外国法律域外适用情形，同时通过反诉讼的救济渠道获取损失补偿。对损害中国经济利益、破坏金融市场秩序、违反相关法律法规的外国机构和个人，实施相应的金融制裁，同时将金融制裁与贸易制裁、科技制裁、入境旅游制裁等措施联合实施，充分发挥制裁的主动性和威慑力。

（三）切实增强自身实力，逐步摆脱对美元及其支付体系的依赖

一是推动更大规模、更高水平、更深层次的对外开放，提高汇率浮动弹性，积极实现资本项目可兑换，稳定国际投资者参与中国金融市场的预期，形成“你中有我、我中有你”的局面。二是大力推进人民币国际化。以货币互换和离岸人民币结算中心为支点，利用中国经贸实力的辐射力量，加快人民币在东盟国家、“一带一路”沿线国家等地的使用，推动人民币在国际结算、投资和储备中的使用，加大人民币在国际大宗商品如石油、天然气和铁矿石交易中的使用，创造抵制外部金融制裁的约束条件。三是加快数字人民币和人民币跨境支付系统（CIPS）建设，推进CIPS与俄罗斯金融信息传输系统（SPFS）及欧洲贸易往来支持工具（INSTEX）之间的合作，建立国际支付结算替代通道，降低对美元和美元支付系统的依赖。四是积极参与国际金融机构（如国际货币基金组织、世界银行等）的治理改革，推动中国发起的金砖国家银行、亚洲基础设施投资银行等多元金融机构的发展，积极参与全球金融治理，增强我国在国际金融体系中的话语权和影响力，为应对大国之间的金融博弈奠定基础。