新《客规》背景下宁夏定制客运发展的问题梳理及政策建议

洪吉云、范伟、何旭东

（宁夏回族自治区公路水路发展中心，宁夏银川 750011）

0 引言

随着互联网技术的逐渐普及，实现“门到门”“点到点”的道路客运服务已经变为可能，对此，交通运输部在2016年12月31日印发的《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》中，第一次提出了“定制客运”的公路客运新方式，并在2020年9月1日修订施行的《道路旅客运输及客运站管理规定》（简称“新《客规》”）中首次明确了定制客运的基本定义，在充分总结地方实践经验做法的基础上，鼓励和规范定制客运发展，为定制客运指明了未来发展方向，定制客运也由此步入新的快速发展阶段。

1 宁夏定制客运发展现状

自交通运输部提出“规范发展定制客运服务”以来，宁夏公路客运企业积极探索开展定制客运业务，先后开发出“宁夏出行”“石嘴山出行”“六盘出行”“红寺堡出行”“盐池出行”“隆德出行”等多个客运服务网络平台，经过多年实践发展，已形成一定规模、取得一定成效。

1.1“石嘴山出行”：“网约+班线”，全力促转型

宁夏石运汽车运输有限公司依托“石嘴山出行”网络平台，升级传统线路，创造性地运用“网约+班线”的发车模式，全力推动企业转型升级，实现了资产转亏为盈，得到了交通运输部的充分肯定和其他省市的积极借鉴。截至2022年第二季度末，“石嘴山出行”的定制客运周转量占该公司总客运周转量的比重达到82.2%，定制客运已成为该客运企业的主营业务，定制客运周转量和总客运周转量整体呈现“双增长”。“石嘴山出行”目前在线营运定制客运7 座商务车177辆，营运班线共11 条，其中区内班线9 条，区外班线2条。网络平台粉丝量达20 万余人，基本满足了乘客多样化出行需求，得到了广大市民的普遍认可，逐渐成为石嘴山市一张亮丽的城市名片。

1.2“宁夏出行”：先行先试，积极探索

宁夏天豹交运集团有限公司作为宁夏地区最大的客运企业，多年来利用“宁夏出行”网络平台积累的大量乘客资源，积极开展定制客运业务，先行先试，积极探索，并于2021年与其他客运公司联合成立“固原出行”定制客运服务平台，为定制客运在宁夏本土的良好发展积累了宝贵经验。近年来，虽然“宁夏出行”的定制客运周转量相对较低，但随着高铁开通、私家车普及，道路客运周转量整体呈现逐年下降趋势，加之定制客运逐渐推广开来，定制客运周转量占该公司总客运周转量的比重也在逐年提高，占比达到了22.7%。目前“宁夏出行”和“固原出行”在线营运定制客 运7座商务车190 辆、8 座商务车38 辆、9 座商务车152 辆，营运班线共14 条，其中区内班线20 条、区外班线6 条，基本实现了区内主要市县的全面覆盖。

2 宁夏定制客运发展的问题梳理

2.1 客运综合服务水平需要进一步提高

2.1.1 乡村地区覆盖率不高

现阶段乡村地区基本以公交的形式发展公共交通为主，只有固原“全微通”在乡村地区开展定制客运业务，其他客运企业均主打城区间的定制客运业务，乡村地区基本没有涉及。究其原因，开展定制客运业务要以取得道路客运班线经营权为基础，同时在运营上具有依靠固定班线但又不需要按照固定站点、班次、时间运行的优势，避免定制客运与传统客运之间存在不公平竞争，从而容易引发班线经营者间的利益冲突。另外，由于乡村客源相对分散，接送乘客需要耗费更多的时间成本和经济成本，进而压缩了客运企业盈利空间，这也是乡村地区难以开展定制客运业务的原因之一。

2.1.2 定制客运业务方式较为单一

传统的“四定”公路客运模式是单纯的班线客运，很少关注乘客的延伸需求。宁夏现有定制客运主要集中于城际间的旅客运输，在旅游定制专线、校园定制专线、公交定制专线等领域少有涉猎，服务产品趋于单一，缺乏多元化、个性化、场景化特征，定制客运在特定出行需求方面还需进一步开拓市场。

2.1.3 综合服务水平有待继续提高

定制客运服务内容主要包括网络平台线上服务和乘车出行线下服务。按照新《客规》要求，网络平台线上服务在乘客预约定制客运订单后，要提前向乘客提供班线相关信息，包括客运经营者、联系方式、车辆品牌、号牌等车辆信息和乘车地点、时间等乘车信息，目前只有部分网络平台可以及时向乘客提供完整的乘车信息。而线下服务由于没有统一的行业规范，客运企业对驾驶员的服务培训也不到位，缺乏全方位综合服务意识，客运企业的线下服务水平也参差不齐。

2.2 客企安全主体责任需要进一步落实

2.2.1 网络平台落实实名制管理要求不到位

根据新《客规》规定，定制客运网络平台应落实实名制管理要求。实际情况中，部分客运企业网络平台对乘客没有进行实名制验证即可预约乘车，存在一定安全隐患。

2.2.2 履行危险品检查职责不到位

大部分定制客运营运车辆没有配备危险品登车检查设备，部分车辆司机在乘客乘车时未进行危险物品乘车检查程序，存在严重安全隐患。

2.2.3 对车辆驾驶员职业培训不到位

个别定制客运司机私下组织黑车车队，不仅在正常营运过程中分享网络平台提供的数据信息，分流客源，甚至在营运时间外利用定制客运车辆跑黑车，造成乘客隐私泄露，也存在一定的安全隐患。

2.3 行业融合发展水平需要进一步提升

宁夏定制客运经过多年发展，现有网络平台可以基本保障本地区旅客运输服务，但各网络平台之间相互独立，融合度低，各客运企业开展定制客运只依靠自有运力，缺少对客运行业整体资源的整合利用，难以实现以更具规模、更加灵活、更加贴近市场的方式来满足乘客需求，且易滋生公路客运企业间的无序竞争。例如，在出行高峰时段和局部客流密集地点，单个客运公司不能集中所有运力接驳，导致乘客需要等待较长时间才能预约到乘车，而在出行低峰时段和局部客流分散地点，由于不能实现营运车辆的统一调度，导致车辆上座率较低甚至无客可载，不仅增加了乘客的时间成本，影响了乘客的出行体验，同时也增加了客运企业的运营成本。

2.4 行业指导政策需要进一步完善

新《客规》颁布以前，交通运输部印发的《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》只提出了“定制客运”的概念性解释，由于定制客运在宁夏法律法规方面也存在局部空白，导致定制客运缺乏统一的服务和安全标准，监管模式也不统一，客运企业和执法部门之间、本地客企与他地客企之间、本地执法部门与他地执法部门之间在定制客运的营运方式和执法取向上也各有不同，部分市县行业管理部门对此亦持保守态度，在班线报备审批上也有所控制，一定程度上影响了定制客运的发展。

新《客规》虽然对定制客运的定义和客运企业、网络平台的义务和行业监管做出了具体要求，但仍然缺乏详备的细节性规定，无法对定制客运规范有序发展起到指导和支撑作用。虽然交通运输部通过各种平台解答了许多相关疑问，但由于全国地区差异性较大，在实际执行过程中仍然存在各种各样的问题，例如银川河东机场不设车站能否作为定制客运起讫点问题，定制客运跨省营运协调问题，与铁路、水路、民航等其他运输方式协调发展问题，与其他产业融合发展问题等。以上都是宁夏定制客运发展过程中已经暴露出来且争议较多的实际问题，都需要进一步完善政策法规来规范和指导[2]。

3 政策建议

3.1 坚持以人民为中心，着力提升行业服务水平

积极探索乡村定制客运发展方式，鼓励客运企业成立联合线路公司，化解传统客运方式与定制客运间的利益冲突，不断提升定制客运班线的集约化、网络化水平。在充分了解乡村道路客运实际情况并深入研究乡村居民出行需求的基础上，严格按照新《客规》关于线路报备审批要求，积极与地方相关主管部门协调沟通，争取在路线审批等环节为定制客运在乡村地区的发展提供便利条件。对在边远地区开展定制客运业务的客运企业，可以在高速公路通行费等其他交通费用方面给予适当补贴，灵活采用“农村客运公交+定制客运”等多种与乡村主流客运模式相结合的方式，充分利用乡镇综合客运站作为接驳点开展定制客运业务，降低客运企业的时间成本和经济成本，有效服务乡村居民的出行需求[3]。

积极统筹研究定制客运在多元化、个性化、场景化背景下的客运新模式，鼓励客运企业充分发挥定制客运经营相对灵活的业务优势，积极推进与旅游、商务、公务、就医、上学等场景的融合发展，鼓励发展与大型医院、商场、学校等人员流动性高的特定场所连接的定制客运，在安全、便捷、高效的基础上充分满足乘客日益多元化的出行需求。

3.2 坚持统筹安全和发展，严格落实客企安全主体责任

客运企业要严格按照新《客规》要求，认真落实实名制管理要求和安全主体责任，建立健全安全生产管理制度，对安全生产管理工作不到位的车辆驾驶员设置相应罚则。

定期对车辆技术状况进行全面检查，随车配置齐全的简易安检设备，加强“三品”等危险品检查。推进智能视频监控报警装置的安装应用，依托大数据智能化、视频监控等方式，提升定制客运车辆安全科技保障和安全动态监管。

对客运车辆驾驶员实行职业化管理，建立客运车辆驾驶从业资格管理制度。制定从业人员年度培训计划，定期对定制客运从业人员进行安全及职业道德、业务知识、法律法规、操作规程和应急处置培训。加强对驾驶员安全意识的培养，牢固树立“行车万里安全第一”的行业价值观。加强对驾驶员从事定制客运以外非法营运活动的监督管理，并在企业内部形成相应惩处机制，杜绝驾驶员从事非法营运活动。

3.3 加强客运企业业务合作，建立统一智慧网络平台

鼓励客运企业建立统一的综合客运服务平台，打破客运企业间各自经营、各自为战的经营模式，提升网络平台智能化、信息化水平。推广电子显示屏、微信、电话预约、APP 等客运信息发布方式，及时向乘客发布定制客运相关班次信息，提供客运班线路线查询、客运车辆信息查询、时间查询等线上查询服务，为乘客制定和调整出行方案提供便利，实现区内不同客运时间实时共享公共客运服务信息。鼓励客运企业之间信息开放共享和数据实时交换，通过整合利用资源，为客运企业开展定制客运服务组织提供有力支撑。

3.4 优化完善行业监管体系，强化非法营运打击力度

加强行业执法监管和客企内部管理，严格按照相关政策法规文件要求，明确并规范车辆营运范围，禁止营运车辆跨业务范围进行旅客运输，加强对此类违规客运服务的监管力度，保障客运市场的正常有序运行。

鼓励客运企业适时加开晚间定制客运业务，保障乘客晚间出行需求。建立客运企业信用考核机制，将定制客运违法违规行为纳入客运企业信用考核，倒逼客运企业加强内部监督管理。建立定制客运行业智能化监管体系，创新执法检查手段，实现对“非法营运”行为的精准打击，督导客运企业实现网络平台与客运执法、公安等系统的互联互通，为及时查处定制客运违法违规和非法营运行为提供技术支持。将社会个人非法营运行为纳入个人征信系统，加强舆论宣传教育，进一步压缩非法营运生存空间。

4 结语

“十四五”时期是宁夏加快推进交通强国建设、全力推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的关键时期，也是深化道路客运供给侧结构性改革的关键时期。定制客运的蓬勃发展有效填补了传统客运方式存在的短板，同时也为公路客运企业的转型升级开辟了新途径。宁夏要努力抓住机遇，积极构建有利于定制客运健康有序发展的良好生态，进一步建立健全行业政策法规，不断破解制约定制客运行业发展的不利因素，才能有力支撑公路运输事业高质量发展，更好满足人民群众安全、便捷、高效出行需求。