组织适应性视域的城市社区应急治理——“过程—情境”式解释范式的案例分析

李志强，曹 杰

（1.南京信息工程大学 法政学院，江苏 南京 210014；2.徐州工程学院，江苏 徐州 221002）

一、问题提出

党的十九大报告指出要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，形成有效的社会治理和良好社会秩序的新要求。社区作为城市管理和运行的重要载体，也成为基层管理各种安全问题和矛盾的集中聚集点。随着城市规模的不断扩展，内致性风险和输入性风险同步增加，城市公共安全问题呈现出日趋严峻的态势，特别是在重大公共卫生与环境健康风险事件面前，城市社区安全体系建设仍然存在着很多不足之处，这源于政府治理体系和公共卫生治理体系系统发展问题所导致的后果。这一方面在于公共安全管理理论对现实问题解释功能的欠缺带来的倒逼压力，但同时公共安全问题也为理论框架完善和阐释力提升提供了进步动力[1]。

就已有研究来看，随着现代城市治理深入推进和安全治理诉求的提升，学界开始在精细化领域不断推进，特别关注城市在应对突发性紧急事件过程中，提升风险准备和灾害响应能力的功能途径、现实价值及可持续性能力，研究主要从三个层面展开:一是从提升城市韧性的视角改善社区风险应对能力的研究。卡尔森提出了“弹性社区”的建立有利于社区灾后迅速恢复的观点[2]，强调了社区在非常态环境中的自我建构能力，对改善城市安全治理有着重要意义。多数学者从社区准备和社区恢复层面开展社区抗逆力和韧性培育研究，从资源准备、实践技能和行动网络维度探讨了持续改善组织连通性的价值[3]。二是社区嵌入基层应急治理体系和行动网络的功能性研究。关注社区在应急管理体系的框架下，作为体系性的协同主体和行动参与者应发挥的功能和职责，以及作为嵌入性主体如何推进基层区域应急治理能力和体系建设而进行的机制性和策略性研究[4-6]，倾向于中观视域的基层应急治理制度体系和危机应对组织效能提升层面。三是社区本体应急治理组织和行动能力提升研究。前者立足于社区现有组织功能在突发事件中的完善和重构[7]，强化应急救援能力的社区共同体意识和弹性社区的培育[8]，提升全周期安全治理的社区风险综合防范体系建设能力[9]；后者从情境视角建构了社区应急疏散管理的系统性框架[10]，并从持续不断的过程性视角提出了社区应急计划多环节系统建构的观点[11]。

从整合性视角来看，无论对于推进国家宏观层面公共安全与应急管理的制度推进和体系建构，抑或改善基层社会治理共同体的组织协同和能力提升方面，社区都可“作为一个能动的主体并成为应急治理的支点”[12]。基于纵横关联性和整体协调性观点的认知，社区应急治理的研究，基本统合了国家整体治理“空间建构”和地方自治“文化认同”双重叠加的研究模式。同时，从自组织性反应特性及参与基层治理体系建构的过程来看，社区也成为“韧性提升”[13]和“精控策略”[14]的行动主体。作为一种典型的过程性叙事范式，社区治理是环境事件演化和集体行动同步嵌入并推进的话语体系，社区应急治理研究理应成为环境客体事件演变的“阶段表征”和主体在场的“行动反馈”双重体系建构的整合范式。应该说，已有研究对应急治理自主行动的个体性社区和基层应急治理体系的组织性社区的多个维度做了较为充分的考察，深入推进了我国城市社区应急治理的理论和实践议题研究，但对社区在面对应急事件发生演化的阶段推进和节点衔接过程中，在提升组织结构的关键功能及应对模式的研究领域仍需深入探索。社区应急管理的效能是由每个流程节点来决定的，任何一个节点都会影响整体治理效能[15]。换句话说，面对应急性事件的生发和演进逻辑，如何提升社区面对具体流程节点及阶段区间的自主反应和创造性应对能力成了问题关键，需要我们进入应急事件演进过程的社区治理的情境场域，清晰勾勒社区治理的叙事脉络和行动路径，深度发掘事件演变的特征规律及现实行动背后的社区适应性逻辑。

为此，我们基于社区应急治理的节点特征和反馈模式，借助过程情境式的解释路径，以全周期的社区组织适应能力提升为视角，建构了城市应急事件演化与社区反应策略相契合的分析框架。该框架不仅将应急事件危机演变过程的宏观层面的国家和社会的时空关系浓缩到现实的生活化叙事情境，构建出连续和流畅的事件演变的整体谱系，同时将情境的叙事嵌入了与应急事件演化阶段相契合的社区行动场域的整体发展过程。这样在基层应急治理情境化叙事体系下，依托过程事件的追溯机制，中观场域下的空间结构、功能和微观个体及组织行动有机融合在一起，建构了更加完整的社区应急治理情境框架。除去关注外部环境对社区的建构性影响，还探讨了社区应急如何进行抗击和修复，深入解释社区主体面对应急事件如何周期性适应环境压力系统的冲击变化，完善过程性的反应机制和应变逻辑，从而达到进一步发现社区组织内置性成长属性和自适应机制的目的。这种立足社区实体的研究视角，更能揭示和反馈社区成长与基层安全治理系统的互构机制和沟通逻辑，体现社区主体应急过程的积极建构性。本文研究目的意在阐释社区在应急过程中，为抗衡和疏解环境系统冲击，自身在压力进场的不同阶段的反应特征和行动模式，从自主情境式建构视角，探索城市社区公共安全与风险治理新的解释思路。

二、城市社区应急事件治理的社区组织适应性分析框架

近年来，社区应急事件、公共卫生和环境健康风险事件不断发生。面对非常规事件的突然爆发，社区共同体由于缺乏充分的信息沟通和风险感知能力，突发事件传播急难险的特有属性渗入到社区层面，则呈现出更加明显的放大效应，往往会导致初期的被动局面。此外，风险的整体防御、抗衡和灾后修复能力偏弱，这就需要进一步提升社区的抗逆能力[16]。因此，社区面对复杂多变的现实情境时，共同体属性所激发的自主性运行逻辑，便成为抗衡风险传播的关键。当遭遇意外、极端环境时，组织是否具备了有效调整以处理需求增长与自身资源不足之间矛盾的能力，直接影响着突发事件的解决效果。组织适应是相互作用复杂系统内部固有的过程，常态条件下平稳运行的组织对外界的刺激会做出不同的反应，这是因为外界刺激影响组织运作环境，进而影响组织的标准程序与资源配置。外界环境的变化可以视为组织所处“场域”的改变，随着社会、经济和政治事件的变化而改变行动的预期环境。因此，组织必须意识到外部威胁，并调整其政策和程序以适应新信息的流入、资源的短缺和需求的变化而成功应对危机[17]。所以，为有效提升社区应急能力，社区组织适应性的阶段特征和过程机制需要进一步厘清。

普遍而论，社区应急情境源于客观的环境安全风险及危机应对系统行动反馈的共同建构，在应急情境理论框架和现实路径的建构过程中，有机融入公共安全和危机管理的理论体系，包含了全危险方法、综合紧急事态管理系统、紧急事态管理的生命周期理论以及有准备的社区理论等方向，提供了社区应急研究的基本框架。社区应急的框架包含了“社区或社会的运作受到严重破坏，造成广泛的人力、物质、经济或环境损失，超出受影响社区或社会利用自身资源应付的能力”，因此，“灾害包括事件和受影响者的脆弱性之间的相互作用，而不仅仅是事件发生的事实”[18]。本文将依据社区应急的自身特征和反应过程，整合生命周期理论和沟通反应模型，立足组织适应性能力的成长视角，重点从社区准备和社区响应维度构建应急整体过程性框架的“压力冲击——应急响应——效能提升”的分析路径，将社区应急原则贯穿于风险因素演变为危机事件的生命全周期过程。阐释社区应急中的自组织适应状态的阶段演变、功能提升和反应特征，发现非常态环境的社区组织自我矫正和适应变革的运行规律，更好解释社区共同体应急的关键价值。

（一）危机爆发阶段：压力冲击——回应性防御

应急事件爆发给社区环境系统的常态运行带来明显的压力增量，这种压力冲击如果达到并超出社区系统能够承载的阈值范畴，则可能导致社区生产延伸出附加功能并调整运行的思路、方法及路径，以应对突发性压力风险的冲击。这种回应机制的反应效率和处置能力取决于社区的前期准备工作充分与否和运行保障的质量水平。所谓社区准备的概念是从有准备的社区概念延伸而来，但不同于后者在公共危机应对中的全周期反应和全面覆盖性特征，这里更强调公共卫生框架下的社区准备。公共卫生领域的社区准备聚焦于为最大限度克服危机影响而提供的健康安全系统恢复的概念范畴[19]，是指社区和个人预防、保护、快速响应以及从突发性公共卫生事件中恢复的能力，特别是那些规模、时间或不可预测性可能超出常规框架的突发事件。

以公共卫生事件为例，在前应急事件发生阶段，社区准备工作主要从三个方面展开。首先，提升风险防范意识和认知水平。紧急事件发生之前，应及时通过宣传和传达等途径，帮助公众初步建构起流行病传播风险等突发公共卫生事件的基本认知和理解框架，目的是帮助公众尽快树立风险和防范化解的意识。其次，完善应急治理的整体制度体系。社区应制定场景演练规划的制度标准和实施细则，逐步加强并完善从设计和实施社群演练方案、评估行动能力，到培训工作人员、模拟工作任务和构建协同关系的流程建构。再次，评估应急组织功能和行动效能。通过组织社区最低限度发挥出应对能力的信息研讨会（线上或线下），开展模拟现实的危机场景演练，并对其执行应急响应的能力实施评估。整个模拟过程，从最低指令开始，社区参与者通过“角色扮演”承担管理讨论的责任，再提升指令层级，使协调者能够确保危机问题的解决。

应急事件发生以后，社区进入常态演练准备到非常态动员阶段。在做好基本把握事态阶段演进特性和作用机制等相关信息基础上，社区与技术部门共同开展病源体密切接触者追踪（访谈、编制清单、寻找并解除个体及执行监管与隔离）组织行动；迅速布局社区监视网格及人员安排，实施可操作的非常态流行病传播演练方案等；明晰公共卫生与学术机构的专业知识和教育同社区实践的沟通策略等，构建起完善的人力、能力和资源网络，夯实社区应对紧急突发事件的基础机制。危机初始阶段，压力和防御是社区应对危机系统内在的关系变量，压力程度会成为社区防御适应能力的评判依据，如果压力超出社区防御的范围和规模，则可能导致社区防御系统的崩塌。社区系统自适应机制的压力学习能力只有相应提升，增强抵御能力并达到与压力阈值的均衡程度，才可能进入相对稳定的持续阶段。因此，社区准备工作的前提保障和提升组织适应能力的学习机制能否及时开启，是初始阶段社区应对紧急事件的诉求特征和挑战内容。

（二）过渡适应阶段：状态稳定——响应性抗衡

公共卫生领域的应急事件自身影响程度加强以后，重点做好三项工作：通过前期建立的基础设施和沟通网络，包括系统建构职能管理、卫生保健、应急管理和社区服务部门的共治关系网络；巩固信息交流、源点观测、社群互助和协同防范的社区自主性行动网络等，强化了社区应急管理功能的协同能力；通过应急技术和数据信息的共享，与公众进一步建立依附关系、持续进行信息的交流及共享，降低公众面对危机事件的心理的不确定性和行为的不可预知性，提高组织及个体行动的效能感等；通过掌握多样本信息和对节点控制效果测度的预判依据，适时建立交通管制政策模型，扩大社区干预能力影响的范围，建立全覆盖、全过程的危机防控和事项处置体系。上述措施，都有助于社区在紧急事件爆发的初始阶段开始运行自组织适应学习机制的基础上，进一步拓展学习的信息沟通功能和社群的共同行动功能。随着系统整体反应运行机制被逐渐激活，社区组织对压力的抗衡能力进一步提升。当达到内外压力平衡的阶段，此时的社区结构系统逐步处于稳定状态，并由最初的被动防御阶段进入社区反馈响应阶段。社区响应是指社区及个人、公共卫生机构、医疗与健康系统参与支持应急事件的决策反应过程和沟通、指挥及协调处理关键系统资源的步骤、事项和能力，包括了社区公共卫生工作人员、管理人员及专业技术人员的综合响应过程评价。这一阶段的重点是社区的反应能力和学习功能要跟上紧急事件发展的时间节点和压力强度，并在较短的时间内达到与外部压力相对等的承载阈值，才有可能进入对应维度的相持阶段。社区响应能否与压力增长保持同步的发展水平和系统抗衡压力持续时间的长短，是影响该阶段能否实现平稳过渡的要重点解决的关键变量。

（三）常态防控阶段：自主行动——积极性建构

公共卫生事件的压力在经过初始阶段的迅速递增，通过系统内外的响应机制调和对冲之后，外部压力会进入相对平缓的状态。当社区内部系统能量与环境压力实现平衡并持续超越外部压力阈值达到一定程度，社区自组织适应能力会不断提升，应急响应将进入主动的积极建构状态。社区组织适应机制可以保持稳定运作，进入应急制度常态化的积极建构过程。首先，在应急事件持续阶段，社区需要继续与受影响公众保持沟通，并说明可能存在的外在环境影响因素，从受到影响的公众信息中获取反馈，开展持续沟通以保持进一步对话的空间，从而降低不确定性等。等到事态稳定后，或者外部压力放缓之后，社区需要为公众提供指导信息，以引导公众开展处置、救援、恢复和重建等工作。同时强化应急事件处置的整体效能评估，包括社区养成的应变能力以及持续改进的能力。此外，还应评估公共卫生系统、卫生保健系统、政治辖区、私营部门、媒体、公众，特别是脆弱群体之间的协同能力问题[20]。所以，要进入积极自主行动阶段，是要维持并强化已建立的社区内部系统沟通机制和反馈评估能力，并为后续的社区恢复重建提供对话平台、协同方式和行动路径，以解决压力冲击导致的社区系统损失并为恢复工作消弥障碍。

危机爆发到过渡适应阶段，是建立在前期社区准备和社区响应基础上的过程性建构范式，压力冲击和状态稳定解释了社区应急的两种状态，分别对应了回应性防御和响应性抗衡的反应机制。常态防控阶段，是经发展到持续的两个环节的适应性过渡阶段之后的状态呈现，也是进入社区适应常态防控时段的行动体现。从社区准备到社区响应，跨越了社区适应公共卫生应急事件的整体过程，逐步构建了社区自适应的较为完善的机制，为后续进入解决阶段提供了前提，这是在一般状态下的三个阶段的社区反应状态特征呈现和演变的基本逻辑。

图1 社区公共卫生应急事件治理的适应性阶段演化图

当然，社区应急适应性阶段的分析，主要针对风险准备、危机过程、可持续响应等缓解过程展开阐释，以提升风险与危机应对能力。这种分析思路减少了诸多不确定性，有利于推进公共卫生与安全治理体系可持续机制的建构和完善。但是，由于多种因素，一些潜在的危机和紧急情况可能不遵循这一顺序，包括早期阶段的有效风险、二次冲击的出现或未预料到的相互作用等。另外，对于过渡型适应阶段时间周期的判断也是处于比较模糊的状态，所以说这种阶段性分析主要在提供相对理性化框架预判方面起到作用，对于现实引发的社区反应过程的突变性和演变状态的非线性等复杂的环境变量仍需纳入。我们在此主要对公共卫生和流行病安全应对一般性演化的阶段规律做出分析。

三、城市社区应对公共卫生事件的组织适应性过程的案例分析

组织适应性理论认为，组织在适应外界非常态事件引发的风险及突变环境的过程中，逐渐形构了自身适应性学习的系统机理并获得了习得功能，形成了紧急事件的过程性反应链。这类反应机制融入地方性知识，当类似的情境再次出现时，会获得可以被理解反馈的认知体验，从而有可能做出正确合理的行动。在面对紧急突发事件时，社区组织适应性紧急事态发生发展、持续强化和后续解决三个阶段的演变周期和关键事项呈现的时间节点同社区系统成长演化的能力有直接关系。以疫情应对为例，从2020 年初国家卫健委发布《关于加强新型冠状病毒肺炎的疫情社区防控工作的通知》开始，各省区逐步将防疫工作措施下沉到社区。随后民政部、卫健委印发《关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的紧急通知》，提出了进一步强化城市社区和农村地区网格化防控的意见和要求。为更清晰展示社区在应对突发事件演化阶段的节点反应特征和基本行动脉络，分析社区应急的基本反映特点和组织成长规律，我们选择了G 市某街道下辖的多个社区为观测对象，依据过程追溯路径对社区公共卫生与安全治理的组织适应性分析框架提出的三个预设阶段进行经验性论证，剖析社区组织的应对模式和演化机理，为推动社区应对类似突发事件能力建构、提升公共危机环境下的基层治理水平提供有价值的借鉴。

（一）危机爆发：外部压力冲击开启社区非常态反应机制

公共卫生与健康安全等非常态事件的突然发生，产生的外部压力干扰冲击了社区系统的常态运行结构，社区的内在组织适应机制在这种外部压力干扰下，系统涌动的要素进入运动的状态，刺激社区自身进入发挥应激保护功能的初期阶段。就实际反馈来看，由于受制于公共安全事件本身属性所影响的决策动员能力、预警防范手段和信息沟通效果的局限性，初期G 市大部分社区的内生促发要素和社会动员机制尚未充分链接，延缓了社区内外的组织协同和资源调节效率，未有效建构区域性集体行动网络。紧急事件发生初期并未构成对于社区组织系统的有效刺激，整个社区反应机制尚未及时转化成紧急行动模式，社区对危机事件可能引发的突变环境所导致的胁迫后果的认知正处于被激活阶段：一方面，突发公共危机事件对环境系统的即时性剧烈冲击，打破了社区组织常态化运行的均衡状态，干扰了社区组织系统性运转节奏，迫使社区进入调整前的反应阶段；另一方面，环境危机传导到组织系统中，所产生的破坏性后果逐步使组织脱离原有运行框架，同时危机也带来了组织正视以往所忽视的问题的结果。换句话说，灾难过后应急系统为社区准备开启了机会之窗，社区自身通过重新认知和评估危机可能导致的破坏场景并带动思维模式的转换，通过社区组织保护、防御和快速反应的学习适应的特征演进，刺激了有关紧急事态的信息连续流运行模式的重构动机[21]。

在外部公共危机持续强化所提升的应对压力下，G 市社区应急反应机制启动并开始发挥作用。在事态初期发展趋势尚不明朗的情势下，街道下辖的多个社区就开始在街道和居委会的协同组织下，通过制作并张贴通俗易懂的“防疫有我，爱卫先行”爱国卫生运动主题海报和倡议书，影响居民的公共卫生思想；社区出入口成立“党员先锋岗”，以自愿为前提召集党员并及时完成党员疫情培训工作。这些事实也论证了此时社区的组织系统被初步激活，以为能够适应并抵御消解紧急事件发展阶段压力冲击带来的影响。社区的封闭化管理、居家隔离、病例的早期发现和传送、日常生活的保障都依靠社区，因此社区行动网络就成为抑制人员流动的重要力量。但同时，G 市的社区也依然存在突发事件应对初期的普遍性问题，如对重大公共卫生安全事件的潜在影响缺乏心理准备，防范力度不够，社会动员滞后，非常态问题的常规化应对等问题，这也为社区防控持续推进的进程带来了压力和挑战。

（二）过渡适应：响应效能渐进提升社区压力释解能力

环境系统持续的压力吸纳，调动组织非常态情境适应的功能渐进运行并进入应变性发展阶段。伴随封闭管理带来的流动风险、社会舆论和防控压力的迅速加大，社区面对持续刺激强化反应的能动性逐步增强，但面对日益严峻的应急治理挑战仍处于被动处境，关键是如何在压力防控和生活保障两方面寻找平衡。随着基层治理压力系统秩序修复机制的落实，G 市的卫生管理部门、基层部门和社区逐渐进入稳定状态，重构了重大公共卫生安全事件的社区认知功能和议题共识网络。从组建行动小组、畅通信息渠道到优化工作流程，促进了合作意识和集体行动价值的理解逐渐走向清晰化。比如要求“以现居住地为依据，及时准确地将密切接触者交由居住辖区进行管理。各区将人员名单分配到网格管理小组，确保接受规范化医学观察”。为应对组织危机的压力挑战，社区开始注意到观测群体异动行为的风险性，并将行动情景以文本形式、意向符号和指令编码存储到社区记忆网络，注重观测并复制异常样本的流行病学特征及其行动地图。但调查发现，这种文本和符号意义的管控，投射到现实依然是较为松懈和有漏洞的，导致G 城社区的后期管控压力持续增大。虽然此阶段社区系统的应急机制开始运行，组织也逐渐进入同外部压力系统沟通的状态，但危机压力尚未打破组织系统均衡，社区运行的逻辑仍处于自我调适的发展阶段，社区微循环有机功能连带基层系统联合治理的机制尚未发育健全。

经过一段时间之后，危机扩散风险加大和影响能力的压力增长，持续强化了基层组织系统性功能适应机制，社区转入可持续运行阶段。经过前期社区组织应激学习的尝试，在完成注意、记忆、复制和动力流程的基础上，开启了“替代学习”模式，通过应急演练、行动协调、情景模拟等方式，对社区人员居住场景和流动轨迹进行重新检视和调查以发现危机源头，为社区沟通行为重塑和应急系统调试提供了关键信息[22]。

为更有效防范并强化防控工作的重视程度，G市启动了重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，畅通了区域性治理信息网络和资源流通渠道。社区组织在专业技术引导和科学防范的共同作用下，形成的强化型学习模式启动了内在运转系统，驱使其共同体的特性发挥出来。为加强社区流动人员的信息排查和源头防控，打通联防联控工作网的“毛细血管”，真正落实精准防控目标，G 市社区成立“3+X”工作小组，由社区居委、派出所民警、社区卫生中心人员及一位社区根据自身需要而确定的“X”人员组成，可以是志愿者、党员，亦可以是与社会组织合作，或是由社会组织选派的专业人员担任，对社区现有居民的健康状况与旅居史等信息进行摸排和登记，实施健康观察并做好造册登记；镇（街）村（居）人员熟悉当地情况，负责向居民做好解释。社区做好防控管理同时，确保生活保障的供应，如社区与超市联合，构建了生活物资采购供应网络。

行动者网络理论是巴黎学派提出的关于科学技术如何与社会中各异质类要素重新融合构建成一个网络的社会学理论。行动者、异质性网络和转译是行动者网络理论的三个核心概念[23]。在行动者网络理论视阈下，所有参与科学实践的因素，包括人类与非人类要素都可以是行动者，不同的行动者代表了不同的利益取向和行为方式。因此要实现共同行动，人类和非人类行动者的行为、需求、信息需要不断地被转化，这也被称之为转译。转译是理论核心，也是网络连接的基本方法，包括问题呈现、利益赋予、征召、动员和异议5 个环节。其中，核心行动者将其他行动者的利益诉求与问题进行转换，并得到其他行动者的认可，双方建立稳固的联盟，达成核心行动者目标。核心行动者目标成为解决其他行动者问题的目标，就建立了强制通行点（OPP）[24]。如在疫情的防治当中，社区的封闭化管理、居家隔离、病例的早期发现和传送、日常生活的保障都依靠社区，因此社区行动网络就成为抑制人员流动的重要力量（见图2）。社区行动者网络由“三人小组”、物业管理人员、居民等组成，“三人小组”成为核心行动者，OPP 是社区组织适应性能力和治理效能的提高，通过转译使广大群众积极配合，形成动态、稳定的利益共生网络，从而取得了抗击疫情的显著成果，彰显了社区行动网络的特有效能。社区行动网络在防疫过程中逐步构建完善，且推动防疫过程渐次演化。在初始爆发阶段，主要是问题呈现环节，在核心行动者有意识的引导下，如开展爱国卫生运动，社区共同体的防疫状态是应激性反应，防疫行为是被动式防御，社区行动者网络初步构建；在过渡适应阶段，主要是利益赋予、征召动员环节，由于外部环境状态趋稳，社区共同体的防疫行为转变为响应性抗衡状态，其适应性能力和治理效能得到充分发挥，且核心行动者根据行动者利益诉求，通过征召动员补充或退出行动者，有效合理运用科学技术手段，从而使强制通行点塑造成功，确保了防疫的有效性，也同步完善发展了社区行动者网络；在常态防控阶段，异议环节出现，但社区共同体的防疫行为已经演化为自主化行动，在疫情治理行动机制和目标效能达成的经验基础之上，通过学习机制进一步提高自身适应性能力和治理效能，使基本形成的社区行动者网络更加完善。

图2 社区公共卫生应急事件治理的行动者网络

随着行动者网络趋于稳定，即使在危机持续阶段，社区组织系统也逐渐恢复有序运转的状态，社区的学习适应由强化学习转入信念学习阶段，社区响应的连贯性愈加顺畅[25]，为进入后续紧急事件的解决阶段提供了前提。该阶段要推动社区在既有标准程序下，面对规章不适用情形时可以依赖已有经验进行操作，相关部门对此时出现的有效创新性解决方案予以鼓励；同时，要求管理层亦应遵循程序并不断将新的认知或经验融入其中而非短期内将其完全革新，保证在短期内社区组织适应自然本能并促进灾后危机学习，长期内使组织产生更具弹性的效果，改变危机学习一事一学的跳跃式前进方法，逐步使危机学习常态化，能随时间推移平稳推进。

（三）常态防控：适应状态持续稳定推动社区应急秩序重构

环境系统压力保持，学习机制逐步形成，社区进入问题解决阶段。组织危机学习理论认为，善于观察的组织在其他组织发生危机时，经常会建设危机管理团队，抑制某一特定行为，通过制订计划唤醒和加深危机意识。随着物资的及时保障供应，G 市社区各项防控措施的逐步落地，医疗及卫生资源有效解决，很大程度上减弱了危机对基层组织系统的压力，社区网络和社群体系嵌入社区应急情境场域，贯通了社区自觉学习的多触点联动机制，自适应运行体系变得顺畅，缓解了基层政府和街道社区工作的压力。有关社区公共卫生应急准备的研究表明，抗逆力社区具有持续和不断发展的能力，在面对任何灾难时，社区需要持续发展预防、抵御和减轻事件压力的能力，恢复社区的自组织性并至少保持与事件发生前相同的健康水平和社会功能；运用应变中的知识，加强社会承受下一次事件的能力[26]。也就是说，G 市社区的组织适应性培育了自身乃至基层治理体系的公共危机应急准备能力，建构了从“有准备的社区”到“有准备的社会”的整体性公共卫生安全应急网络。同时联动街道和辖区管理体系，依靠应急制度能量的带动获得了综合化的治理效果。如G 市社区在持续防控进入常态化阶段后，在原有的“15 分钟生活圈”制度和社区网格化服务巩固基础上发展了“3+X”小组制度，同时，创新性提出“一二三”机制；利用数据网络便捷性成立“微信关爱小组”，开发出“健康码”和“健康e 站”等服务，提升了防控效率和精准度。

从危机爆发、过渡适应到常态防控，社区的适应性功能也进行了相应的调整，应该说，突发性公共卫生事件的发生，将社区置于系统突变的紧急情境中，开启了社区应对外部挑战的自发性反应模式，经过一段时间的摸索和尝试之后，逐渐进入了适应变化的环境状态的阶段，治理体系内生的运行机制开始呈现协同性，并有机嵌入了非常态转向为常态过渡阶段的参与治理的系统。此时，社区的功能适应能量持续释放，并很可能达到效应最大化，以便最大程度应对突发性公共卫生事件带来的冲击。疫情进入常态化阶段后，G 市社区继续完善基层“三联”机制，即问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，将应急管理的关口前移，在突发状况中形成多元化的处置阵容，完善并发展成员多元结构且彼此间存在恰当关系联结的网络，以应对未知的灾害后果。借助外部推进与内部驱动、上下贯通、政社协同和社会联动的系统性组织结构及行动功能，初步恢复社区生活新秩序功能，推动了社区应急制度体系的完善，为应对更大范围和更深程度跨场景灾难的最佳能力发展和潜在风险做准备。

四、城市社区应急治理能力提升的组织适应性效能解释

现代风险社会的不断深入，城市安全愈发凸显为现代社会治理的重大议题。社区作为突发事件应对的基础载体，理应成为关注的核心和关键。我们通过G 市社区的现实表现，依据“压力冲击——应急响应——效能提升”的思路，解读了该区重点社区在应对突发事件期间的各阶段组织特征、功能提升和行动策略。为更进一步凝练社区应对突发性事件的过程周期运行模式和阶段特征，我们从关键变量、机制模式及功能基础展开深入分析，以期初步建构城市突发事件应对的社区组织过程性适应理论分析的基础框架。

（一）社区适应公共卫生应急事件阶段演变的关键变量

G 市案例的阐释主要是对社区应对公共卫生安全所进行的程式化情境展示。更进一步的研究意义在于通过对社区在此过程中反馈特征的分析，深入发掘灾害压力对于社区的主体性演变机制和环境适应逻辑。G 市较好抗衡了外部压力的冲击，反过来这种成长经验又以闭环的形式回馈到社区，构建了密合的适应性循环链条和网络化结构。社区应急系统的弹性水平取决于社区本身的结构性抗压能力和可承受的突变环境冲击程度，抗压力强的社区由于有能力全周期性应对紧急事件的冲击，可能延迟对紧急突发事件阶段划分和行动节点的评判进展，从而使社区处理突发事件的整体过程阶段演变周期延长甚至发生跃迁，并带动反应模式和行动策略发生对应性转变。所以说，对于社区是否具备应对紧急突发事件各阶段的功能，并及时做出组织策略的转换行动，关键是要把握好“压力域值”和“适应策略”两个关键变量，前者表明系统在不同态势之间的转换，后者是对应前者的区间定位情况进行的调试模式（见图3）。适度的压力能够保持社区适应性演化链条的密合和稳定，如若突发事件对社区冲击程度超出了系统承受的域限，可能导致社区演变阶段的跃迁甚至崩塌。“当一个逆向循环中的原有的紧密联系和运行方式被打断时，新的机会和资源就会来临”[27]118。就现实来看，紧急事件的突变和涌现等非线性特征走向，更为弹性社区的建构提供了一种可能性。弹性的社区可以给予实验性探索以强有力的结构支撑，不断提升自身系统应对复杂环境的适应能力。

图3 G 市社区组织适应性特征阶段演进示意图

（二）社区适应公共卫生应急事件阶段演变的机制特征

对于灾害破坏事件对组织系统学习能力的影响，有研究发现，从长期来看，破坏性事件能够推动组织系统对自身适应性及政绩水平影响作用的理解，有利于组织学习与知识获取的提升[28]。社区通过反应机制和行动模式的适时调整、改变和完善，基本完成了社区组织整体性学习机制的各个环节要求，体现了社区组织系统适应性成长阶段链接全周期的特征。全周期关注的是危机引发的全过程学习，作为危机行动的主体之一，社区在危机情境的牵引下启动了自组织学习的调试模式，通过深入调整、改变和创新等系列组织学习，逐渐适应了变革环境治理的新诉求。通过案例的过程追溯，我们发现G 市社区在非常态事件面前的演变轨迹和行为模式，可以提炼为压力反射、被动调适、适应处置及自觉行动阶段接续的模式过程（见表1）。

表1 城市社区突发事件治理阶段演进与组织学习适应能力关系

从发生逻辑来看，公共卫生事件最初的强烈冲击，G 市大部分社区在短期内基本处于被动的应对状态，社区准备工作尚不充分，组织的学习机制和自适应系统没有有效运作；随着压力的持续增强，社区通过学习强化和情境反思，将常态运作手段和行动模式调适到非常态突发应急状态，通过重点监控、议题识别、协同合作和专业施救等措施，抵御住压力冲击并消解了部分危机隐患，为社区进入主动响应阶段提供了前提；随后，在专业技术引导和科学防范的共同作用下，社区形成的强化型学习模式启动了内在运转系统，文本记忆逐步转化为现实规则，并发挥了危机响应工作的指导作用；主动响应能力的提升强化了社区压力抗衡的可持续性，也赢得了社区恢复和秩序重建的良好窗口条件。有学者指出，危机是开启组织学习的钥匙，不仅贯穿于非常态事件的全过程，而且还需要在日常的情境中重视事前预防和事后反思学习，将常态与非常态过程中碎片化的知识和经验转化为可延续的规范，通过文本、案例集和信息库等可视化载体长期记忆存储，建立长效机制应对紧急事件的突然发生[29]。就整个过程追溯来看，虽然说G 市在压力冲击下不得不进行被动回应，但经过后续逐步的调整，最终进入了危机学习的新情境并使自身的行动逻辑嵌合其中，不仅有效缓解和对冲了危机压力，而且完善了应急治理组织体系和制度保障的建构能力。

（三）社区适应公共卫生应急事件阶段演变的功能基础

通过案例，我们发现弹性且完善的社区网络对社区抗衡灾害能力的改善及治理效能的提升，对公共危机应对系统内生动力的增长都具有积极作用。适应性社区组织在突发危机和风险治理过程中，要推进主体能动性、系统层次性和反馈标识性功能方面的建设。首先，完善社区应对危机全周期的自适应性学习功能。从社区及时启动危机应对的压力学习机制，精准预判危机冲击过程中由“应激反应”、“主动适应”到“自主建构”的时间节点，到及时改变自身认知观念和行动思路，在突发事件演变的整体过程中，社区都要具备完整的应对能力。其次，强调社区应急各个阶段反应系统的要素关联和分层功能。社区受到突发事件冲击的影响逐步加速的情况下，原本社区共同体内部关系较为松散的部门会以“模块”式结构各自行使应急功能，为统合行动效能，社区需要构建层次性的紧急事件应对功能有机体。

就现实的G 市经验而言，在突发事件发生较长一段时期内，社区运行联动机制未有效完善，各个机构呈现碎片式的行动机制，这就需要在社区的结构化制度调和下，明确应急行动准备和响应工作的任务组织的联动安排的层次性、目标层次性和沟通层次性，通过社区系统联动应对突变环境的压力和冲击。社区在这种层次性机制的引导下，能够保持一定限度的稳定状态和均衡局面，进而达到并维系社区组织结构稳定、基本功能持续以及内外交流环境的均衡，推进社区应急系统整体循环层次的递增与跃迁[30]。第三，提升社区对应急过程演化的阶段认知和反馈功能。反馈标识性是影响社区应急阶段跃迁的重要评判依据，当社区运行系统某一部分出现变化时，要求其他部分立即做出反应，并体现速度和程度的可测度，这是反馈的原则要求，而其中的变化反馈如果呈现出典型性的事件节点特征，并影响整体社区系统运行的节奏和模式时，这时候的节点事件就有了标识性功能。一旦节点性事件出现，社区的应急反应很可能需要进行阶段识别和模式调整以应对变革行动情境的新诉求。同时需要关注的是，在社区灾害治理中，更需要构建具有道德高度且惠及长远目标的成员间的互动网络[31]，以此增进社区主体性的自我改革和创新能量。这也正是G 市案例带给我们的启示。

五、结语

伴随现代风险社会的深入和城市空间的扩张，城市社区由于其场域建构过程的风险属性，越来越成为各种类型的矛盾和冲突关系的时空场域。面对日益频繁和加强的公共卫生安全和应急危机事件的涌现，如何提升城市社区应对重大突发事件的适应能力，是现代社会治理所面临的新挑战和新诉求。本文依托应急治理和公共危机管理的全周期性理论和社区准备理论，运用环境客体事件演变的“阶段表征”和主体在场的“行动反馈”双重体系建构的整合范式，构建了社区组织适应紧急事态危机爆发阶段的“压力冲击——回应性防御”、过渡适应阶段的“状态稳定——响应性抗衡”以及常态防控阶段的“自主行动——积极性建构”的分析框架，提出了不同阶段社区适应重大突发事件的策略和模式，探讨了城市紧急事件演化与社区反应策略相契合的解释模式。通过现实案例的解释，初步回应了上述解释框架，并提炼了社区应急反应的一般性阶段特征和过程模式，阐释了社区应对公共危机事件的理论机制和现实逻辑。当然，我们也要注意到，无论是对突发性公共事件演进情境和规律的认知，还是社区自身的反应状态以及应对紧急事件的阶段策略，由于多重影响要素的持续扰动和涌现，现实的生发情境中则表现为更复杂、突变的特点。所以，后续需要继续强化“社区本体”和“事件客体”统一框架的契合性研究，更精准地识别突发事件演进的阶段划分和节点标识，推进社区公共安全和应急治理不同情境化的理论解释和实践检验工作，提升社区应对紧急突发事件的理论指导价值和政策设计效能。